广州市房屋开发建设有限公司、佛山市公安局禅城分局建设工程施工合同纠纷二审民事判决书

广东省佛山市中级人民法院

民 事 判 决 书

（2019）粤06民终617号

上诉人（原审原告）：广州市房屋开发建设有限公司，住所地广东省广州市****，统一社会信用代码***。

法定代表人：***。

委托诉讼代理人：李海涛，广东润科律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：佛山市公安局禅城分局，住所地***，统一社会信用代码***。

负责人：***。

委托诉讼代理人：钱国斌，广东泽康律师事务所律师。

委托诉讼代理人：杨婷婷，广东泽康律师事务所律师。

原审第三人：广州宏达工程顾问集团有限公司，住所地***，统一社会信用代码***。

法定代表人：***。

委托诉讼代理人：**，系公司员工。

委托诉讼代理人：***，系公司员工。

原审第三人：佛山市禅城区建设资产管理有限公司，住所地***，统一社会信用代码***。

法定代表人：***。

委托诉讼代理人：蔡杏媚，广东卓领律师事务所律师。

委托诉讼代理人：赖庆莲，广东卓领律师事务所律师。

上诉人广州市房屋开发建设有限公司（以下简称广州房建公司）因与被上诉人佛山市公安局禅城分局（以下简称禅城公安局）、原审第三人广州宏达工程顾问集团有限公司（以下简称宏达公司）、佛山市禅城区建设资产管理有限公司（以下简称建资公司）建设工程施工合同纠纷一案，不服广东省佛山市禅城区人民法院（2018）粤0604民初15802号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

上诉人广州房建公司上诉请求：1.撤销一审判决，改判禅城公安局向广州房建公司支付“佛山市禅城区看守所新建项目工程-签证08号（以下简称签证08号）”工程款人民币4240907.19元及利息（以人民币4240907.19为本金从起诉之日起至实际清偿之日止以中国人民银行同期贷款利率的利息计算）；2.本案一审、二审诉讼费用由禅城公安局承担。事实及理由如下：一、禅城公安局已经取得“佛山市禅城区看守所新建项目”（以下简称案涉项目）规划总用地面积约70487.02平方米的合法用地手续。（一）广州房建公司提供的证据足以证明案涉项目的项目规划总用地面积约70487.02平方米。1.禅城公安局作为发包人就案涉项目公开招标，招标公告显示，“项目建设规模：项目规划总用地面积约70487.02平方米，规划净用地面积55052平方米，项目总建筑面积约50916平方米，地上总建筑面积约42448平方米”。2.广州房建公司与禅城公安局以及第三人建资公司共同签订的《建设工程施工合同》约定，工程名称：禅城区看守所新建项目（土建施工部分）工程规模：“项目建设规模：项目规划总用地面积约70487.02平方米，规划净用地面积55052平方米，项目总建筑面积约50916平方米，地上总建筑面积约42448平方米”。3.根据城建规划管理规定，净用地面积是指建筑物实际占地面积，就是建筑物的底座的面积之和；净用地面积与项目规划总用地面积存在明显不同，项目规划总用地面积大于净用地面积。（二）根据广州房建公司与禅城公安局以及建资公司共同签订的《建设工程施工合同》专用条款第2.4条约定，禅城公安局作为发包人负有提供施工现场及施工条件，并使施工场地具备施工条件的义务。案涉项目的项目用地移交后，在禅城公安局未告知的情况下，广州房建公司有理由认为禅城公安局已经取得案涉项目的项目规划总用地面积约70487.02平方米的合法用地手续。二、国土部门对外以出让、划拨等方式出让土地使用权以“宗地”为原则，宗地内土地性质一致，建设用地内不会含有农田（农用地）。广州房建公司经公开招投标中标案涉项目并与禅城公安局、建资公司签订了《建设工程施工合同》。广州房建公司基于对政府公信力的信任，有理由相信：案涉项目面积约70487.02平方米的项目规划总用地取得合法用地手续，且不会含有农用地。三、广州房建公司建设的施工临时板房建在总用地范围以内、规划净用地范围以外，属于使用禅城公安局拥有的土地使用权范围以内的土地，进行临时建设不须办理临时用地及工程规划手续。（一）《中华人民共和国建筑法》第四十二条规定，土地使用权属于建设单位或者个人的，建设单位或者个人进行临时建设不须办理临时用地及工程规划手续。（二）广东省及各市区规定土地使用权属于建设单位或者个人的，建设单位进行临时建设不须办理临时用地及工程规划手续。1.根据《中华人民共和国城乡规划法》以及《广东省实施办法》以及《广东省城乡规划条例》等制定的《深圳市临时用地和临时建筑管理规定》第七条规定：纳入土地管理法中的“临时用地”应不属于建设单位或者个人所有；临时用地期满，土地主管部门应及时收回土地。2.《广州市城乡规划程序规定》第三十六条、《深圳市临时用地和临时建筑管理规定》第十一条规定，规划红线范围以内的建设施工用房这一类临时建筑为必须办理临建手续的例外，即土地使用权属于建设单位或者个人的进行临时建设不须办理临时用地规划许可证或临时用地手续。（三）全国其他地方规定土地使用权属于建设单位或者个人的，建设单位进行临时建设不须办理临时用地及工程规划手续。具体详见《陕西省城乡规划条例》第四十五条、《河南省实施办法》第五十条规定。四、禅城公安局项目用地的审批手续涉嫌违法，存在过错，应向广州房建公司支付工程款。1.禅城公安局在用地预审批文自动失效的情况下进行招投标违法。禅城区国土城建和水务局在2014年8月7日用地预审中批准的项目用地总面积是55052平方米，而禅城区发展规划和统计局在2014年9月9日对项目可行性报告批复的项目总用地是面积约70487平方米，两政府部门批准的项目总用地面积不一致。根据《广东省国土资源厅关于贯彻实施的通知》中“正式申报用地面积不得超过用地预审面积，超过预审面积的，用地预审批文自动失效，并重新申请预审。”以及《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定，“建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。”禅城公安局项目用地的审批手续存在瑕疵，涉嫌违法。2.禅城公安局在未取得涉案土地使用权的情况下招投标违法。根据广州房建公司提交的《佛山市禅城区国土城建和水务局关于划拨土地给佛山市公安局禅城分局作禅城区看守所新建项目工程用地的批复》（禅建复[2017]75号）记载：2017年5月24日，经佛山市禅城区国土城建和水务局呈报禅城区人民政府批准，同意禅城公安局用地申请，将涉案土地划拨给禅城公安局作看守所新建项目工程用地使用；禅城公安局在未取得涉案土地使用权的情况下招投标，行为违法。五、禅城公安局在招投标及签订《建设工程施工合同》时，未向广州房建公司如实告知案涉项目的项目用地现状，存在过错。禅城公安局应向广州房建公司支付工程款。六、广州房建公司建设施工临时板房程序合法，且不存在过错。（一）广州房建公司建设的施工临时板房建在总用地范围以内、规划净用地范围以外，广州房建公司有理由认为该处属于使用禅城公安局拥有的土地使用权范围以内的建设用地。（二）广州房建公司的施工临时板房建设经过禅城公安局、第三人监理公司的同意，报备并经佛山市禅城区建设工程质量安全监督站、禅城区国土城建和水务局审查、备案，已经尽了相应的义务，程序合法，应予以保护。（三）禅城公安局向佛山市禅城区人民政府提交的《关于禅城区看守所新建项目施工板房拆除重建以及停工损失补偿的请示》中，禅城公安局明确确认“按照规划部门核定的建设用地红线范围，在规划用地红线之内，净用地范围之外的区域建设了施工临时板房，并完成施工报建，办理了施工许可证”。七、广州房建公司的施工临时板房被拆除的原因是占用农用田，不是因为违建。禅城公安局违法用地，致使广州房建公司的施工临时板房被拆除，禅城公安局应承担责任。八、一审判决适用法律错误。《佛山市禅城区加强和改进临时建设用地和临时建设工作暂行措施》（佛禅府办〔2016〕8号）违反《中华人民共和国城乡规划法》《广东省实施办法》《广东省城乡规划条例》之约定，且发布在后，不应适用于本案，应以《中华人民共和国城乡规划法》《广东省实施办法》《广东省城乡规划条例》规定为准。一审判决根据《佛山市禅城区加强和改进临时建设用地和临时建设工作暂行措施》第二条以及第三条规定认定广州房建公司“应当取得土地、规划行政管理部门的临时用地许可、临时建筑规划许可”属于适用法律错误、认定事实不清。九、一审判决程序错误。广州房建公司为查明涉案土地的用地审批情况，依法申请法院调查取证，即分别向佛山市禅城区建设工程质量安全监督站调取案涉项目的施工组织设计（方案）报审等资料，向佛山市禅城区国土城建和水务局调取案涉项目的施工许可证核发的报审等资料（包括但限于建设施工报建表、建设用地批准书、国有土地使用证、国有土地使用权出让合同或划拨决定书、建设施工图设计审核报告、备案表等），向佛山市国土资源和城乡规划局调取案涉项目的《建设用地规划许可证》（地字第**）及附图附件名称：禅城2014002246附图及审批意见、总图施工图等资料。一审法院收到申请后，未调取任何证据，对本案涉案土地的历次变更情况也未作出认定。广州房建公司经过多方努力取得《佛山市禅城区国土城建和水务局关于划拨土地给佛山市公安局禅城分局作禅城区看守所新建项目工程用地的批复》，申请法院再次开庭，要求审查涉案土地的历次变更情况，法院也未处理。十、禅城公安局向佛山市禅城区人民政府提交的《关于禅城区看守所新建项目施工板房拆除重建以及停工损失补偿的请示》可以证明：禅城公安局认可并同意向广州房建公司支付签证08号工程款人民币4240907.19元。虽然禅城区人民政府不同意，但无法否认禅城公安局认可并同意向广州房建公司支付签证08号工程款人民币4240907.19元的事实。为维护广州房建公司的合法权益，请二审法院支持广州房建公司的上诉请求。

被上诉人禅城公安局辩称，一、项目招标文件、《建设工程施工合同》和禅城公安局提供的规划用地审批文件均已明确列明了项目的用地范围。（一）禅城公安局提供的规划用地审批材料关于建设用地的范围及四至清楚明了，广州房建公司有意混淆用地面积的概念。按照《佛山市城市规划管理技术规定》的规定，超出净用地面积的部分不属于禅城公安局的用地范围。根据佛山市人民政府印发的《佛山市城市规划管理技术规定》附录三第二条第二项，净用地面积才是建设单位拥有建设用地使用权的面积，因此，对于建设单位的建设用地范围，应当以净用地面积为准。（二）案涉项目的招标文件、建设工程施工合同、《建设用地规划许可证》《建筑工程规划许可证》对于用地范围均明确载明为55051.91平方米。广州房建公司作为具有建筑工程施工总承包一级、市政公用工程施工总承包一级建筑业企业资质的专业施工单位，知道且应当知道施工单位的用地范围仅限于规划部门确定的用地面积范围。广州房建公司应合法、合规地履行施工义务。如果由于其专业能力或自身疏忽导致未能清楚知悉用地范围，也应当由其自行承担法律责任。此外，根据《广东省城乡规划条例》第41条第四款的规定，广州房建公司作为施工单位，依法应当在施工现场公告建设工程规划许可的主要内容，应当清楚规划部门对项目用地的审批范围。（三）广州房建公司一审提交的证据《建设工程规划验线管理表》《建设工程规划验线测量成果报告》证实本项目在获得施工许可之前，由佛山市城市规划勘测设计研究院对项目进行现场验线测量，并报规划部门进行规划验线审核，规划验线均在项目的净用地范围即55051.71平方米范围内。开工前的放线、验线手续，按照施工合同的约定均由广州房建公司负责，因此，广州房建公司对案涉工程项目的用地范围是清楚明了的。按照《建设工程施工合同》第三部分第2.4.2条约定，禅城公安局已经按照合同约定，履行了提供用地范围内55051.91平方米施工场地的义务，对于超出该范围外的土地，广州房建公司若进行使用应自行办理相关的用地审批手续。二、根据双方签订的《建设工程施工合同》，对案涉项目所需的临时用地依法进行报建是广州房建公司的合同义务。广州房建公司超出项目净用地范围使用土地，应当自行办理相关手续并负责费用。在案涉项目所需临建用地的报建手续和费用方面，招标文件和施工合同均约定由广州房建公司负责，禅城公安局仅有协助义务。此外《建设工程施工合同》明确了因未办理临时占用土地批准手续的情况下，由广州房建公司承担由此增加的费用和延误的工期损失。本案中，因为建设办公室、会议室、工人临时住宿板房等需要在净用地范围之外兴建的临建设施，应当由广州房建公司自行决定兴建的地点、承担相应的费用并履行相关的用地报批手续。三、案涉临建设施被拆除是由于广州房建公司未履行临时用地和临建设施报建手续造成的，广州房建公司作为具有专业资质且能独立承担责任的施工企业，应对自己违规施工而引起的后果承担法律责任。（一）《中华人民共和国土地管理法》第五十七条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条对于临时用地需要办理批准手续有明确的规定。（二）广东省立法对于进行临时建设需要办理的批准手续具有明确规定。《广东省城乡规划条例》第四十八条规定临建设施需办理临时建设工程规划许可证。（三）作为专业施工企业的广州房建公司理应自觉遵守相关法律规定，依法办理临时用地审批手续和取得临时建设工程规划许可手续。综上，案涉项目兴建临建设施的费用已经包括在合同价款当中，依法办理临时用地的报批手续和临时建设工程许可手续均是广州房建公司的合同义务。广州房建公司在兴建临建设施以前未办理临时用地的审批和临时建设工程许可手续，是导致案涉临建设施因违法用地而被拆除的直接原因，禅城公安局并无任何过错。因此，广州房建公司要求禅城公安局支付“签证08号”工程款及利息没有事实及法律依据。一审判决认定事实清楚，适用法律准确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

广州房建公司向一审法院起诉请求：1.判令禅城公安局向广州房建公司支付签证08号工程款人民币4240907.19元及利息（以人民币4240907.19元为本金从起诉之日起至实际清偿之日止以中国人民银行同期贷款利率的利息计算）；2.一审全部诉讼费用由禅城公安局承担。

原审第三人建资公司述称：一、案涉项目规划总用地面积约为70487.02平方米，规划净用地面积55052平方米，禅城公安局是依法经过政府相关部门的审批核准，依法取得案涉项目规划净用地手续的。二、禅城公安局只拥有净用地面积的使用权，超出净用地面积的土地不属于禅城公安局使用和管理范围。禅城公安局也无权对项目规划总用地面积内、规划净用地面积外的土地性质、用途进行干预。依据《广东省实施办法》第十四条的规定，禅城公安局是依法进行项目招标的。广州房建公司认为无需办理临时用地手续和建设批准手续是完全错误的。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条及《广东省城乡规划条例》第四十八条的规定，因广州房建公司未办理临时用地手续和规划报批手续导致板房被责令拆除，应当由广州房建公司承担全部责任。综上，一审判决程序合法，适用法律正确。广州房建公司的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回广州房建公司的全部上诉请求。

原审第三人宏达公司述称，一、案涉项目规划总用地面积约为70487.02平方米，规划净用地面积55052平方米，禅城公安局是依法经过政府相关部门的审批核准，依法取得案涉项目规划净用地手续的。二、禅城公安局只拥有净用地面积的使用权，超出净用地面积的土地不属于禅城公安局使用和管理范围。禅城公安局也无权对项目规划总用地面积内、规划净用地面积外的土地性质、用途进行干预。依据《广东省实施办法》第十四条的规定，禅城公安局是依法进行项目招标的。广州房建公司认为无需办理临时用地手续和建设批准手续是完全错误的。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条及《广东省城乡规划条例》第四十八条的规定，因广州房建公司未办理临时用地手续和规划报批手续导致板房被责令拆除，应当由广州房建公司承担全部责任。综上，一审判决程序合法，适用法律正确。广州房建公司的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回广州房建公司的全部上诉请求。

一审法院认定事实：2014年，禅城公安局在取得《建设项目选址意见书》后向佛山市禅城区国土城建和水务局提出用地申请，申请位于佛山市禅城区南庄镇广明高速以南、魁奇西路以北、南庄污水处理厂以西、顺德水道以东，占地约105亩、净用地约55051平方米的土地作为“禅城区看守所新建项目”用地。该局于2014年8月7日作出预审意见，认为：“一、项目用地总面积为55052平方米，土地利用现状均为建设用地，项目不需占用农用地转用计划指标……四、同意该项目办理用地规划等手续……”。同年9月9日，佛山市禅城区发展规划和统计局作出关于禅城区看守所新建项目可行性研究报告的批复，同意禅城公安局组织实施禅城区看守所新建项目，项目总用地面积约70487平方米，规划净用地面积约55052平方米。

2014年8月28日，禅城公安局取得禅城区看守所新建项目的《建设用地规划许可证》，其中载明项目用地面积为55051.91平方米。2014年11月25日，禅城公安局取得禅城区看守所新建项目的《建筑工程规划许可证》。

2014年12月，禅城公安局就禅城区看守所新建项目的土建施工部分进行公开招标。招标文件中的《招标公告》载明“2.2项目建设规模：项目规划总用地面积约70487.02平方米，规划净用地面积55052平方米……”。广州房建公司参与投标，并于2015年1月26日确认中标。

2015年2月12日，禅城公安局作为发包人、建资公司作为项目管理人、广州房建公司作为承包人，三方签订《建设工程施工合同》（GF-2013-0201），约定禅城公安局将禅城区新建看守所土建项目发包给广州房建公司施工，项目规划总用地面积和净用地与《招标公告》所载一致，签约合同价为175043655.38元，合同价格形式为“综合单价包干，本工程项目承包人根据发包人提供的图纸、资料以及招标文件的要求，由承包人包工、包料、包设备供货安装、包材料检验及环保检测（按照造价站规定应由业主承担的费用除外）、包质量、包安全、包工期、包验收、包申报并获得奖项、包总包管理服务内容的方式进行承包”，工程最终结算价以经佛山市禅城区财政局审定批准的结算价为准，合同文件由中标通知书、招标文件、图纸、专用合同条款等文件一起构成。《建设工程施工合同》的“第三部分专用合同条款”第2.1条约定：“许可和批准。发包人委托并协助承包人办理工程许可、批准或备案，包括但不限于建设工程施工许可证、……临时占用土地等许可和批准。发包人应协助承包人办理法律规定的有关施工证件和批件。因承包人原因未能及时办理完毕前述许可、批准和备案，由承包人承担由此增加的费用和（或）延误的工期。”；第2.4.2条约定：“关于发包人应负责提供施工所需要的条件，包括：（1）办理土地征用、拆迁工作、平整工作场地等工作，使施工场地具备施工条件的时间：发包人仅在开工前提供施工场地，其他工作由承包人负责办理，费用已经包含在合同价中，发包人不另行计量支付。……”；第3.1条第T项约定：“（承包人）应履行的其他义务：发包人委托承包人办理的工作有：1）办理本工程有关的报监手续、施工报建手续、完工（竣工）验收手续……上述工作所需相关费用承包人已在投标报价中考虑，并包含在签约合同价中，发包人不再另外支付。……”；第3.9条约定：“临时用地。承包人应针对现场实际情况及合同的要求，自行判断是否需要安排场外临时工程用地或施工用地。如果需要，除非合同中另有约定，承包人应自行安排并且其费用已含在合同价格中。必要时，发包人应给予承包人必要的协助。”第8.8.1条约定：“关于修建临时设施费用承担的约定：由承包人承担。……临时占地的申请：设计图纸围挡以外的临时用地由承包人自行解决。临时占地相关费用：承包人应针对现场实际情况及图纸设计要求，自行判断是否需要租用设计图纸围挡以外的临时用地或施工用地，该费用包含在合同价中。”

2015年2月3日，广州房建公司编制完成《总施工组织设计施工方案》。按照该方案，项目办公区、管理人员和工人生活区被安排在施工红线的西面堤坝边范围内，材料采用活动板房。该方案于2015年2月7日经过宏达公司审核，后于2015年5月19日在佛山市禅城区建设工程质量安全监督站办理了安全监督登记手续。

2015年3月6日，佛山市城市规划勘测设计研究院对项目所在地进行验线，确认项目的规划净用地范围线。

2015年5月29日，广州房建公司取得涉案项目的《建筑工程施工许可证》。之后广州房建公司进场施工，并在涉案项目西侧净用地红线范围外、总用地红线范围内的区域搭建临时板房设施作为项目办公室、管理人员和工人生活区。

2016年5月15日，宏达公司向广州房建公司发出《工程暂停令》（GD22021803),载明：“由于佛山市禅城区国土城建和水务局执法监察科要求：禅城区看守所新建项目临建（含工地办公室、会议室、工人临时住宿板房等）因超出用地范围，需立即拆除，达到复耕复绿要求”要求“立即拆除违建部分临时设施”。

当日，广州房建公司对违建部分临时设施进行拆除、土壤回填及复绿洒水养护。后宏达公司作出签证08号对相关工程量作了确认。

2017年9月20日，经建资公司委托，广东建伟工程咨询有限公司对签证08号的工程量作了造价审核，审定工程造价为人民币4240907.19元。

2017年12月6日，禅城公安局向佛山市禅城区人民政府递交请求，报请区政府安排4240907.19元作为对广州房建公司的损失赔偿费用。该请示被作退文处理。后广州房建公司追索相应赔偿未果，提起诉讼。

另查明一，广州房建公司具备建筑工程施工总承包一级、市政公用工程施工总承包一级建筑业企业资质。

另查明二，2016年5月31日佛山市禅城区重点工程建设管理办公室召开了禅城区看守所项目部临时用地手续协调会议。会议纪要提到，禅城区看守所新建项目的项目部建在总用地范围以内规划净用地范围线以外，其中有5.2亩农用地，因涉及违法用地，国土部门执法监督，项目部被全部拆除；现项目部拟在总用地范围红线与规划净用地范围线之间约6.6亩非农用地块重新搭建，急需办理临时用地手续。

一审法院认为，案件为建设工程施工合同纠纷。涉案《建设工程施工合同》及其构成文件是签订各方的真实意思表示，合法有效，合同各方均应严格履行义务。广州房建公司、禅城公安局双方首要的争议焦点在于禅城公安局对于涉案临时建筑设施的拆除以及因此所造成的损失有否责任。对此，一审法院分析评述如下：

第一，在无相反约定的情况下，建设单位对净用地范围之外的土地不负有瑕疵担保义务。

规划总用地面积是指经规划行政主管部门许可并经红线圈定的包括建设项目可建设用地面积、道路面积、绿地面积、河涌水系面积、市政公用设施用地面积、公共服务设施用地面积以及除上述用地面积以外必须实施整体征收或者补偿的用地面积之总和。其中，规划用地红线面积中的建设项目可建设用地面积即是通常所称的规划净用地面积。佛山市人民政府印发的《佛山市城市规划管理技术规定》（2011年修订版以及2015年修订版）中“附录三：计算规则”中第二条第二项规定“2.地块面积计算……（2）净用地面积以城管规划管理部门正式划定用地范围的面积为准。不计入净用地面积的用地，主要包括：城市道路、高速路、城市河涌及其他有关控制线范围内的用地。”的规定即体现了总用地与净用地的区别。

建设单位所拥有的建设用地使用权面积根据净用地面积确定，超出净用地面积的土地不属于建设单位可使用或者管理的土地范围，建设单位无权利也无义务对净用地外的土地性质、用途等进行干预。

案件中，涉案招标文件及施工合同均明确记载涉案工程规划总用地面积约70487.02平方米，规划净用地面积55052平方米，而《佛山市禅城区旧区改造、划拨用地申请审批表》《建设用地规划许可证》确认该净用地范围内的土地性质为建设用地，同时根据验线报告，禅城公安局也依约提供了55052平方米的净用地予广州房建公司施工，故一审法院认定禅城公安局已经履行了合同约定的提供施工场地的义务。至于净用地范围之外的土地是否为建设用地，因该部分土地不属于禅城公安局可使用或者管理的土地范围，在涉案招标文件、《建设工程施工合同》等文件中也未对该部分土地性质作出约定，广州房建公司提出的禅城公安局承诺70487.02m2的规划总用地面积均为建设用地的主张应属于对合同文件的曲解，法院不予采纳。

第二，使用超出净用地范围土地兴建临时建筑应当办理临时用地及工程规划手续。

如上所述，超出净用地面积的土地不属于建设单位拥有的土地使用权的范围，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准”、《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。”以及佛山市禅城区人民政府办公室印发的《佛山市禅城区加强和改进临时建设用地和临时建设工作暂行措施》（佛禅府办［2016］8号）第二条“本暂行措施所称临时建设是指建设单位（个人）经批准在国有建设用地和集体建设用地上建造临时使用的建筑物、构筑物、道路或者管线的活动；临时建设用地是指建设单位（个人）经批准临时进行建设或用作堆场、施工作业面、停车用途等国有建设用地和集体建设用地”、第三条“建设单位（个人）需进行临时建设的，在取得临时建设用地批准文件后，必须向区城乡规划管理部门申请核发《临时建设工程规划许可证》，并向区城乡建设管理部门申请《建设工程施工许可证（临时）》。”的规定，在净用地范围之外土地建设临时建筑物，应当以取得土地、规划行政管理部门的临时用地许可、临时建筑规划许可为前提条件。

案件中，首先，广州房建公司兴建的临时建筑超出了《建设工程施工合同》《建设用地规划许可证》以及佛山市城市规划勘测设计研究院验线圈定的净用地面积范围，依法应当办理临时用地、临时规划报建手续。其次，根据《建设工程施工合同》的“第三部分专用合同条款”第3.1条第T项、第3.9条、第8.8.1条之约定，办理临时建设的临时用地、临时规划报建手续属于广州房建公司应履行的合同义务，禅城公安局的义务仅在于向广州房建公司提供必要的协助。广州房建公司在制定施工计划时已有计划地将涉案临时建筑的选址安排在净用地范围之外，其作为专业的建筑施工企业，理应知道应当办理临时用地及规划报建手续，但其在未履行报批手续的情况下就迳行施工建设，既违反了法律规定，也违反了合同的约定。再次，虽然涉案临时建筑是由于占用了农用地这一直接原因被责令拆除，但退一步讲，即使未占用非农用地，该临时建筑仍存在因违反上述法律、规章而被拆除的可能性。因此，广州房建公司该“未批先建”行为是导致涉案临时建筑被责令拆除以及产生相应损失的根本原因。无证据证实禅城公安局存在导致涉案临时建筑被拆除的违反合同约定或者法律规定的行为，故临时建筑被拆除的原因不能归咎于禅城公安局。

第三，根据《建设工程施工合同》的约定，因临时建筑产生的费用由广州房建公司承担。

涉案临时建筑包括项目办公室、项目会议室、工人宿舍等，非《建设工程施工合同》所约定的施工标的物的范围，而是广州房建公司为满足履行施工义务而自行兴建临时设施。根据《建设工程施工合同》“第三部分专用合同条款”第2.1条、第3.9条、第8.8.1条约定，临时用地和临时设施的费用由承包人负担且已经包含在合同价格中。此处的“由承包人负担”既包括承包人依约、守法兴建临时建筑的情形，也包括承包人违约、违法建设的情形。如上所述，广州房建公司因违反合同约定及法律规定产生的涉案临时建筑拆除费用及损失依约应自行承担。

综上所述，涉案临时建筑设施被拆除的原因不能归责于禅城公安局，广州房建公司要求禅城公安局承担相应损失的主张予实无据、予法不合，一审法院不予支持。至于广州房建公司于诉讼中提出的要求调取施工组织设计方案报审等资料的调查取证申请，因该些材料对案件争议焦点的认定没有影响，故一审法院不予准许。

为此，依照《中华人民共和国合同法》第七条、第六十条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条第二款的规定，判决：驳回广州房建公司的诉讼请求。案件适用简易程序，受理费减半收取为20364元，由广州房建公司负担。

二审期间，各方当事人均未向本院提交新的证据。

经审查，本院对一审判决认定的案件事实予以确认。

另查明，二审期间，广州房建公司陈述在开工前，其与禅城公安局都到现场验线，禅城公安局向广州房建公司明示了项目规划总用地和净用地的位置和范围。

本院认为，根据当事人的上诉及答辩意见，本案的上诉争议焦点系禅城公安局应否向广州房建公司支付“签证08号”工程款及利息。

广州房建公司主张禅城公安局应向其支付“签证08号”工程款及利息的依据如下：第一，禅城公安局已经取得案涉项目规划总用地面积约704487.02平方米的合法用地手续，广州房建公司在该用地范围内建设施工临时板房不属于法定的必须办理申请批准手续的情形；第二，禅城公安局项目用地的审批手续涉嫌违法；第三，禅城公安局在请示中确认板房在土地使用权范围内。故拆除临时板房的工程款应由禅城公安局负担。对此，本院认为，首先，《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条规定；“在城市、镇规划区内进行临时建设，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设和临时用地规划管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定。”。《广东省城乡规划条例》第四十八条规定：“在城市、镇规划区范围内进行临时建设的，应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府申请核发临时建设工程规划许可证。”临时板房在2015年5月29日广州房建公司取得案涉项目的《建筑工程施工许可证》之后建设，位于案涉项目规划总用地面积约704487.02平方米范围内，属于在城市、镇规划区内进行临时建设，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。而广州房建公司未能提供其建设临时板房已经获得城市、县人民政府城乡规划主管部门批准的证据。禅城公安局向佛山市禅城区人民政府提交的《关于禅城区看守所新建项目施工板房拆除重建以及停工损失补偿的请示》等文件并非确认临时板房的存在具有合法性。《中华人民共和国建筑法》自1998年3月1日起施行，《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起施行，根据后法优于前法原则，广州房建公司认为在案涉项目规划总用地范围内建设临时板房不属于法律规定的必须办理批准手续的情形，于法无据。其次，案涉项目的招标公告、《建设工程施工合同》均载明：项目规划总用地面积约70487.02平方米，规划净用地面积55052平方米，项目总建筑面积约50916平方米。禅城公安局和广州房建公司签订的《建设工程施工合同》第3.9条关于临时用地的约定载明：“承包人（广州房建公司）应针对现场实际情况及合同的要求，自行判断是否需要安排场外临时工程用地或施工用地。如果需要，除非合同中另有约定，承包人应自行安排并且其费用已含在合同价格中。”第8.8.1条约定：“临时占地的申请：设计图纸围挡以外的临时用地由承包人自行解决。临时占地相关费用：承包人应针对现场实际情况及图纸设计要求，自行判断是否需要租用设计图纸围挡以外的临时用地或施工用地，该费用包含在合同价中。”案涉项目开工前，禅城公安局与广州房建公司已到现场验线，禅城公安局向广州房建公司明示了项目规划总用地和净用地的位置和范围。故广州房建公司作为有专业资质的承包人，应针对现场实际情况及合同的要求，自行判断如何安排场外临时工程用地或施工用地，使临时板房的建设符合规范。最后，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条规定：“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。”广州房建公司的临时板房因涉及违法用地而被拆除，广州房建公司有责任举证证明禅城公安局应向其支付工程款的主张。该争议与土地的历次变更情况没有直接相关性，且案涉土地的用地审批是否合法不属于本案审查的范围，一审法院已在判决书中阐明不准许广州房建公司的取证申请的理由，程序合法。综上，一审法院判决驳回广州房建公司要求禅城公安局支付拆除板房的工程款人民币4240907.19元和利息的诉请符合本案实际和法律规定，本院依法予以维持。

综上所述，广州房建公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费40727元，由上诉人广州市房屋开发建设有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长　余　 珂　 珂

审判员　李　　　　虹

审判员　黄　 玉　 凤

二〇一九年四月十二日

书记员　张颂恩（代）