安徽天月环境工程有限公司、宣城市住房和城乡建设局行政监察(监察)二审行政判决书

安徽省宣城市中级人民法院

行 政 判 决 书

(2019)皖18行终45号

上诉人（一审原告）：安徽天月环境工程有限公司，住所地安徽省太湖县晋熙镇长河路，统一社会信用代码913408253367641196。

法定代表人：周端满，该公司总经理。

委托代理人：蔡东梁，安徽众博律师事务所律师。

委托代理人：顾礼星，安徽众博律师事务所实习律师。

被上诉人（一审被告）：宣城市住房和城乡建设局（原宣城市住房和城乡建设委员会），住所地安徽省宣城市昭亭南路18号建设科技大厦，统一社会信用代码11341700003244772R。

法定代表人：盛浩，该局局长。

出庭应诉负责人：范潇潇，该局副调研员。

委托代理人：韩琴，该局建筑业科副科长。

委托代理人：璩金来，安徽今昔律师事务所律师。

一审第三人：宣城市市政园林公用建设局，住所地安徽省宣城市昭亭南路18号建设科技大厦，统一社会信用代码12341700F153596135。

法定代表人：徐刚，该局局长。

委托代理人：胡绍昕，该局合同造价科科员。

上诉人安徽天月环境工程有限公司（以下简称“天月环境公司”）因诉被上诉人宣城市住房和城乡建设局（以下简称“市住建局”）、一审第三人宣城市市政园林公用建设局（以下简称“市政园林局”）住建行政监督一案，不服安徽省宣城市宣州区人民法院（2018）皖1802行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年2月13日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年3月5日公开开庭审理了本案。上诉人天月环境公司的委托代理人蔡东梁，被上诉人市住建局的副调研员范潇潇及委托代理人韩琴、璩金来，一审第三人市政园林局的委托代理人胡绍昕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2018年6月20日，天月环境公司因不服宣城市市政工程管理局对其关于宣城市城区河道水质提升工程项目质疑的《回复函》，向市住建局投诉。2018年7月4日，市住建局作出《关于对宣城市城区河道水质提升工程项目招投标投诉的处理决定》（建管决[2018]6号），认为宣城市市政工程管理局的答复并无不妥之处，天月环境公司的投诉事项不成立，决定维持原评审结果。

一审法院审理查明，2018年5月11日，宣城市市政工程管理局委托宣城市招标采购代理有限公司就宣城市城区河道水质提升工程项目（项目编号：XCS-GC-GK-2018-125）制作招标文件并发布招标公告，招标公告载明了对投标人资格的相关要求，其中对投标人的资质要求必须同时具备下列条件：（1）设计：水污染防治或环境污染防治工程专项设计乙级及以上设计资质；（2）施工：环保工程专业承包三级及以上施工资质或环境污染治理工程总承包乙级及以上资质；（3）有城市黑臭水体治理业绩（需提供中标通知书或合同）。对投标人类似业绩无要求。资格审查方式为资格后审。招标文件第二章投标人须知前附表1.4.1投标人资质条件：详见招标公告。附表下方注：1、本表内容与其他部分不一致时，以此表为准（不符合法律法规规定的除外）。3.5资格审查资料：“近年完成的类似项目情况表”应附合同协议书、业绩证明复印件，具体年份要求见投标人须知前附表。每张表格只填写一个项目，并注明序号。（若有）

2018年6月4日9时，宣城市公共资源交易中心组织了案涉工程项目的公开开标活动，天月环境公司、安徽拓谷物联科技有限公司（以下简称“拓谷物联科技公司”）等公司参与了投标。拓谷物联科技公司投标文件附其于2018年4月25日取得的等级均为乙级的《安徽省环境污染防治工程专项设计服务能力评价证书》（评价范围：废水、大气、固废及生态修复）和《安徽省环境污染治理工程总承包服务能力评价证书》（评价范围：环境污染治理工程总承包），该公司同时提供宣城市鳌峰新村水塘黑臭水体治理工程建设工程施工合同（约定竣工日期2018年5月12日）和宣城市新塘羽绒产业园水生态治理项目设计及施工总承包工程合同（签约日期2018年4月2日，竣工日期为自合同签订次日起算30日即同年5月2日）。经评标委员会评审，拓谷物联科技公司为该项目的第一中标候选人。同年6月5日至7日，对该中标结果予以公示。在公示期内，天月环境公司向宣城市招标采购代理有限公司、宣城市市政工程管理局提交了《质疑函》，质疑拓谷物联科技公司未取得环保工程专业承包资质，不具有投标资质；在其未取得相关部门颁发的证书期间与他人所签署的《施工合同》为无效合同，不能作为加分项。2018年6月11日，宣城市招标采购代理有限公司、宣城市市政工程管理局就天月环境公司的质疑作出《回复函》，答复称：“2015年1月1日住房城乡建设部颁发的《建筑业企业资质标准》中第47条环境工程专业承包资质标准中环境工程主要指水污染防治工程、大气污染防治工程等内容，水生态治理项目资质不包含在该标准中；本次招标文件中对投标人资质要求第三点为有城市黑臭水体治理业绩（需提供中标通知书或合同），故有城市黑臭水体治理业绩即可，未要求必须为河道治理。”

2018年6月20日，天月环境公司向市住建局投诉，称“拓谷物联科技公司在无任何合法有效资质的情况下与他人签订的黑臭水体治理合同以及水生态治理项目设计和施工总承包合同违反了法律的强制性规定，应认定为无效合同；公示的类似业绩不能作为有效业绩，为其所加4分为无效得分；按照《招标文件》3.5.3规定，拓谷物联科技公司提交的两份公示“业绩”尚未完工，不能认为有企业业绩，拓谷物联科技公司不符合投标人资质”，请求责令宣城市市政工程管理局、宣城市招标采购代理有限公司暂停“宣城市城区河道水质提升工程项目”招投标活动；撤销《回复函》，确认第一中标候选人拓谷物联科技公司不符合有黑臭水体治理业绩投标人资质要求；责令评标委员会纠正对拓谷物联科技公司所加企业业绩4分为无效分，重新核算拓谷物联科技公司的综合得分，并对评标结果重新排序。

2018年7月1日，宣城市市政工程管理局向市住建局作出《关于〈宣城市城区河道水质提升工程项目〉质疑的回复》，答辩称：“1、根据《住房城乡建设部关于印发〈建筑业企业资质标准〉的通知》（建市[2014]159号）文件要求，具备环保工程专业承包资质的建筑业企业可以承揽污染修复工程、生活垃圾处理处置工程及其他环保工程的施工，但并没有限定对于此类工程项目只能有具备环保工程专业承包资质的建筑业企业进行承揽实施。在招标文件中对于本项目投标人的资质设置为：水污染防治或环境污染防治工程专项设计乙级及以上涉及资质和环保工程专业承包三级及以上施工资质或环境污染治理工程总承包乙级及以上资质。2、对于拓谷物联公司提供的两项业绩分别是在其资质证书取得之前签订的合同，《中华人民共和国建筑法》和《建筑业企业资质管理规定》对于企业必须具备一定资质才能承揽相应工程业务的规定，限定的均为“各类房屋建筑及其附属设施的建造与其配套的线路、管道、设备的安装活动”和“从事土木工程、建筑工程、线路管道设备安装工程的新建、扩建、改建等施工活动的企业”，而拓谷物联公司提供的两项业绩均为水体（或水生态）治理项目，并不适用于《建筑法》和《建筑业企业资质管理规定》中对于企业必须具备资质才能承揽项目的规定，且该公司在资质证书取得之前可以承揽到项目，也在一定程度上说明了该公司是具备此类工程项目的实施能力的。3、对于本招标项目要求的业绩资料，招标文件中明确了只需要投标人提供业绩项目的中标通知书或者合同，并不限定提供的业绩项目是否已经完工验收合格。综上，拓谷物联公司投标文件中提供的业绩符合招标文件要求，应予以认可。”2018年7月4日，市住建局作出《关于对宣城市城区河道水质提升工程项目招投标投诉的处理决定》（建管决[2018]6号），认为宣城市市政工程管理局的答辩并无不妥之处，天月环境公司投诉事项不成立，维持原评审结果。天月环境公司不服，提起行政诉讼。

另查明，根据宣城市机构编制委员会《关于城市执法体制改革市住建局、市城乡规划局、市城管执法局有关机构编制划转和调整设置的通知》（宣编[2018]32号），在市园林绿化管理局基础上，整合市政工程、园林绿化、市政公用建设职能，设立市园林市政公用建设局，为市住建局管理的正科级财政全额拨款事业单位。又根据宣城市机构编制委员会办公室《关于同意市园林市政公用建设局更名的批复》（宣编办[2018]53号），市园林市政公用建设局更名为市市政园林公用建设局。

一审法院认为，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第一款规定：“国务院发展改革部门指导和协调全国招标投标工作，对国家重大建设项目的工程招标投标活动实施监督检查。国务院工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门，按照规定的职责分工对有关招标投标活动实施监督。”市住建局作为本市建设行政主管部门,具有对招标投标活动进行监督管理、受理招标投标投诉并依法作出处理决定的法定职责。

关于拓谷物联科技公司是否符合投标人资质要求的问题，天月环境公司认为拓谷物联科技公司在类似业绩这一项目上仅提交了合同，未按《招标文件》要求提交业绩证明复印件，不符合《招标文件》关于投标人的资质要求，应作为废标处理。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十条规定，招标人采用资格后审办法对投标人进行资格审查的，应当在开标后由评标委员会按照招标文件规定的标准和方法对投标人的资格进行审查。本案中，根据《招标文件》中招标公告及第二章投标人须知前附表“1.4.1投标人资质条件”对投标人资质的要求，将投标人的资格要求分为投标人资质要求和类似业绩要求，其中类似业绩要求为“无”，而对投标人资质，要求投标人同时具备设计、施工相应的资质等级及有城市黑臭水体治理业绩，治理业绩作为投标人资质条件仅要求提供中标通知书或合同，拓谷物联科技公司提交的两份服务能力评价证书和两份工程合同符合前述投标人资质要求。故天月环境公司的该项主张不能成立。

关于为拓谷物联科技公司加商务分4分是否正确的问题，天月环境公司认为拓谷物联科技公司提供的两项类似业绩均尚未竣工验收合格，不符合加商务得分4分的要求。经查，第三章评标办法及评分标准规定，“投标人企业业绩：4分，具有已完成的2015年1月1日以来的水生态治理工程设计及施工总承包项目，并提供合同的，每提供一份得2分，最高4分。”拓谷物联科技公司提供的宣城市鳌峰新村水塘黑臭水体治理工程建设工程施工合同，约定竣工日期2018年5月12日，宣城市新塘羽绒产业园水生态治理项目设计及施工总承包工程合同，签约日期2018年4月2日，竣工日期为自合同签订次日起算30日即同年5月2日，据此能够推定相应工程已完成，竣工验收证明等材料并非必须提供，故为拓谷物联科技公司加4分不违反评分办法及标准的规定。

《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十一条第二款规定：“行政监督部门应当自收到投诉之日起3个工作日内决定是否受理投诉，并自受理投诉之日起30个工作日内作出书面处理决定……”市住建局于2018年6月20日收到天月环境公司的投诉后，在法定期间内通知宣城市市政工程管理局进行答辩，于7月4日作出处理决定并依法送达，程序合法。综上，天月环境公司的诉请无事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回天月环境公司的诉讼请求。本案受理费50元，由天月环境公司负担。

天月环境公司不服上述判决，向本院上诉称，一、一审法院证据采信及事实认定错误。（一）拓谷物联科技公司未提交竣工验收报告证明其具有城市黑臭水体的治理业绩，故无资格参与此次招投标。《招标文件》对投标人资质明确要求须同时具有设计、施工相应的资质等级及有城市黑臭水体治理业绩，拓谷物联科技公司仅提供了其关于黑臭水体治理工程方面的两份合同，未提供工程竣工验收报告来证明其已经完成该两项工程，因此，不能认定拓谷物联科技公司已经取得城市黑臭水体治理业绩。“业绩”意为已完成的功劳，《招标文件》关于投标人资质要求须具有城市黑臭水体治理业绩，却仅要求提供中标通知书或合同，有为拓谷物联科技公司量身定做之嫌。

（二）拓谷物联科技公司无环保工程资质，其提供的两项“业绩”为无效业绩。案涉工程及拓谷物联科技公司提供的两项“业绩”均为水污染治理、水生态修复项目，属于《建筑业企业资质标准》第47项环保工程承包范围。根据《建筑业企业资质管理规定》（住建部令第22号）第三条之规定，该类工程必须取得建筑业企业资质证书后，方可从事该建筑施工活动。拓谷物联科技公司未取得上述资质，却从事该资质许可范围内的施工活动，违反了《中华人民共和国建筑法》第十三条、第二十六条及《建筑工程质量管理条例》第二十五条的规定，应按照《中华人民共和国建筑法》六十五条之规定予以取缔，并处罚款。因此，拓谷物联科技公司提供的两项“业绩”均违法，应当认定为无效业绩。《招标文件》之评标方法及评分标准规定，“具有已完成的2015年1月1日以来的水生态治理工程设计及施工总承包项目，并提供合同的，每提供一份得2分”，因拓谷物联科技公司提供的两项“业绩”均无相应的竣工验收报告证明其已完工，故拓谷物联科技公司增加4分商务分无依据，一审法院以两份工程施工合同约定的竣工日期均在拓谷物联科技公司参与招投标之前为由，推定其两项“业绩”均已完成，系证据采信错误，后致事实认定错误。

二、被诉《投诉处理决定》证据不足、事实认定不清、适用法律错误。（一）被诉《投诉处理决定》证据不足，事实认定不清。市住建局收到天月环境公司投诉书后，未按照《工程建设项目招标活动投诉处理办法》第十四条、第十五条之规定开展调查核实工作，对天月环境公司的质疑答非所问。直至一审庭审结束，市住建局仍未就拓谷物联科技公司提供的两项“业绩”是否完工并经验收合格一事作出合理答复，也未提交拓谷物联科技公司参与招投标活动时提交的材料对其《投诉处理决定》予以佐证。（二）被诉《投诉处理决定》适用法律错误。市住建局根据《中华人民共和国招标投标法》第十九条“招标人应当根据招标项目的特点和需要编制招标文件”之规定维持了原评审结果，但该条内容并非本案争议焦点，且市住建局对于“业绩”的理解错误。对于拓谷物联科技公司有无资质承揽《建筑业企业资质标准》所规定的业务，市住建局应当依据《建筑业企业资质管理规定》、《建筑业企业资质标准》、《中华人民共和国建筑法》、《建筑工程质量管理条例》等法律法规的规定对其资质进行审查。

综上，一审法院认定事实不清、适用法律错误，请求二审法院：撤销原判；改判撤销市住建局作出的《关于对宣城市城区河道水质提升工程项目招投标投诉的处理决定》（建管决[2018]6号），责令市住建局重新作出投诉处理决定，支持天月环境公司的一审诉讼请求。

市住建局辩称，一、案涉工程系城区河道水质提升工程，属于水生态治理（城市黑臭水体治理）范畴，系新出现的工程类型。当前，法律法规未规定该工程须具备建筑业企业资质，案涉招标文件也未规定投标人必须具备该资质，因此，天月环境公司关于拓谷物联科技公司无环保工程资质，其提供的业绩无效的上诉理由不能成立。二、案涉招标文件项下的“评标办法及评分标准”规定“具备已完成的2015年1月1日以来的水生态治理工程设计及施工总承包项目，并提供合同的，每提供一份得2分，最高4分。”拓谷物联科技公司提供了两份其承揽水生态治理工程设计、施工总承包的合同，合同载明的工程竣工时间均在2015年1月1日之后开标之前，据此，评标委员会给拓谷物联科技公司加4分，符合前述规定。天月环境公司认为拓谷物联科技公司上述两项类似业绩因未提供竣工验收报告，故不应作为已完工工程项目予以加分的观点，不符合《评标委员会和评标方法暂行规定》第十七条“评标委员会应当根据招标文件规定的评标标准和方法，对招标文件进行系统地评审和比较。招标文件没有规定的标准和方法不得作为评标的依据”之规定。三、市住建局对投诉意见的处理程序已在一审答辩中予以说明，对拓谷物联科技公司提出的两项“业绩”的问题也进行了答复。天月环境公司投诉的“投标人资质和业绩加分”事宜均涉及招标文件规定的内容，故被诉《投诉处理决定》引用《中华人民共和国招标投标法》第十九条有关招标文件编制的规定，适用法律正确。

综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

市政园林局述称，一审判决正确，无其他意见。

经审查，一审法院对证据的认定意见符合法律规定，本院予以确认。二审查明的案件事实与一审判决认定的事实无异。

本院另查明，2019年4月19日《中共宣城市委宣城市人民政府关于市级机构改革的实施意见》（宣发﹝2019﹞1号）载明，市住房和城乡建设委员会更名为市住房和城乡建设局。

本院认为，本案二审争议焦点为：1、拓谷物联科技公司是否符合宣城市市区河道水质提升工程项目投标人的资质要求；2、拓谷物联科技公司仅提交两份合同是否符合增加4分商务分的条件；3、市住建局作出的《关于对宣城市城区河道水质提升工程项目招投标投诉的处理决定》（建管决[2018]6号）适用法律是否正确。

关于争议焦点1，即拓谷物联科技公司是否符合宣城市市区河道水质提升工程项目投标人的资质要求。宣城市市区河道水质提升工程项目的招标文件中的招标公告载明投标人必须同时具备下列条件：（1）设计：水污染防治或环境污染治理工程专项设计乙级及以上资质；（2）施工：环保工程专业承包三级及以上施工资质或环境污染治理工程总承包乙级及以上资质；（3）有城市黑臭水体治理业绩（需提供中标通知书或合同）。本案中，拓谷物联科技公司在案涉招标项目中提交了如下资质材料：（1）《安徽省环境污染防治工程专项设计服务能力评价证书》（证书等级：乙级；评价范围：废水、大气、固废及生态修复）；（2）《安徽省环境污染治理工程总承包服务能力评价证书》（证书等级：乙级；评价范围：环境污染治理工程总承包）；（3）宣城市鳌峰新村水塘黑臭水体治理工程建设工程施工合同（签约日期：2018年2月5日，竣工日期：2018年5月12日）、宣城市新塘羽绒产业园水生态治理项目设计及施工总承包工程合同（签约日期：2018年4月2日，竣工日期：自合同签订次日起计算30日即2018年5月2日），拓谷物联科技公司提交的上述材料证明了其具有宣城市市区河道水质提升工程项目的投标人资质。天月环境公司上诉称，拓谷物联科技公司未提交其承揽工程的竣工验收报告，故不能证明其具有城市黑臭水体治理业绩，即无资质参与此次招投标活动。但本院认为，招标文件中对投标人有城市黑臭水体治理业绩的证明要求为提供中标通知书或相应的承揽合同，未要求提交竣工验收报告，客观上，拓谷物联科技公司已提供相关合同，故天月环境公司的此节上诉理由无事实依据，本院不予支持。

关于争议焦点2，即拓谷物联科技公司仅提交两份合同是否符合加分条件的问题。《评标委员会和评标方法暂行规定》第十七条规定：“评标委员会应当根据招标文件规定的评标标准和方法，对招标文件进行系统地评审和比较。招标文件没有规定的标准和方法不得作为评标的依据”。本案中，招标文件项下的“评标办法及评分标准”规定“具备已完成的2015年1月1日以来的水生态治理工程设计及施工总承包项目，并提供合同的，每提供一份得2分，最高4分。”其中，“提供合同”是具体的加分与否的考察方法，即提交合同则加分，不提交合同，则不能加分，而不是以竣工验收报告作为加分条件，故评标委员会根据《评标委员会和评标方法暂行规定》第十七条之规定为拓谷物联科技公司加4分，并未违反招标文件规定的评标标准和方法。因招标文件中未规定以提供竣工验收证明作为加分条件，故天月环境公司主张的拓谷物联科技公司提供的两项“业绩”均无竣工验收材料，不能证明其已完工，拓谷物联科技公司增加4分商务分无依据的上诉理由不能成立。

天月环境公司又称，案涉工程及拓谷物联科技公司提供的两项“业绩”工程必须在其取得建筑业企业资质证书后，方可从事具体的施工活动，因拓谷物联科技公司未取得建筑业企业资质证书，故其提供的两项“业绩”均违法，应当认定为无效业绩。但本院认为，现有法律法规未明确规定应当具备建筑业企业资质才能实施该类工程，案涉招标文件也未规定投标人必须具备该资质，故天月环境公司的前述上诉理由不能成立。

关于争议焦点3，即市住建局作出的《关于对宣城市城区河道水质提升工程项目招投标投诉的处理决定》（建管决[2018]6号）适用法律是否正确的问题。本案中，因天月环境公司投诉的事项均涉及招标文件规定的内容，故被诉处理决定引用《中华人民共和国招标投标法》第十九条“招标人应当根据招标项目的特点和需要编制招标文件”之规定，并无不当。除此之外，市住建局还应当在被诉处理决定中具体引用相关实体性和程序性的法律规定，被诉处理决定中未呈现具体的法律规定，存有瑕疵，但鉴于该遗漏法条行为对行政相对人的权利义务不产生实际影响，本院仅在此予以指正。

综上，一审法院认定事实清楚，适用法律及裁判结果均正确，依法应予维持。天月环境公司的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人安徽天月环境工程有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长　谢　贞

审判员　李　娜

审判员　满先进

二〇一九年五月六日

书记员　王　询

附：本判决适用的相关法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

……