某某、广州市从化区太平镇人民政府等建设工程施工合同纠纷民事一审民事判决书

广东省广州市从化区人民法院

民 事 判 决 书

（2020）粤0117民初673号

原告：****，男，1965年2月14日出生，汉族，住，

委托诉讼代理人：骆文婷、潘康威，分别系广东安扬律师事务所律师、律师助理。

被告：广州市从化区太平镇人民政府，住所地广东省广州市从化区太平镇广从北路33号，统一社会信用代码114401177237853072。

负责人：周文成，镇长。

委托诉讼代理人：胡海源，系广东流溪律师事务所律师。

委托诉讼代理人：黄治宇，男，1979年1月27日出生，汉族，住，系被告工作人员。

第三人：广州市从化第四建筑工程有限公司，住所地广东省广州市从化区街口街蓝田东路118号，统一社会信用代码914401841913076966。

法定代表人：肖成光，经理。

委托诉讼代理人：孙文辉，男，1963年1月27日出生，汉族，住，系该公司员工。

原告****与被告广州市从化区太平镇人民政府（以下简称太平镇政府）及第三人广州市从化第四建筑工程有限公司（以下简称从化四建公司）建设工程施工合同纠纷一案，本院受理后，依法由审判员吴环担任审判长与人民陪审员郑惠萌、人民陪审员殷醒文组成合议庭进行审理。原告****的委托诉讼代理人骆文婷、潘康威与被告太平镇政府的委托诉讼代理人胡海源、黄治宇及第三人广州市从化第四建筑工程有限公司的委托诉讼代理人孙文辉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原告****向本院提出诉讼请求：一、被告向原告支付拖欠的工程款250万元（具体以申请结算后的结果为准）；二、被告向原告支付拖欠工程款的利息，利息以申请结算后的工程款结算数额为基数，从起诉之日起按全国银行间同业拆借中心公布的市场报价利率计算至实际付清之日止；三、本案诉讼费用、鉴定费由被告承担。

在本案审理过程中，原告变更诉讼请求为：一、被告向原告支付拖欠工程款约2229102.96元；二、被告向原告支付拖欠工程款的利息，利息以2229102.96元为基数，从起诉之日起按全国银行间同业拆借中心公布的市场报价利率计算至实际付清之日止；三、本案诉讼费用、鉴定费由被告承担。

事实和理由：2010年因广州举办亚运会，需要对街北高速公路（太平段）沿线环境整治装饰，经从化市人民政府（现从化区人民政府）研究决定，该整治装饰工程必须要在亚运会前完成，实行一边设计、一边施工和一边办理有关报建审批手续。

2010年7月6日，原告挂靠第三人与被告进行洽谈，达成施工意向，并以第三人的名义与被告签订《广州市建设工程施工合同》，合同约定：由第三人承接被告位于街北××（××）沿线环境整治工程，工程造价为约捌佰万元，工期为52天，工程价款支付方式为：1、施工队进场施工时，拨付30%工程款；2、工程累计进度过半（含一半）时，拨付20%工程款；3、工程完成时，拨付40%的工程款；4、工程结算时，拨付10%工程款等。同日，原告与第三人签订《建筑工程挂靠管理协议书》，挂靠合同约定：原告以向第三人缴纳工程总价款1%管理费的形式挂靠于第三人进行街北××（××）沿线环境整治工程的施工建设，并以其名称进行该整治工程施工过程中办理一切手续。合同签订后，原告按照第三人与被告约定的内容履行合同，组织大量的人力物力进行赶工，并且在约定的时间内完成该项目的所有工序，2010年8月30日通过相关职能部门的验收，将工程交付使用，并递交相关的竣工结算资料给被告，被告将竣工结算资料交从化区财政局评审中心进行核算，但从化区财政局评审中心以工程没有办理招投标手续为由拒绝办理结算手续。2010年12月30日被告向从化市人民政府提出《关于办理街北××（××）沿线环境整治工程项目结算评审的请示》，要求对工程进行结算，经市政府协调，至2011年7月7日才办理好工程中标手续，原告再次将相关的竣工结算资料给被告，被告将竣工结算资料给从化区财政局评审中心进行核算，但从化区财政局评审中心以各种无理要求为由拒绝办理结算手续。为此，造成工人多次聚集一起要求被告支付工程款，原告一直都有催促被告支付工程款，特别是中秋节或春节工人需要钱过节时，但至今被告只支付了550万元工程款。为此，原告多次与被告协商处理工程款事宜，未果。为维护原告的合法权益，根据我国有关法律规定，特提起诉讼。

原告向本院提交证据如下：1、《广州市建设工程施工合同》，拟证明被告将涉案工程发包给第三人施工的事实；2、《建筑工程挂靠管理协议》，拟证明涉案工程实际施工人是原告；3、支付文件，拟证明涉案工程是属于亚运会人居环境整治范围，工程是边设计边施工的事实；4、单位工程竣工验收证明书，拟证明涉案工程经过有关部门验收合格的事实；5、太平镇政府文件，拟证明工程竣工后被告没有按时结算支付工程款的事实；6、中标通知书，拟证明工程竣工后工程是补办有关招投标手续的事实；7、预算书，拟证明涉案工程结算价格的事实；8、太平镇政府支付文件，拟证明原告多次催收工程款，被告向上级部门申请款项的事实；9、催款书和回执，拟证明原告多次向被告催收工程款；10、竣工图纸，拟证明涉案工程已经竣工验收合格；以及按照广东盛建工程事务咨询有限公司的鉴定需要补充了相关资料。

被告广州市从化区太平镇人民政府辩称：我方作为地方政府，一直以来也是履行地方政府的职责，已积极配合原告做好向有关部门申请款项的工作，不存在不履职的情况，原告至今没有领取到全部工程款并非政府的责任。被告对原告提交的证据的三性均没有异议。

第三人广州市从化第四建筑工程有限公司述称：我方没有答辩意见，同意被告将款项直接支付给原告，确认在前被告向原告支付了550万元工程款。对原告与被告提交的证据及鉴定报告均没有意见。

经审理查明，2010年7月6日，被告作为发包方（甲方）与第三人作为承包方（乙方）签订《广州市建设工程施工合同》，约定：第一条工程项目：工程名称为街北××（××）沿线整治工程；工程地点为街北高速（太平段，含牛心岭、格塘、木棉、井岗）沿线；工程内容为建筑面积约70000平方米（外墙）；承包范围为按甲方提供的街北××（××）沿线环境整治工程施工图纸及说明规定内容：包括沿线建筑物外墙挂网、批荡、煽灰及扫油漆、对破旧建筑物的修缮及对个别建筑物的拆除等整治内容；承包方式为包工、包料、包质量、包安全。工程造价根据实际工程量采用单价包干制，项目包干的单价参照国道G105迎宾大道路口至温泉广场路段环境整治工程财政投资评审中心审定价格执行。工程竣工后将实际发生工程量的具体内容及汇总金额交财政投资评审中心审定，按照财政投资评审中心审定价格进行结算。工程的发生量由工程业主、监理及施工等三方签字确认。第二条工程造价约捌佰万元（工程的发生量由工程业主、监理及施工等三方签字确认。工程竣工后将实际发生工程量的具体内容及汇总金额交财政投资评审中心审定，按照财政投资评审中心审定价格进行结算）。第三条工期：按定标规定总工期为52天（日历天），其中牛心岭村段自2010年7月8日开工至2010年7月30日竣工验收止，格塘、木棉、井岗村段自2010年7月20日开工至2010年8月30日竣工验收止。第六条工程款支付及结算：工程价款支付方式：1、施工队进场施工时，拨付30%工程款；2、工程累计进度过半（含一半）时，拨付20%工程款；3、工程完成时，拨付40%工程款；4、工程结算时，拨付10%工程款。第十二条争议解决方式：发生争议应协调或者调解，协商或调解不成时，向当地人民法院起诉。等等。

2010年7月7日，原告作为乙方（挂靠方）与第三人作为甲方（管理方）签订《建筑工程挂靠管理协议书》，约定：一、经营管理：乙方作为本工程的完全责任人，负责工程的盈亏，负责工程所产生的民事和法律责任。挂靠期间乙方实行大包干施工，包质量、包工期、包安全、包材料采购，包人员及施工组织管理。施工期间乙方必须自觉维护甲方的企业信誉，严格执行国家现行的施工技术规范、验收标准和施工图纸进行施工，确保工程质量。保证安全施工、文明施工和按期完工。二、工程概况：1、工程名称为街北××（××）沿线环境整治工程；2、工程造价约8000000元；3、工程地点为街北××（××）。五、管理费及履约风险金的收取：本工程乙方向甲方缴纳合同总价款1%的管理费，计人民币捌万元整。此款在建设方拨付的建设资金中扣除。等等。

从化市太平镇人民政府（即被告）向从化市人民政府发出的落款日期为2010年12月30日的《关于办理街北××（××）沿线环境整治工程项目结算评审的请示》，内容为：2010年亚运会前，根据从发改投【2010】243号文、从府市长会纪【2010】第24次《关于市迎亚运人居环境整治工作协调小组第3次例会纪要》、从府会纪【2010】第28次《关于街北高速公路沿线环境综合整治工作会议纪要》和从府市长会纪【2010】第32次《关于市迎亚运人居环境整治工作协议小组第4次例会纪要》的要求，市政府要求临时增加街北××（××）沿线环境整治工程，要求我镇马上组织进场施工，并且边施工、边设计、边办理相关手续。但因为当时主要牵头的交通局负责的现场测量设计等前期主要工作进度比较缓慢，导致项目推进一度比较难以推进。因该工程属亚运附属工程，工期非常紧迫，任务光荣而又繁重。市政府要求我镇于2010年7月至2010年9月短短三个月内完成该项目。根据当时特事特办的工作原则，我镇紧急自行对街北××（××）沿线环境整治工程在太平镇内进行了邀请招投标工作。（当时的最高限价为7985196.22元，中标价为7742592.54元）由于当时时间紧迫任务重，对相关招投标工作要求理解不够，项目邀请招标未经从化市建设工程交易中心作见证和加盖公章。未能符合相关文件精神要求，相关施工单位人员因迟迟未结算收不到工程款现已经出现不稳定情绪，有准备上访的不稳定因素苗头。为此，现特向市政府请求谅解由于急于推进亚运会工程未严格按文件精神要求发生失误的特殊原因，恳请协调市财政局对该项目给予接件进行结算评审，及时理顺相关财政支付程序，处理综合维稳工作不稳定隐患，请市政府大力支持为盼。

从化市太平镇人民政府（即被告）向从化市财政局发出的落款日期为2010年12月30日的《关于办理项目结算评审的函》，内容为：根据从发改投【2010】243号文、从府市长会纪【2010】第24次《关于市迎亚运人居环境整治工作协调小组第3次例会纪要》、从府会纪【2010】第28次《关于街北高速公路沿线环境综合整治工作会议纪要》和从府市长会纪【2010】第32次《关于市迎亚运人居环境整治工作协议小组第4次例会纪要》的要求，临时增加街北××（××）沿线环境整治工程，要求我镇马上组织进场施工，并且边施工、边设计、边办理相关手续。但因为当时主要牵头的交通局负责的现场测量设计等前期主要工作进度比较缓慢，导致项目推进一度比较难以推进。因该工程属亚运附属工程，工期非常紧迫，任务光荣而又繁重。市政府要求我镇于2010年7月至2010年9月短短三个月内完成该项目。我镇根据从府市长会纪【2010】第32次《关于市迎亚运人居环境整治工作协议小组第4次例会纪要》文的精神，自行对街北××（××）沿线环境整治工程在太平镇内进行邀请招投标工作。（当时的最高限价为7985196.22元，中标价为7742592.54元）由于当时时间紧迫任务重，对相关招投标工作要求理解不够，项目邀请招标未经从化市建设工程交易中心作见证和加盖公章。未能符合相关文件精神要求，此事我镇现正上报市政府请求批示，现恳请贵局对该项目先给予接件进行结算评审，待市政府批示后出评审报告，请贵局大力支持为盼。

2010年7月23日，被告向从化市人民政府报送《关于申请预拨街北高速沿线环境整治工程资金的请示》，内容为：按照市委、市政府迎亚运人居环境整治的工作部署，我镇需在8月底前完成辖内街北高速沿线约5万多平方米外墙建筑立面的整饰，整治工作时间紧、任务重。现我镇已迅速开展工作，深入沿线各村作了大量的摸查动员工作，争取得绝大多数屋主同意按照设计标准进行整饰。7月份施工单位已进场施工，目前，沿线各村整治工程已全面铺开。由于需要投入的资金量大，为加快施工进度，现向市政府申请预拨街北高速沿线环境整治工程资金￥2,000,000（贰佰万元）。以上请示当否，请审核、批复。

2011年7月7日，从化市建设工程交易中心向第三人出具的《中标通知书》，载明：经评标委员会推荐，招标人确定你单位为街北高速公路沿线房屋立面整饰工程（太平段）的中标单位，承包内容为招标文件所规定的发包内容，中标价为人民币8933859.95元。

2013年1月15日，被告向从化市人民政府报送《关于协调解决街北××（××）沿线环境整治工程项目工程结算的请示》，内容为：2010年亚运会前，根据从发改投[2010]243号文、从府市长会纪[2010]第24次《关于市迎亚运人居环境整治工作协调小组第3次例会纪要》、从府会纪[2010]第28次《关于街北高速公路沿线环境综合整治工作会议纪要》和从府市长会纪[2010]第32次《关于市迎亚运人居环境整治工作协调小组第4次例会纪要》的要求，市政府要求临时增加街北××（××）沿线环境整治工程，要求我镇马上组织进场施工，并且边施工、边设计、边办理相关手续。因该工程属亚运附属工程，工期非常紧迫，任务光荣而又繁重。市政府要求我镇于2010年7月至2010年9月短短三个月内完成该项目。根据当时特事特办的工作原则，我镇紧急按照市政府安排组织有资质施工队进行施工，期间协助施工队按进度申报支付了工程款550万元。由于相关部门一直未能按会议纪要要求交付设计图纸、预算等资料，导致我镇一直无法按市政府会议纪要要求完善相关招投标程序。2010年12月，设计单位初次将相关图纸预算交到我镇时，施工方认为设计工程量与实际发生工程量不符，要求重新核对。直到次年5月份我单位正式收到双方确认的相关图纸预算后才紧急按要求完善相关招投标程序。由于相关程序未能符合相关文件精神要求，难以进行财政评审结算，因而无法与施工单位进行工程结算。现在施工队因项目迟迟未能结算工程款频频上访，为此，恳请市政府重视上述历史遗留问题，成立解决项目历史遗留问题专责领导小组协调相关部门对该项目给予工程量确认后进行结算评审，及时理顺相关财政支付程序，处理综治维稳工作不稳定隐患，请市政府大力支持为盼！以上请示妥否，请研究批复。

2020年6月16日，本院向广州市从化区财政投资评审中心送达协助调查函，内容为请该中心协助查明以下问题：一、广州市从化区太平镇人民政府、广州市从化第四建筑工程有限公司是否向该中心提交过关于街北××（××）沿线环境整治工程的财政评审资料？该涉案工程是否已出具财政评审结果？结果如何？二、该中心是否收取广州市从化区太平镇政府、广州市从化第四建筑工程有限公司关于街北××（××）沿线环境整治工程的财政评审资料？如未收取，因何原因未收取？三、如收取，该中心是否通过街北××（××）沿线环境整治工程的财政评审？如未通过？因何原因未通过？

2020年6月17日，广州市从化区财政投资评审中心函复本院，内容为：该中心从来未收过“街北××（××）沿线环境整治工程”的财政评审资料，也未出具过财政评审结果。

对于上述广州市从化区财政投资评审中心的复函，原告认为复函中称从未收过涉案工程的财政评审资料不是事实，涉案工程资料在前已经送审了两次，第一次广州市从化区财政投资评审中心工作人员要求补办招投标手续，被告之后就补了中标通知书，之后再次送审又被退回，被告太平镇政府也发函给从化市政府，所以认为广州市从化区财政投资评审中心的回函不属实。

由于被告与第三人在《广州市建设工程施工合同》中约定：“工程竣工后将实际发生工程量的具体内容及汇总金额交财政评审投资评审中心审定，按照财政投资评审中心审定价格进行结算。”本院在收到广州市从化区财政投资评审中心的复函后，组织原告、被告及第三人整理资料并申请向广州市从化区财政投资评审中心送审。

各方当事人其后向广州市从化区财政投资评审中心报送工程资料，请求进行财政评审。

广州市从化区财政投资评审中心于2020年8月25日出具《资料送审情况告知书》，列明了送审资料存在问题事项16项。在该告知书的“送审告知事项”一栏写明：所提交的资料不符合审核要求，该中心不能受理该业务，请对部分资料进行补充及完善后一次性送审等。

后本院对原告、被告进行询问，被告称《资料送审情况告知书》中的招标文件、资金来源批复文件以及其他需要被告在当时出具的书面材料均无法补齐，因从化于2014年2月12日撤市变区，被告的公章已经重新更换，即使当时由于是亚运会工程等原因缺少材料，现在也无法再补了。原告称有些材料如竣工验收报告上当时只有各单位的公章，没有个人的签名，现在这些个人也都换了岗位，没有办法找到补签名了，所以没有办法再补。

本院询问原告及被告，如果本院经函询广州市从化区财政投资评审中心确定由于材料不齐无法进行财政评审，双方是否同意由法院组织双方进行结算，如有必要进行鉴定。双方均表示同意。

本院曾于2020年10月29日向广州市从化区财政投资评审中心送达一份《协助调查函》，该中心工作人员口头回复本院工作人员，其不收取我院发出的《协助调查函》，口头告知本院向从化区财政局发函询问相关事宜。

本院于2020年11月3日向广州市从化区财政局送达协助调查函，内容为：关于我院审理的原告****诉被告太平镇人民政府及从化四建公司建设工程施工合同纠纷一案。本院于2020年6月16日向广州市从化区财政投资评审中心发函询问涉案街北××（××）沿线环境整治工程的相关财政评审情况，该中心回复称从未收过涉案工程的财政评审资料，也未出具过财政评审结果。该中心于2020年8月25日针对该涉案工程出具《资料送审情况告知书》，其中列明了有问题的资料。被告太平镇人民政府向本院表明由于从化在2014年2月14日撤市变区，太平镇人民政府公章已经变更，财政投资评审中心出具的《资料送审情况告知书》中列明的部分有问题的资料为缺失的资料，太平镇人民政府都无法再补齐。

对于太平镇政府已经明确无法补齐财政投资评审中心在《资料送审情况告知书》中已列明的缺失资料的情况下，能否对涉案工程进行财政评审的问题，本院于2020年10月29日向财政投资评审中心送达《协助调查函》，该中心工作人员口头回复本院工作人员，其不收取我院发出的该《协助调查函》，口头告知本院向贵局发函询问相关事宜。

由于本案被告广州市从化区太平镇人民政府与第三人广州市从化第四建筑工程有限公司在涉案《广州市建设工程施工合同》中约定：“工程竣工后将实际发生工程量的具体内容及汇总金额交财政投资评审中心审定，按照财政投资评审中心审定价格进行结算。”现请贵局函复，太平镇政府已经明确无法补齐财政投资评审中心在《资料送审情况告知书》中已列明的资料，能否对涉案工程进行财政评审？

从化区财政局于2020年11月11日函复本院，内容为：

我局财政评审中心2020年8月25日第一次收到太平镇政府送来的“街北高速公路沿线房屋里面整饰工程（太平段）”结算资料，该项目送审资料有19项，存在问题或欠缺资料16项。我局财政投资评审中心根据《合同法》《采购法》《招标投标法》《基本建设财务规则》《财政投资评审监督管理办法》等文件要求对财政性资金、行政事业单位自筹资金安排的建设、维护、修缮等项目进行财政投资评审。由于“太平镇政府目前提供的街北高速公路沿线房屋立面整饰工程（太平段）”项目的送财政评审结算资料不齐全，没有达到财政投资评审的条件，无法对该项目进行结算评审。

本院收到从化区财政局上述复函后，基于原告的申请，经依法摇珠选定广东盛建工程事务咨询有限公司对涉案工程的工程造价进行鉴定。

经补充证据及质证后，广东盛建工程事务咨询有限公司于2021年4月22日出具《街北××（××）沿线环境整治工程工程造价鉴定（终稿）》，鉴定结论为原告申请鉴定范围的工程鉴定造价为7729102.96元。各方当事人对于该鉴定结论均无异议。

本案原告、被告及第三人共同确认在前被告向原告支付了550万元工程款。第三人对于被告直接向原告支付款项没有意见。

本院认为，本案为建设工程施工合同纠纷。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第一条第二款规定：“民法典实施前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定，但法律、司法解释另有规定的除外”。本案所涉法律事实均发生在《中华人民共和国民法典》实施前，故本案不适用《中华人民共和国民法典》，而应适用当时的法律、司法解释。结合本案证据及当事人在庭审中的陈述，涉案工程的施工合同名义上是被告与第三人签订，但事实上是原告挂靠第三人名义作为工程的实际施工人履行该合同。本案主要存在以下几个问题：

涉案工程施工合同的效力问题。2010年7月6日，被告与第三人就涉案工程签订《广州市建设工程施工合同》一份。2010年7月7日，原告与第三人就涉案工程签订《建筑工程挂靠管理协议书》一份。由于涉案工程的实际施工人为原告，原告是借用第三人的名义与被告签订的建设工程施工合同。根据《最高人民法院》（法释【2004】14号）第一条“建设工程施工合同中没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义签订的合同”应认定无效的规定，原告借用第三人名义与被告于2010年7月6日签订的《广州市建设工程施工合同》以及原告与第三人签订的《建筑工程挂靠管理协议书》均应认定为无效合同。但根据《最高人民法院》（法释【2004】14号）第二条的规定“建设工程施工合同无效，但建设工程经竣工验收合格，承包人请求参照合同约定支付工程价款的，应予支持。”如已达到付款条件，被告尚有工程款未向原告支付完毕的，原告有权向被告主张剩余的工程款。

剩余工程款的数额及支付问题。

根据广东盛建工程事务咨询有限公司于2021年4月22日出具《街北××（××）沿线环境整治工程工程造价鉴定（终稿）》，鉴定结论为原告申请鉴定范围的工程鉴定造价为7729102.96元。各方共同确认在前被告向原告支付了550万元工程款。第三人对于被告直接向原告支付款项没有意见。故，原告请求被告向其支付剩余工程款2229102.96元（7729102.96元－5500000元）的诉讼请求，本院予以支持。

但由于原告及被告在前并未完成工程款的结算，原告实际完成的工程量对应的工程款需本案生效判决书才能予以确定，则被告剩余应支付的工程款的具体金额在本案判决书生效前无法确定，故原告主张的工程款的利息本院不予支持。

综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条，《最高人民法院》第一条、第二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：

一、被告广州市从化区太平镇人民政府应自本判决发生法律效力之日起十日内向原告****支付工程款2229102.96元；

二、驳回原告的其他诉讼请求。

如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

本案受理费26800元，由被告广州市从化区太平镇人民政府负担。鉴定费84000元，由被告广州市从化区太平镇人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州市中级人民法院。

当事人上诉的，应在递交上诉状次日起七日内按不服一审判决部分的上诉请求数额交纳案件受理费，向广州市中级人民法院预交上诉案件受理费。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。

审　判　长　　吴　环

人民陪审员　　郑惠萌

人民陪审员　　殷醒文

二〇二一年五月十七日

书　记　员　　邓丽坚