某某、某某与长春市规划局、长春经济技术产业开发区规划局、吉林省关东建筑设计院有限责任公司等规划许可及行政赔偿二审行政判决书

吉林省长春市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2018）吉01行赔终27号

上诉人（原审原告）***，男，1965年12月13日出生，汉族，住所地长春市。

上诉人（原审原告)**，女，1969年1月1日出生，汉族，住所地同上。

二上诉人委托代理人许忠秀，女，1967年11月15日出生，汉族，住所地长春市。

上诉人（原审被告）长春市规划局，住所地长春市南环城路3066号。

法定代表人曲国辉，局长。

委托代理人郭启明，规划一处处长。

委托代理人姜艳芳，吉林创一律师事务所律师。

上诉人（原审第三人）长春新星宇房地产开发有限责任公司，住所地长春市建设街2577号。

法定代表人丁国梁，总经理。

委托代理人刘芳，吉林功承律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）长春经济技术开发区规划局，住所地长春市吉林大路6188号。

法定代表人杨威，局长。

委托代理人王泽鉴，科员。

被上诉人（原审第三人）吉林省关东建筑设计院有限责任公司，住所地长春市西安大路3946号。

法定代表人袁观武，总经理。

委托代理人王嘉慧，副院长。

上诉人***、**，上诉人长春市规划局，上诉人长春新星宇房地产开发有限责任公司因规划行政许可及行政赔偿一案，不服长春经济技术开发区人民法院（2017）吉0191行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人***、**的委托代理人许忠秀，上诉人长春市规划局（以下简称市规划局）的委托代理人郭启明、姜艳芳，上诉人长春新星宇房地产开发有限责任公司（以下简称新星宇公司）的委托代理人刘芳，被上诉人长春经济技术开发区规划局（以下简称经开规划局）的委托代理人王泽鉴，被上诉人吉林省关东建筑设计院有限责任公司（以下简称关东公司）的委托代理人王嘉慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明，***、**系夫妻关系。位于长春市世纪大街房屋（×××、建筑面积110.94平方米、套内建筑面积97.95平方米、丘地号5—78/19—9106）登记在**名下。2014年新星宇公司开发建设新星宇?之郡工程一期、二期项目,建设地址位于经开区东至一汽客车花园小区，西至火电小区，南至乐东小区，北至皮尔金盾公司。2014年9月新星宇公司就新星宇?之郡工程一期、二期项目“日照环境影响事宜”委托关东公司作出分析报告，关东公司作出日照分析结论“新星宇公司拟在位于东至一汽客车花园小区，西至火电小区，南至乐东小区，北至皮尔金盾公司建设新星宇?之郡项目，委托分析拟建1-25号建筑及周围已建建筑对周围已建建筑W1-8﹟和W11-29﹟和模拟方案Ｍ1﹟Ｍ2﹟建筑的南侧采光面的日照环境影响,结论如下:对外通过日照阴影分析和窗户分析,大寒日有效日照时间带,规划后不降低W3-8﹟、W19-22﹟以及W25-29﹟建筑南侧采光面所有窗户的日照时数；规划后降低了W1-2﹟、W11-18﹟以及W23-24﹟建筑局部窗户的日照时数，降低日照时数的窗户规划后均满足大寒日2小时日照；通过沿线分析，大寒日有效日照时间带，规划后项目用地北侧地块模拟方案Ｍ1﹟和Ｍ2﹟建筑南侧采光面所有窗户的日照时数均满足大寒日2小时日照……”。2015年初，新星宇公司向经开规划局申请建设工程规划许可证，经开规划局初审后报送市规划局，2015年2月27日，市规划局向新星宇公司核发了建字第220000201500038、220000201500039号《建设工程规划许可证》。新星宇公司建设完工的新星宇?之郡工程一期第十二栋高层建筑（共计11层，高度为38.88米）遮挡了***、**位于长春市世纪大街房屋的日照采光。关东公司作出的《日照环境影响报告书》确认新星宇之?郡项目建成前，***、**房屋日照时长分别为3：46（主卧）和3：21（客厅），建成后***、**房屋日照时长分别为3：28（主卧）和3：04（客厅）。新星宇公司、关东公司确认***、**主张的挡光房屋卧室窗号为C234-1，经过关东公司测量面积为3.53平方米，该窗户的高度为1.68米；客厅窗号为C246-1，该窗户的面积为4.95平方米，该窗户的高度为2.13米。经计算应赔偿***、**共计14769元挡光费（计算公式为卧室窗3.53平方米×18分钟×100元+客厅为C246-1为4.95平方米×17分钟×100元）。经***、**代理人许忠秀向经开规划局申请，经开规划局委托测量单位经开测绘院于2017年1月20日（大寒日）对室内客厅、卧室作挡光实测，作出了编号为建设工程实测17-01《挡光实测报告》，该报告内容为：“……共四家单位共同参与此次测光，具体如下，项目单位新星宇公司参与人员：丁大卫、刘文明；测绘院参与人员：张岩；东方街道办事处参与人员：白鹭；经开规划局：危雨辰。上述单位于2017年1月20日早7:30，至北航新苑小区25栋3单元106室，对该户进行测光，按照申请人要求，到达现场人员进行了签字确认。从2017年1月20日早8:00开始对该户进行室内光影变化的记录。该户从上午8:00到下午12:00左右，在此期间并没有日光进入室内。下午12:00左右，有明显日光照射到屋内，但未达到满窗标准，12:42认定为满窗日照，开始记录。下午天气一直处于晴朗状态，经测定，测量结果‘实测结果该106室卧室测量时间为12:42-13:23，全光时间为41分钟、106室卧室：测量时间14:03-15:20，全光时间为77分钟，卧室全光时间合计118分钟；106室客厅13:07-13:50，全光时间为43分钟、106室客厅14:13-15:18，全光时间为65分钟，客厅全光时间累计合计108分钟’”。徐忠海、**认为经开规划局及市规划局未依法履职的行为致第新星宇公司建设完工的新星宇?之郡工程一期第十二栋高层建筑遮挡了其房屋采光,致其房屋住宅的卧室、起居室（厅）的日照未满足大寒日不低于2小时的法定标准。向原审法院提起行政诉讼。

原审法院认为，市规划局作为长春市城市规划行政主管部门在接到建设单位的建设申请后，应对建设工程进行审核，确认符合城市规划要求的，方可核发建设工程规划许可证，其中建筑间距、后退道路红线和单位地界线的尺寸是否符合要求，也是规划部门审核的一项重要内容，任何工程建设均应确保相邻居民的居住环境，建筑间距应符合日照、通风等有关规定和要求。但位于长春市经开区世纪大街33号北航新苑小区25栋3单元106室的房屋经开规划局委托测量单位经开测绘院于2017年1月20日（大寒日）对室内客厅、卧室作挡光实测后,作出的编号为建设工程实测17-01《挡光实测报告》的结论与关东公司作出的《日照环境影响报告书》中的挡光情况的结论不同,因经开规划局委托测量单位经开测绘院作出的编号为建设工程实测17-01《挡光实测报告》的结论客观合法，故本院对该《挡光实测报告》予以采信。因《挡光实测报告》证明原告住宅的卧室、起居室（厅）的日照未满足大寒日不低于2小时的法定标准,市规划局根据新星宇公司报送的《日照环境影响报告书》等相关材料确认新星宇公司新星宇?之郡工程一期符合城市规划要求，而核发的建字第220000201500038号建设工程规划许可证，违反了《城市居住区规划设计规范》第5.0.2“住宅间距，应以满足日照要求为基础，综合考虑采光、通风、消防、防灾、管线埋设、视觉卫生等要求确定”、“第5.0.2.1住宅日照标准应符合下列规定：（1）老年人居住建筑不应低于冬至日日照2小时的标准；（2）在原设计建筑外增加任何设施不应使相邻住宅原有日照标准降低；（3）旧区改建的项目内新建住宅日照标准可酌情降低，但不应低于大寒日日照1小时的标准”和《长春市生活居住建筑日照管理暂行办法》第五条“生活居住建筑日照标准应当符合下列要求：（一）住宅的卧室、起居室（厅）的日照应当满足大寒日不低于2小时的标准；……第七条对不满足本办法日照标准的既有生活居住建筑，不得因新建建筑遮挡降低其原有日照时数……”的相关规定，市规划局为新星宇公司核发的建字第220000201500038号建设工程规划许可证（在该建设工程规划许可证规划的范围内建设完工的新星宇?之郡工程一期第十二栋高层建筑遮挡了徐忠海、**房屋采光,致徐忠海、**住宅的卧室、起居室（厅）的日照未满足大寒日不低于2小时的法定标准）主要证据不足，虽应予撤销，但因新星宇公司在该规划的土地上建设已完工，撤销该具体行政行为将会给国家利益或公共利益造成重大损失，不具有可撤销性，故应确认被告市规划局为新星宇公司核发的建字第220000201500038号建设工程规划许可行为违法。关于经开规划局和市规划局称徐忠海、**起诉超过诉讼时效期限，但其未能举证有效证据予以证明，市规划局于2015年2月17日向新星宇公司核发的建字第220000201500038号建设工程规划许可证，而徐忠海、**为此一直在向经开规划局、市规划局及新星宇公司主张权利，为此经开规划局于2017年1月20日（大寒日）委托测量单位经开测绘院对挡光房屋室内客厅、卧室作挡光实测，徐忠海、**主张未超过2年的诉讼时效，故对此项抗辩主张不予支持。关于徐忠海、**主张确认市规划局为新星宇公司核发的建字第220000201500039号《建设工程规划许可证》（在该建设工程规划许可证规划的范围内建设完工的新星宇?之郡工程二期）行为违法的诉求，因徐忠海、**未能举证有效证据予以证明，故对此项主不予支持。关于徐忠海、**主张判令经开规划局、市规划局及第三人共同赔偿50万元的行政赔偿诉求，因于法无据，故不予支持。综上所述，判决确认市规划局于2015年2月17日向新星宇公司核发的建字第220000201500038号建设工程规划许可证违法。驳回原告***、**其他诉讼请求。

上诉人***、**上诉称：一、原审法院认定上诉人***、**的住宅卧室、起居室的日照未满足国家规定的法定标准并确认市规划局核发的建设工程规划许可证违法完全正确。二、一审法院在判决中已认定上诉人***、**的房屋在新星宇之郡小区建成后采光受到严重影响，未达到国家法定标准，在此情况下判决驳回上诉人***、**的赔偿请求属于适用法律错误，应予纠正。综上，上诉人***、**要求撤销一审判决第二项，改判市规划局、经开规划局和第三人共同赔偿上诉人徐忠海、**50万元。

上诉人市规划局上诉称：一、上诉人市规划局为第三人新星宇公司核发的建设工程许可证的行政许可行为程序合法、事实清楚、适用法律正确。2015年新星宇公司以书面形式向我局申请办理新星宇?之郡项目一、二期《建设工程规划许可证》，根据相关法律规定，经审核，要件齐全，符合法律法规及国家相关规定，设计方案符合规划条件。二、《挡光实测报告》并非规划部门核发建设工程规划许可证的法定要件，一审判决关于“编号为建设工程实测17-01《挡光实测报告》的结论客观合法”的认定没有法律依据，以该《挡光实测报告》为依据确认上诉人市规划局核发的建设工程规划许可证的行为违法同样没有法律依据。受经开规划局委托，长春经济技术开发区测绘院有限公司（以下简称经开测绘院）于2017年1月20日对北航新苑小区25栋3单元106室室内光影变化进行记录并出具挡光报告。由于存在未对当天日照有效过程全部真实记录，采集光源设备为经开区规划局提供照相机一部；所述测量结果是经开测绘院工作人员张岩用肉眼观察，根据自己手机所示时间进行记录的；《挡光实测报告》内容前后矛盾，不能作为法定依据；《挡光实测报告》实测结果时间不连续等问题，不能作为合法有效的鉴定证据，法庭应不予采纳。综上，上诉人市规划局要求二审法院公正审理，纠正一审错误，维护上诉人市规划局依法行政。

上诉人新星宇公司上诉称：一、《挡光实测报告》未采用任何科学技术手段对日照影响情况进行分析，因此该测绘结论具有随意性和不确定性，不具有客观合法性，不能作为确认案涉建设工程规划许可行为违法的定案依据。二、关东公司出具的《日照环境影响报告书》采用的是住建部鉴定通过的日照分析软件，对模拟新建建筑在规定的日照标准日、有效日照时间带，对照日照要求的拟建、在建或者已经生活居住建筑的日照影响情况，经过分析计算有关量化指标形成的分析报告，该报告合法有效，足以证明徐忠海和**的房屋日照满足大寒日不低于2小时标准。综上所述，原审判决认定事实和适用法律错误，请求撤销判决主文第一项。

被上诉人经开规划局辩称，上诉人***、**及委托代理人在新星宇公司项目建设过程中，多次至我局就该建设项目的日照影响问题上访，我局多次为其解答相关法律法规要求并明确合法的救济渠道。鉴于***、**及代理人上访的主要诉求为日照影响问题，***、**代理人拒绝依法履行复核程序，并多次提出要求进行室内光影变化监测，出于支持上访人上访诉求的角度，我局向上访人明确了室内光影变化监测不作为日照影响问题的依据，更缺乏法律法规及技术支撑。***、**代理人提出即使缺乏法律及技术支撑，也不作为推翻前置许可的依据，依旧要求进行实测并提出要求我局作为该项实测的委托人，并承诺该诉求满足后不再就该问题继续上访。因此我局委托经开区测绘院，对上访人要求的室内光影变化进行了实地监测，实际上等同于以肉眼观察得出的数据。该份光影监测报告不能作为推翻已核发的行政许可依据，规划许可合法有效。规划许可是以建设单位所申请的图纸为依据，若确实存在实际建设与规划许可不一致的情况，将依法处理。若由于建设单位未按规划许可进行建设产生日照影响问题与规划许可行为无关，规划许可行为合法有效。

被上诉人关东公司述称，对本案的观点和新星宇公司一致。

本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为：一、关于本案是否超过起诉期限问题。行政诉讼与民事诉讼不同，行政诉讼不适用诉讼时效而是适用起诉期限的规定。原审法院按照诉讼时效理论作出的评判不当，本院予以纠正。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十八条规定第一款“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”本案中，市规划局和经开规划局仅提供了在规划许可之前对日照分析进行了公示，但没有提供证据证明规划许可采取适当方式向利害关系人徐忠海、**进行告知。徐忠海、**是在发现可能存在遮光问题申请解决时才知道被诉的规划许可行为，其未在6个月提起诉讼是因为经开规划局和市规划局对其提出问题尚未处理完毕。因此，由于存在“不属于自身的原因耽误起诉期限”的情形，徐忠海、**提起行政诉讼并未超过起诉期限。二、关于《挡光实测报告》与《日照环境影响报告》的关系及对本案的影响问题。建筑物互相遮挡光线问题相对来说比较专业，合议庭在裁判此类案件时应当尊重专业部门意见，非足够证据不能轻易推翻。但是尊重不等于不予判断，由于专业部门的意见也有存在错误的可能，合议庭应当根据基本常识对专业部门的意见进行必要审查。《日照环境影响报告书》采用的是住建部鉴定通过的日照分析软件，对模拟新建建筑在规定的日照标准日、有效日照时间带，对照日照要求的拟建、在建或者已经生活居住建筑的日照影响情况，经过分析计算有关量化指标形成的分析报告，其科学性毋庸置疑。由于作出《日照环境影响报告》时建筑物尚未建成，因此依照《日照环境影响报告》的结果而不是依照《挡光实测报告》的结果核发规划许可符合客观实际，市规划局根据《日照环境影响报告》的结果而不是《挡光实测报告》的结果核发规划许可的行政行为并不违法。然而，实践是检验理论的客观标准，如果《挡光实测报告》具有证明效力，那么必将产生这样的推论——不是《日照环境影响报告书》结论错误，就是没有按照规划许可进行建设。如果是因为没有按照规划许可进行建设导致实际日照时间与《日照环境影响报告书》计算结果不相符，那么就不能确认市规划局作出规划许可的行为违法。如果是《日照环境影响报告书》结论错误，将导致之前核发的规划许可主要证据不足，在不能撤销规划许可的情况下，应确认规划许可行为违法。三、关于本案中《挡光实测报告》的证明效力问题。如果在多云、阴天等不具备挡光实测条件下对室内光影变化进行实测并出具报告，显然是不专业的，这样的实测报告合议庭将作出不具有证明效力的判断。但是，本案中《挡光实测报告》记载当天的天气情况是晴天，有轻度雾霾，下午天气一直处于晴朗状态。该实测报告还记载“下午12时左右，有明显日光照射到屋内，但未达到满窗标准，12时42分认定为满光”，结合“下午天气一直处于晴朗状态”和“12时42分认定为满光”两个主要因素，能够得出实测结果关于是否达到日照标准的判定符合基本常识的结论，市规划局、经开规划局等主张的专业解读不能令合议庭信服，其否定实测报告证明效力的观点本院不予采纳。四、关于本案中对规划许可行为确认违法保留效力的判决方式是否恰当的问题。此类案件专业性较强属疑难案件，原审法院为解决行政争议采用判决确认违法但保留行政许可效力的判决方式是一种合理的考虑。然而就本案而言，由于存在没按规划许可进行建设和《日照环境影响报告书》结论错误两种可能，在究竟是哪种原因的结论没有明确前，确认规划许可行为违法的时机尚不成熟。五、关于原审原告诉求如何解决的问题。本案既涉及《日照环境影响报告》结论是否错误的专业判断，又涉及是否按照规划许可进行建设的行政管理问题。对上述问题，经开规划局和市规划局应依照其职责分工依法及时作出处理。针对原审原告要求赔偿损失的诉求，因为无论是上述哪种原因，只要日照时间减少是由新星宇公司新建建筑导致的，都应当给原审原告适当补偿。经开规划局和市规划局应尽快对什么原因导致原审原告日照减少作出判断，并根据判断结论责令新星宇公司给予补偿或依法纠正违法建设行为。综上所述，原审原告***、**关于《日照环境影响报告》结论与其房屋日照时间减少的实际不符的主张成立，经开规划局和市规划局应对其反映问题及时作出处理，如经开规划局和市规划局未在合理的时间内作出处理或者不能明确新星宇公司存在未按照规划许可进行建设行为，则应按《挡光实测报告》为依据，视为《日照环境影响报告》结论错误，依法赔偿因作出错误行政许可决定给***、**造成的损失。原审作出确认违法的时机尚不成熟，原审原告亦需要等待经开规划局和市规划局重新处理，如对重新处理结果不服，可依法提起诉讼。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条的规定，判决如下：

一、撤销长春经济技术开发区人民法院（2017）吉0191行初14号行政判决第一项；

二、驳回原审原告***、**的诉讼请求。

本案一审案件受理费50元由长春市规划局承担、二审各方当事人预交的案件受理费由各自负担。

本判决为终审判决。

审　判　长　　于溟辉

审　判　员　　杨　光

代理审判员　　姜　楠

二〇一八年六月二十九日

书　记　员　　侯天航