青海融和建筑勘察设计有限公司、格尔木市西城区行政委员会建设工程设计合同纠纷民事二审民事判决书

青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院

民 事 判 决 书

（2021）青28民终673号

上诉人（原审原告）：青海融和建筑勘察设计有限公司，住所地青海省西宁市城西区五四西路30号5层，统一社会信用代码91630100710547182H。

法定代表人：袁阳春，该公司执行董事。

委托诉讼代理人：张拥军，青海彰杨律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：格尔木市西城区行政委员会，住所地青海省格尔木市柴达木西路众信巷2号，统一社会信用代码11632801710515359D。

负责人：张效勇，该行政委员会主任。

委托诉讼代理人：郭鹏，青海盐湖律师事务所律师。

上诉人青海融和建筑勘察设计有限公司（以下简称融和公司）因与被上诉人格尔木市西城区行政委员会（以下简称西城区行委）建设工程设计合同纠纷一案，不服青海省格尔木市人民法院（2021）青2801民初1693号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年9月7日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

融和公司的上诉请求：撤销青海省格尔木市人民法院（2021）青2801民初1693号民事判决，支持上诉人一审诉讼请求。事实与理由：一、一审法院适用法律错误。一审认为根据《招投标法》和国务院《建设工程勘察设计管理条例》及国家发展计划委员会《工程建设项目招标范围和规模标准规定》，案涉《设计服务合同》金额超过50万元没有招标，属于无效合同，该认为存在以下错误：1．国家发展计划委员会《工程建设项目招标范围和规模标准规定》中估算价50万元以上的必须进行招标，该规定已经被国家发展计划委员会2018年6月1日的《必须招标的工程项目规定》取代，新规定第五条第三项规定勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在100万元以上的必须招标。案涉合同没有超过100万元，无需招投标。2．民事法律行为违反管理性强制性规定，并不当然无效。无论是《招标投标法》还是国务院《建设工程勘察设计管理条例》规定，都属于管理性强制性规范，因此违反这些规定的后果是进行行政处罚，并没有规定说违反了就导致合同无效。况且，一审引用的50万元以上必须招标的规定是部门规章，该50万元的标准对被上诉人有约束力，上诉人只是执行被上诉人的意愿，不代表对上诉人有约束力，因为案涉合同仅仅只有九十万元，上诉人没有义务必须知道50万元的标准。上诉人根据与被上诉人的合同约定完成了设计任务，被上诉人也接收了设计成果，支付了部分费用，不应以没有招标为由拒绝支付剩余款。二、一审判决认定事实错误。一审判决认为上诉人“2020年6月28日才向被上诉人提交设计资料，此时案涉工程项目已经取消，此时履行合同已经没有实际意义，明显超过履行期限．．．”该认为与事实明显不符，也违背常理。2020年6月28日设计资料提交单上，被上诉人工程师清楚注明以下字样：“审查合格的施工蓝图，审查过程中项目叫停（2019年8月9日格市政府办公会议上项目被叫停，该部分设计与本案无关）”等，足以证明上诉人提交的设计资料在项目叫停前已经审查合格，绝非2020年6月28日才提交，至于项目为何被叫停与上诉人没有任何关系，上诉人提交设计审查资料是在2018年3月，施工图审查合格的日期也在项目叫停前，符合项目要求的时间。2020年6月28日只是按照被上诉人的要求再次提交设计资料，证明的是上诉人的设计工作始终被认可，一审对此问题的判断与常理不符。至于被上诉人时任法定代表人高庆刚2018年10月30日签字同意给上诉人支付第二笔设计费36万元是否符合其内部审批程序问题，上诉人不想评判。但根据合同约定“最终提交成果为施工图设计的，施工图设计成果通过审查并提交最终成果后15个工作日内支付合同预计总金额的40％”高庆刚同意支付第二笔款项证明上诉人按合同约定提交了审查合格的施工图，及时完成了合同义务，该款项因被上诉人内部原因没有支付，不代表被上诉人可以不支付。综上所述，请求二审予以改判。

西城区行委辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。理由为：1．上诉人所述一审判决适用法律错误是不能成立的。一审根据《招投标法》和国务院《建设工程勘察设计管理条例》及国家发展计划委员会《工程建设项目招标范围和规模标准规定》，认为案涉《设计服务合同》金额超过50万元没有招标，属于无效合同是完全正确的。因为双方签订的《工程项目咨询设计管理服务合同》是在2017年7月28号，应当适用以上的条例和规定。本案不可能适用签订合同之后的国家发展计划委员会2018年6月1日的《必须招标的工程项目规定》，也不可能适用新规定第五条第三项规定。2．上诉人所述民事法律行为违反管理性强制性规定，并不当然无效的说法不能成立。双方未按招投标程序签订的合同，因违反法律强制性规定而导致该合同无效是正确的。根据《中华人民共和国招标投标法》第三条的规定，中华人民共和国境内进行大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标。国务院2000年9月25日批准公布、2017年10月23日修改公布的《建设工程勘察设计管理条例》第十三条规定：“建设工程勘察、设计应当依照《中华人民共和国招标投标法》的规定，实行招标发包。”以及国务院2000年4月4日批准公布的《必须招标的工程项目规定》第七条的规定，勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的；同一项目中可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，合同估算价合计达到前款规定标准的，必须招标。本合同未按规定进行招投标程序，属于《中华人民共和国合同法》第五十二条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条之规定，本合同属于无效合同有事实及法律依据。3．《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”由于本合同无效，设计成果不符合质量要求，且由于原告原因工作滞后拖延，导致项目被取消，由此造成的损失，只能根据原告实际支出的成本确定损失费用，并应由双方分别承担各自责任，并由原告承担主要责任和损失。一审判决对判决的结论认定正确。

融和公司向一审法院提出诉讼请求：1．判令被告支付设计费540000元及迟延支付滞纳金108000元，合计648000元；2．被告承担律师费用32000元；3．被告承担诉讼费用。

一审法院认定事实：2017年5月10日，格尔木市发展和改革委员会作出格发改﹝2017﹞206号《关于同意格尔木市109国道（南山口检查站至西大滩段）环境综合整治建设项目可行性研究报告的批复》，同意西城区行委申报的格尔木市109国道环境综合整治建设项目，项目总投资控制在3600万元以内，资金来源为国开行金融扶贫贷款资金。项目法人为西城区行委，建设期限为2017年。同时批复要求项目竣工后由法人单位负责审计工作，最终以审计单位审定的决算价为结算依据。该批复文件的有效期为1年，自发布之日起计算，并于2017年5月10日印发。

2017年7月28日，原、被告签订《工程项目咨询设计管理服务合同》，甲方为西城区行委，乙方为融和公司，合同约定甲方委托乙方对109国道环境综合整治建设项目进行规划设计，其中甲方的权利与义务为：（1）合同签订后，甲方至迟于15日内向乙方移交前期工作手续，双方应当办理移交清单并签字确认。协助乙方做好工程建设过程中涉及有关工作，为乙方工作创造良好的外部条件。（2）审核乙方初步设计（概算）、施工图设计（预算）并至迟于15日内给予回复…（5）甲方按本合同约定先给乙方支付相关费用。乙方的权利与义务为：（1）乙方接受甲方委托，承担本项目设计，代表甲方对本工程项目勘察设计阶段进行服务。（2）按项目立项批复，组织项目方案论证，充分考虑项目业主使用需要、建设功能和有关规划设计要求，编制工程初步设计、施工图设计及概算、报甲方审批…（5）定期向甲方汇报工程进度，接受甲方的监督与管理。合同预计金额为90万元。对于支付价款的进度，合同约定如下：（1）本合同生效后15个工作日内甲方应支付合同预计总额的40％作为项目预付款，即36万元；（2）最终提交成果为施工图设计的，施工图设计成果通过审查并提交最终成果（以任意委托方签收之日为准）后15个工作日内支付合同预计总金额的40％，即36万元；（3）项目实施招标并施工完成的，自项目招工之日起（以设计单位签署交工验收相关文件的时间为准），6个月内支付项目合同实际总金额（以招标控制价之金额进行核算后的合同金额）的剩余款项，最终核算以审计价为准；乙方积极配合甲方的施工全过程直至工程完成；（4）根据合同约定，最终提交成果为施工图设计，因委托方原因，导致项目取消的，应对受托方提交的阶段性成果进行认定，并根据现行规范标准全额计算相关费用。若受托方提交的阶段性成果为初步设计的，按照初步设计概算金额全额计算费用的80％计取；若受托方提交的阶段性成果为施工图设计的，按照施工图预算金额全额计算费用的100％计取。委托方应予10个工作日内对阶段性成果认定并核算相关费用，以委托方签收设计成果之日起15个工作日内支付项目剩余款项；（5）自报告、图纸提交之日起（以任意委托方签收的时间为准）至评审完毕，支持不超过15日，修改补充资料的时间不计在内。超过前述约定时间的，视为评审合格，甲方应按照本合同约定付款。合同同时约定质量要求为通过建设主管部门或相关技术部门审查。合同对于违约责任作出如下约定：双方任意一方非基于不可抗力，提前终止或明示不继续履行本合同的，均有权要求违约方承担守约方已投入费用的双倍作为违约赔偿金；双方任意一方违约的，守约方均有权要求其承担赔偿责任（包括直接、实际的损失及合理可预期利益），并支付对方因此支付的所有合理发生的诉讼费用（包括但不限于律师费用、诉讼及仲裁费用、申请执行费用及差旅费等）。

2017年9月26日西城区行委向融和公司支付109国道环境综合整治设计费36万元，该笔支出所附的《格尔木市西城区财政局会计核算中心专项支出报销单》显示用款单位为格尔木市西城区行委，付款内容：109国道环境综合整治设计费，对方户名为青海融和建筑勘察设计有限公司，金额为36万元。行委主管领导处签字为高庆刚，项目主管领导、财政局局长、项目负责人、核算中心会计审计、核算中心出纳审核、报账员审核处均有相应人员的签字。

2018年10月30日《格尔木市西城区财政局会计核算中心专项支出报销单》显示用款单位：青海融和建筑勘察设计有限公司，付款内容：109国道环境综合整治项目（设计费），对方户名为青海融和建筑勘察设计有限公司，金额为36万元。行委主管领导处签字为高庆刚，其余项目主管领导、财政局局长、项目负责人、核算中心会计审计、核算中心出纳审核、报账员审核处均没有签字。该笔款项最终未支付。

2019年8月9日格尔木市人民政府（发展项目资金调整专题）会议纪要显示109国道环境综合整治项目等3个项目因前期工作滞后，且受土地调规等因素制约推进缓慢（庭审中被告解释该项因素仅存在于金峰路旧货市场搬迁项目），无法形成有效支出。后该项目于2019年上述会议之后取消。

2020年6月28日的《设计资料提交单》显示西城区行委收到融和公司提交的109国道环境综合整治项目的初步设计上册（文本）、初步设计下册（初步设计图册），2．审查合格的施工蓝图（附图纸目录）。被告庭审中亦提交《设计资料提交单》，但手书的内容显示初步设计为2册，批复文件没有，并注明施工蓝图没有图审合格材料。

另查明，融和公司与青海彰杨律师事务所签订《委托律师代理协议》，约定代理费为32000元，融和公司已支付该笔费用。

一审法院认为，建设工程设计是指根据建设工程的要求，对建设工程所需的技术、经济、资源、环境等条件进行综合分析、论证，编制建设工程设计文件的活动。本案立案案由虽为合同、准合同纠纷，但从双方签订的合同内容来看，应适用具体的建设工程设计合同纠纷案由。本案双方当事人对于《工程项目咨询设计管理服务合同》的签订及被告支付合同约定的预付款36万元均无异议。但被告辩称涉案合同违反了法律、行政法规关于招投标程序的强制性规定，应属无效合同。经查，《中华人民共和国招标投标法》第三条：在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。前款所列项目的具体范围和规模标准，由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准。法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的，依照其规定。国务院2017年修改的《建设工程勘察设计管理条例》第十三条：建设工程勘察、设计应当依照《中华人民共和国招标投标法》的规定，实行招标发包。当时生效的经国务院审批的国家发展计划委员会《工程建设项目招标范围和规模标准规定》第七条：本规定第二条至第六条规定范围内的各类工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，达到下列标准之一的，必须进行招标：（三）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的。该规定第五条：国家融资项目的范围包括：…（三）使用国家政策性贷款的项目…。根据上述法律、行政法规的规定，本案原、被告签订的《工程项目咨询设计管理服务合同》涉及使用国家政策性贷款的项目，且数额超过50万元，属于必须依法进行招投标的项目，但该服务合同并未经过法定的招投标程序，违反了法律的强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项的规定，案涉《工程项目咨询设计管理服务合同》无效合同。被告提出的案涉合同系无效合同的意见，予以采纳。

《中华人民共和国合同法》第五十八条：合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。根据庭审查明的事实，被告只支付了合同的预付款36万元。对于其他费用并未支付。原告认为2018年10月30日的《格尔木市西城区财政局会计核算中心专项支出报销单》中行委主管领导高庆刚已经签字，被告提出的其余审核人员处无签名，最终也未审核通过的意见，只是其内部审批程序，不能对抗原告。一审法院认为，首先，该报销单中的款项最终并未支付，说明被告单位并未认可原告的该笔费用应当支付，在被告否认原告完成相应工作任务的情况下，原告应继续举证其已完成相应的工作，仅凭有对方法定代表人签字的报销单无法证明原告已完成合同约定的工作；其次，高庆刚作为被告的法定代表人虽在审批单上签字，但是该审批单其他审核人员处均无任何签字，而本案预付款36万元的审批单中审核人员处均有相应人员的签字，原告对于被告的内部审批程序是知晓的，因此，原告称被告的内部审批程序不能对抗原告的意见，不予采纳。同时，根据原、被告均提交的《设计资料提交单》，显示2020年6月28日原告才向被告提交设计资料，此时案涉工程项目已经取消，合同虽未约定交付设计资料期限，但显然此时履行合同已经没有实际意义，明显超过履行期限，故原告并未按照合同约定的进度完成设计工作，其要求根据其完成工作取得合同价款的诉求，因为合同无效失去了法律依据，根据完成工作量取得相应补偿也没有事实依据。综上所述，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，应予以驳回。关于被告提出的返还已支付的36万元中的18万元的意见，由于合同无效，被告同样存在违反法律、行政法规强制性规定与原告签订《工程项目咨询设计管理服务合同》的行为对导致案涉合同无效的结果上存在过错。又因本案被告未提起反诉，且因双方都有过错，应各自承担相应的责任。被告提出的要求原告返还18万元的意见，不予采纳。遂依照《中华人民共和国合同法》第八条、第五十二条第（五）项、第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百四十二条规定，判决：驳回原告青海融和建筑勘察设计有限公司的全部诉讼请求。案件受理费10600元，减半收取计5300元，由原告青海融和建筑勘察设计有限公司负担。

本院二审期间，上诉人融和公司提交2018年3月的《青海省建设工程施工图设计文件审查意见回复单》照片，回复单显示工程名称为格109国道环境综合整治项目--污水处理厂，设计单位为融和公司，审查意见为“基础底板钢筋未与主体钢筋有效连接”，回复意见为“已修改，将底板钢筋伸入池壁，形成有效连接。”该回复单有张宝国、袁永明等三人签字；被上诉人西城区行委质证认为该证据不属于新证据，签字人员也不是其单位员工，不予认可。

二审查明事实与一审查明的事实一致，本院对一审查明的事实予以确认。

本院认为，案涉《工程项目咨询设计管理服务合同》签订时间为2017年7月28日，仍应适用当时的法律规定认定合同效力。具体到本案：首先，《中华人民共和国招标投标法》第三条规定了必须进行招标的工程建设项目，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三条规定依法必须进行招标的工程建设项目的具体范围和规模标准由国务院发展改革部门会同国务院有关部门制定，故国家发展计划改革委员会发布的《工程建设项目招标范围和规模标准规定》不仅仅只是部门规章，实质上是经法律、行政法规授权对依法必须进行招标项目的具体范围及规模标准的进一步明确；其次，《中华人民共和国招标投标法》第三条将勘察、设计、施工等进行了同等列举，而《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条又规定必须进行招标而未招标的施工合同无效，可见《中华人民共和国招标投标法》第三条属于效力性强制性规定，而非管理性强制性规定，应依法招标而未招标的设计合同也应无效；最后，案涉环境整治项目的资金来源是国开行金融扶贫贷款资金，合同价款也已超过50万元标准，结合前述分析，一审法院认定案涉《工程项目咨询设计管理服务合同》无效并无不当，融和公司的此项上诉理由不成立，本院不予采纳。

关于融和公司主张的设计费540000元能否支持的问题。

首先，建设工程合同本质上仍是承揽合同，即便合同无效，当事人之间关于价款支付进度、方式等的约定仍是其真实意思表示，融和公司在按约交付工作成果时，参照此种约定主张欠付的设计价款并无不当；其次，从本案证据来看：第一，双方签订合同的时间为2017年7月28日，西城区行委第一次付款的时间为2017年9月26日，即西城区行委是按照合同约定的付款顺序支付第一次款项的，按照合同约定及西城区行委之前的付款时间进行推断，其在融和公司未提交设计图时，有充足理由不予支付第二次的360000元款项，故西城区行委就2018年10月30日的支出报销单形成原因所作的解释与合同约定及之前的付款顺序相悖；第二，2020年6月28日的《设计资料提交单》载明融和公司提交了案涉项目审查合格的施工蓝图，附件图纸目录载明初步设计图纸完成时间为2017年7月，融和公司二审提交的《青海省建设工程施工图设计文件审查意见回复单》显示其在2018年3月即已对图纸进行内部审查修改，如融和公司迟迟不提交设计图纸，西城区行委依理应催促其尽快完成以免耽误项目开工，但在案证据显示西城区行委在2019年项目被叫停之前或接收资料之时均未提出该意见，明显不符常理；第三，《设计资料提交单》关于格尔木市金峰路旧货市场搬迁安置项目的移交资料内容处载明附属设施图设计第二版审查过程中项目叫停，而本案项目也已在2019年即被叫停，如融和公司至2020年6月28日才提交设计图纸，西城区行委也应同样标注审查过程中项目被叫停的意见但未提出，应视为其认可融和公司之前已提交设计图纸；第四，《设计资料提交单》载明施工蓝图已移交，从建筑市场的行业惯例来看，设计图纸一般均会注明设计日期及图审日期，现图纸已移交给西城区行委，如其认为图纸未按约定时间提供，可提供施工蓝图并根据其上标注日期进行证明，但西城区行委未提交该证据，应承担举证不能的不利后果。结合上述分析，本院认定融和公司已在2018年10月30日前提交设计图纸，在高庆刚已签字的情形下，融和公司有理由相信被上诉人有付款意愿，西城区行委的内部付款审批流程不能成为图纸是否已移交的对抗事由；最后，合同第二条第四项约定因委托方原因导致项目取消的，应对受托方提交的阶段性成果予以认定，并约定受托方提交的阶段性成果为施工图设计的，按照施工图预算金额全额计算费用的100％收取，第五项约定自报告、图纸提交之日起至评审完毕，至迟不超过十五日，超过该时间视为评审合格，甲方应按照合同约定付款。本案中，西城区行委第一次付款金额为360000元，第二次计划付款数额为360000元，图纸提交后也未在15日内提出意见，故应按合同约定计算价款总额（900000元），据此，西城区行委欠付设计费数额为540000元（900000元-360000元=540000元），该笔款项应予支付。

关于融和公司主张的迟延支付滞纳金108000元能否支持的问题。第一，案涉109国道环境综合整治建设项目的发包方为西城区行委，项目也经格尔木市发展和改革委员会批复同意，作为行政机关，西城区行委理当知晓案涉工程是否属于必须进行招标的项目，其在未经招投标程序的情况下与融和公司签订合同，系因自身原因导致的合同无效，融和公司不存在借用资质签订合同等导致合同无效的情形，基于对政府部门的合理信赖，其有正当理由相信案涉项目发包程序是合法、有效的，仅以项目未招标为由认定该公司就合同无效之事存在过错显然不合理、不适当，故在计算融和公司主张的违约金时，不宜按照导致合同无效的过错比例进行分担。第二，案涉项目被取消是因前期工作开展滞后且受土地调规等因素制约，无证据证明项目被取消与融和公司之间存在关联，故应按照双方约定计算融和公司的损失问题。第三，合同第五条第四项约定甲方延迟支付任一阶段款项时，受托方有权暂停服务工作，甲方应按应付款项总额的20％向受托方支付滞纳金，该滞纳金实质上系双方约定的违约金，被上诉人西城区行委也未提交证据证明本案存在违约金过高的情形，本院因此采用该计算标准。由上，本院认定西城区行委应支付的滞纳金数额为108000元（540000元×20％=108000元），鉴于双方在合同中约定甲方迟延支付款项时受托方有权暂停服务的内容，融和公司在西城区行委迟延付款后也未采取行动采取暂停服务等行动，对损失扩大也有一定的责任，本院酌情认定其应承担20％的责任，即西城区行委最终应支付的滞纳金为86400元（108000元×80％=86400元）。

关于融和公司主张的律师费32000元，因双方在合同第五条第三项中约定律师费等合理费用由违约方承担，融和公司实际亦支出32000元律师费，上诉人代理人收取律师费的标准也未违反《青海省律师收费管理办法》规定，故本院对该笔款项予以支持。

综上所述，上诉人青海融和建筑勘察设计有限公司的上诉请求部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条第一款、第一百七十条第一款第三项规定，判决如下：

一、撤销青海省格尔木市人民法院（2021）青2801民初1693号民事判决；

二、被上诉人格尔木市西城区行政委员会向上诉人青海融和建筑勘察设计有限公司支付设计费540000元、滞纳金86400元、律师费32000元，合计658400元，于本判决生效之日起十五日内付清；

三、驳回上诉人青海融和建筑勘察设计有限公司的其他上诉请求。

如果未按本判决书指定的期间履行金钱给付义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》的二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

一审案件受理费10600元，减半收取5300元，由上诉人青海融和建筑勘察设计有限公司负担170元，由被上诉人格尔木市西城区行政委员会负担5130元；二审案件受理费10600元，由上诉人青海融和建筑勘察设计有限公司负担340元，由被上诉人格尔木市西城区行政委员会负担10260元。

本判决为终审判决。

审 判 长　党　　雪　　仁

审 判 员　    尤晓玲

审 判 员　    陈治冈

二〇二〇年十一月二十三日

法官助理　    刘永龙

书 记 员　    赵红艳