娄底市规划局与某某、某某等行政规划二审行政判决书

湖南省高级人民法院

行 政 判 决 书

(2018)湘行终802号

上诉人（原审被告）：娄底市规划局。住所地：娄底市娄星区湘中大道**号。

法定代表人：朱昌美，局长。

出庭负责人：黄小平，娄底市规划局工会主席。

委托代理人：周介华，湖南德都律师事务所律师。

委托代理人：游善生，湖南天地人律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）：***，男，汉族，***年4月22日出生，住娄星区。

被上诉人（原审原告）：***，男，汉族，1957年5月25日出生，住娄星区。

被上诉人（原审原告）：杨志光，男，汉族，***年2月22日出生，住娄星区。

被上诉人（原审原告）：谢新桂，男，汉族，1968年4月2日出生，住娄星区。

被上诉人（原审原告）：杨富文，男，汉族，1971年6月10日出生，住娄星区。

被上诉人（原审原告）：李伯秋，男，汉族，1974年9月1日出生，住娄星区。

被上诉人（原审原告）：杨正文，男，汉族，1970年1月15日出生，住娄星区。

被上诉人（原审原告）：杨雪文，男，汉族，1963年11月16日出生，住娄星区。

被上诉人（原审原告）：杨文，男，汉族，1956年8月20日出生，住娄星区。

被上诉人（原审原告）：李成凤，男，汉族，1949年5月3日出生，住娄星区。

被上诉人（原审原告）：彭爱华，男，汉族，1955年11月17日出生，住娄星区。

被上诉人（原审原告）：杨超群，男，汉族，1969年4月26日出生，住娄星区。

被上诉人（原审原告）：杨汉星，男，汉族，1***4年9月18日出生，住娄星区。

被上诉人（原审原告）：杨定寒，男，汉族，1927年12月9日出生，住娄星区。

被上诉人（原审原告）：李伯灵，男，汉族，***年5月26日出生，住娄星区。

被上诉人（原审原告）：李生皇，男，汉族，1981年2月24日出生，住娄星区。

被上诉人（原审原告）：杨术昆，男，汉族，1983年9月6日出生，住娄星区。

被上诉人（原审原告）：杨初文，男，汉族，1971年1月1日出生，住娄底市。

诉讼代表人：彭爱华，男，汉族，1955年11月17日出生，住娄星区。

诉讼代表人：***，男，汉族，***年4月22日出生，住娄星区。

诉讼代表人：杨文，男，汉族，1956年8月20日出生，住娄星区。

18位被上诉人共同委托代理人：向育元，湖南娄星律师事务所律师。

原审被告：娄底市人民政府。住所地：娄底市娄星区湘中大道。

法定代表人：杨懿文，市长。

原审第三人：娄底市鸿星房地产开发有限公司。住所地：娄底市娄星区氐星路尚都大厦*楼。

法定代表人：付鸿飞，执行董事。

委托代理人：刘俊生，湖南晨晖律师事务所律师。

彭爱华、***、***、杨志光、谢新桂、杨富文、李伯秋、杨正文、杨雪文、杨文、李成凤、杨超群、杨汉星、杨定寒、李伯灵、李生皇、杨术昆、杨初文（以下简称彭爱华等18位）因诉娄底市规划局、娄底市人民政府行政规划管理一案，娄底市规划局不服湖南省娄底市中级人民法院（以下简称娄底市中级法院）2018年2月9日作出的（2017）湘13行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

彭爱华等18位原告诉称：原告均是本市娄星区大科办事处大屋居委会大屋组的拆迁安置居民。原告的房屋及田土早在2008年全部被政府征收，拆迁前原告的房屋大部分是临街而建，原告长期经营门面或出租，成为主要经济来源，拆迁后被告把原告安置在檀山湾安置小区1-5栋。檀山湾安置小区北部土地当时拍卖出让前公示东面建筑为6层，并留有一条通风通行通道给原告，北面建筑为9层。由于利益的驱动，竞拍到该宗土地的第三人娄底市鸿星房地产开发有限公司（以下简称鸿星公司）提出了变更该宗土地的规划方案，将9层提高到32层，容积率由2.***提高至4.5，绿化率由11.9%提高至17.***%，建筑密度由48.97%减至47.8%，并取消了东侧留给原告的通风通行道路。被告娄底市规划局和娄底市政府违法审批同意了第三人的申请要求，使原告的通风、通行、卫生等基本生存权利受到严重侵害。为维护自身的合法权益，曾多次向相关部门反映未果，特向法院起诉，请求：1.依法确认两被告同意批准第三人的变更用地规划条件的申请的行政行为违法。2.责令两被告采取恢复原拍卖公示图规划的东侧原有通行通风道路的补救措施。3.判令两被告、第三人赔偿由此给原告造成的损失400万元。

被告娄底市规划局、被告娄底市政府共同答辩称：1.被告娄底市规划局作出的娄规函【2012】***5号《关于月塘街××檀香路交叉口西南角用地规划条件变更的批复》（以下简称***5号批复）事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。2.檀山湾安置小区临街面土地规划条件变更是依法依规进行的，符合有关技术规定。娄底市规划局在娄底规划管理信息网和项目现场进行批前公示提出处置意见。鸿星公司项目位于檀山湾安置小区北侧，两者间南北楼日照间距由南侧安置房屋层数及高度确定，不取决于北侧鸿星新天地项目建筑高度。3.被答辩人的诉讼请求和理由不能成立。请求驳回原告的诉讼请求。

娄底市中级法院经审理查明：原告彭爱华等18位均是本市娄星区大科办事处大屋居委会大屋组的拆迁安置居民，各原告的房屋及田土早在2008年因城市建设需要被征收，18户原告被安置在檀山湾安置小区1-5栋。月塘街××檀香路交叉口西南角用地（地号1-4-1***-29），土地面积***8.12㎡，属于吉星路以东区域，在娄底市××路以东控制性详细规划图则上地块编码为A-24号范围内，是檀山湾安置小区安置完成后临街面剩余土地。该地块主要指标包括：土地使用强度控制、土地使用控制、人口容量、交通控制等七项，其中土地使用强度控制为：容积率4.0，建筑密度25﹪，建筑限高100米，绿地率30﹪。2011年12月12日娄底市规划局为该宗地核发编号为2011084规划设计条件通知书，用地性质变更为商住用地，按照规划论证方案规定该宗地规划为一个包含4F商场，以6F-9F住宅为主要产品的商住楼盘，容积率2.***，建筑密度48.97%，绿地率11.9%，控制建筑高度为31m。该宗地由娄底市国土资源局组织公开竞拍，2012年1月17日，鸿星公司竞得该宗土地，同日签订了《土地成交确认书》。2012年5月18日，鸿星公司向娄底市规划局呈报《关于调整月塘街××檀香路交叉口西南角用地（地号1-4-1***-29）规划设计条件调整的报告》（以下简称《规划条件调整报告》），提出变更该宗土地规划设计条件，并提交了规划设计条件变更规划方案。2012年8月10日娄底市规划局发布该宗地规划条件变更论证方案公示的公告，经娄底市规划委员会11月26日（2012）05号会议纪要（以下简称05号会议纪要）同意，被告娄底市规划局于2012年12月5日对鸿星公司作出***5号批复，同意鸿星公司位于月塘街××檀香路交叉口西南角建设用地规划条件进行变更。容积率由2.***提高至4.5，建筑密度由48.97%减低至47.8%，绿地率由11.9%提高至17.***%，建筑控制高度由31米调整至100米。原告彭爱华等18位认为两被告的批准行为使原告的通风、通行、卫生等基本生存权利受到严重侵害。为维护自身的合法权益，曾多次向相关部门反映未果。因此，原告向人民法院提起行政诉讼，请求支持其诉讼请求。

娄底市中级法院经审理认为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条规定：“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。”该条是关于变更规划条件应当遵循的原则和程序的规定。即规划条件的变更内容必须符合控制性详细规划，变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。同时该条规定，城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。签订了国有土地使用权出让合同并取得了建设用地规划许可证后，建设单位又向城乡规划主管部门提出变更规划条件的申请的，城乡规划主管部门也不能擅自批准，必须要对变更是否符合控制性详细规划进行审查。经审查符合控制性详细规划的，可以批准变更规划条件；经审查不符合控制性详细规划的，不得批准建设单位变更规划条件。《湖南省建设用地规划许可管理办法》第六条规定，建设用地规划条件应当依据控制性详细规划确定，并具有下列内容：（一）用地位置、面积、界限；（二）用地性质和容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等土地开发强度指标；（三）周边建设和环境、安全要求；（四）配套设施要求及其具体建设时序；（五）法律法规规定的其它内容。第七条规定，建设用地规划条件如涉及到调整变更的，应依法先行对规划进行修改，再依据修改后的规划调整确定。本案中，《娄底市××路以东区域控制性详细规划》（规划图则）为本案应当适用的控制性详细规划，鸿星公司于2012年5月18日向娄底市规划局呈报的规划条件调整报告及娄底市规划局对鸿星公司作出的***5号批复，应当符合《娄底市××路以东区域控制性详细规划》（规划图则），而鸿星公司申请变更规划条件的地块为规划图则上的A-24范围内，该地块的具体详细的土地使用强度控制指标为：容积率4.0，建筑密度25﹪，建筑限高100米，绿地率30﹪。出让时的土地使用强度控制指标为：容积率2.***，建筑密度48.97﹪，建筑限高31米，绿地率11.9﹪。变更批复后土地使用强度控制指标为：容积率4.5，建筑密度47.74﹪，建筑限高100米，绿地率17.***﹪。经与控制性详细规划对比：容积率由4.0提高至了4.5，建筑密度由25﹪提高至47.74﹪，绿地率由30﹪降低至17.***﹪。且控制性详细规划还包括了土地使用控制、人口容量、交通控制等控制指标，该宗地规划设计条件变更势必涉及区域内其他地块规划设计条件，在区域内其他地块规划设计条件没有变更的情况下，该宗地的变更对该区域整体控制性详细规划有影响，本案诉争A－24地块包括两个地块即鸿星公司开发的鸿星新天地项目和各原告所在的檀山湾拆迁安置小区项目，地块总面积57556㎡，鸿星公司竞得的地块是***8.12㎡，而整个A－24地块中，鸿星新天地项目规划控规作了变更，檀山湾拆迁安置小区项目没有变更，故鸿星新天地项目规划设计条件变更后是否符合区域整体符合控制性详细规划是本案审理的焦点问题，亦影响到被告娄底市规划局作出的***5号批复是否合法的事实性问题，依照相关法律规定，该证明责任应由娄底市规划局承担。但娄底市规划局所提交的证据19－26因在开庭时才提交，已超过指定的举证期限，对于该部分证据因逾期而不能采信，不能作为认定娄底市规划局作出***5号批复具有合法性的依据，故本案中不能认定变更后的A－24整个地块的控规指标即变更后鸿星公司的鸿星新天地项目控规指标与檀山湾拆迁安置小区项目的控规指标统一计算后的控规指标符合《娄底市××路以东区域控制性详细规划》（规划图则）。同时，该宗地控规的变更势必影响区域内安置小区地块规划设计条件或变更，从而影响安置小区居民的权利，故娄底市规划局提出的其作出的***5号批复具有合法性的依据不足，对娄底市规划局主张的理由不予采信。同时，娄底市规划局已经批准了鸿星公司申请变更的内容，鸿星公司的房屋已经建成，如撤销该批复则会对鸿星公司造成不可估量的损失，对社会公共利益造成重大影响，故可予确认该批复违法。各原告虽然提出了采取补救措施及赔偿损失的诉讼请求，但其并没有提交证据证明鸿星公司开发的鸿星新天地项目对各原告所在的安置小区的通风、采光等造成了何种影响，故无法认定采取何种补救措施，且亦只提交了一个笼统的损失计算方式，没有提交具体的证据证明其受到的具体损失。因此，各原告在本案中请求采取补救措施和赔偿损失的证据不足，亦不予支持。同时，娄底市规划委员会虽于2012年11月26日以05号会议纪要同意娄底市规划局的变更论证方案，但这是规划行政管理中内部报批行为，娄底市人民政府既未受理鸿星公司的申请报告，亦未直接对鸿星公司作出批复。故本案适格被告是娄底市规划局而不是娄底市人民政府，对各原告要求娄底市人民政府承担责任的起诉应予驳回。据此，依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决：一、确认被告娄底市规划局2012年12月5日作出的***5号批复违法；二、驳回原告***、***、杨志光、谢新桂、杨富文、李伯秋、杨正文、杨初文、杨雪文、杨文、李成凤、彭爱华、杨超群、杨汉星、杨定寒、李伯灵、李生皇、杨术昆对娄底市人民政府的起诉；三、驳回原告***、***、杨志光、谢新桂、杨富文、李伯秋、杨正文、杨初文、杨雪文、杨文、李成凤、彭爱华、杨超群、杨汉星、杨定寒、李伯灵、李生皇、杨术昆的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告娄底市规划局负担。

上诉人娄底市规划局不服原审判决，向本院提出上诉称：1.鸿星新天地项目的规划条件变更后，A-24整个地块的控规指标仍然符合控制性详细规划。A-24地块控制性详细规划有鸿星新天地和檀山湾安置小区两个项目；《建设用地容积率管理办法》第十一条第三款规定，对于分期开发的建设项目，各期建设工程规划许可确定的建筑面积总和，应该符合规划条件、建设用地规划许可证确定的容积率要求。湖南省建设厅湖南省监察厅湘建规【2009】173号《关于加强建设用地容积率监管推进城乡规划廉政建设的通知》第四条第三款规定“对于控制性详细规划确定的一个地块而由不同单位分别开发的，各分别开发用地的建设用地规划条件、建设规划许可确定的建设总量，应该与控制性详细规划确定的地块建设总量相符”。A-24地块应按两个项目的建筑总和计算。即A-24地块安置小区项目建筑总面积34254.34㎡，鸿星新天地项目调规后建筑总面积88***1.7㎡，A-24地块建筑面积总量为：34254.34㎡+88***1.7㎡=122536.04㎡，与《娄底市××路以东区域控制性详细规划》载明的该地块建筑总面积188096㎡比对，调规后并未超过控制性详细规划指标。A-24地块容积率控规指标为4.0，调规后容积率：122536.04÷47024=2.685未突破控规指标。2.上诉人作出的***5号批复合法。鸿星公司提出变更规划条件申请后，上诉人娄底市规划局对该公司提出的变更内容根据技术规范要求，依法依程序予以审批。3.重审一审判决认定娄底市规划局提交的证据因逾期不采信不当。娄底市规划局在原一审时已提交了证据，虽19-26号证据在重审庭审时提交，但其中20-26号证据在原一审规定期限内已提交。4.18位被上诉人不具备诉讼主体资格。被上诉人与被诉的行政行为不具有法律上的利害关系，未经过公告程序进行确定，程序不合法。综上，请求二审法院依法撤销重审判决的第一项，驳回被上诉人的诉讼请求。

原审被告娄底市人民政府二审陈述意见：娄底市人民政府既未受理鸿星公司的申请报告，也未直接对鸿星公司作出批复，故娄底市人民政府并非本案的适格被告。原审判决驳回彭爱华等18位对娄底市人民政府的起诉，事实清楚，适用法律、法规正确。请求二审法院依法处理。

当事人向原审法院提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。

本院另查明：

（一）关于A-24地块控制性详细规划条件，该地块上两个项目规划条件情况及变更后规划条件具体指标的情况，如下所述：

1.涉案A-24地块依法审批的控制性详细规划条件指标：容积率4.0，建筑高度100m，建筑密度25%，绿地率30%，规划用地面积47024㎡，建筑总面积188096㎡。

2.A-24地块中的鸿星新天地项目：

⑴国有土地出让合同所附规划条件指标：容积率2.***，建筑高度≧31m，建筑密度≦48.97%，绿地率11.9%，规划用地面积***009.72㎡，计容建筑面积57438㎡；

⑵鸿星新天地项目变更后规划条件指标：容积率4.5，建筑高度≧100m，建筑密度≦47.8%，绿地率17.***%，规划净用地面积19***8.3㎡（已减去公共通道用地面积1391.42㎡），计容建筑面积88***1.7㎡。

3.A-24地块中的檀山湾安置小区项目规划条件指标：容积率1.32，建筑高度13.2m，建筑密度30%，绿地率40%，规划净用地面积26014.***㎡，计容建筑面积34254.34㎡。

（二）2012年11月26日，娄底市规划委员会主任易鹏飞（娄底市人民政府市长）委托娄底市规划委员会副主任石超（娄底市人民政府副市长）组织召开2012年第五次专题会议，市政府副秘书长、市规划局局长、特邀专家及相关单位负责人参加了会议，同意对“月塘街××檀香路交叉口西南角项目容积率由2.***提高至4.5，建筑密度由48.97%减低至47.8%，绿地率由11.9%提高至17.***%，建筑控制高度由31m提高至100m”。

（三）关于上诉人重审庭审时提交证据的情况

2017年10月27日，娄底市中级法院对本案重审开庭审理时，上诉人娄底市规划局提交的证据19鸿星新天地项目用地原规划论证方案（总平面图）、证据***鸿星新天地项目调整后规划方案、证据22规划设计条件调整论证报告、证据26《湖南省政府关于<娄底市城市总体规划（2000-2020）（2011年修改）>的批复》，与原审时提交的证据9、证据10、证据14、证据13相同。

二审查明的其他事实与原审认定的事实无异。

本院认为：一、本案为规划行政管理纠纷。被上诉人彭爱华等18位系涉案A-24地块檀山湾安置小区项目的业主，与被诉的***5号批复行政行为有法律上的利害关系，彭爱华等18位具有本案诉讼的原告主体资格。

二、根据《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第七条第一款规定，县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。其中，设区的市的城市规划区内的城乡规划工作由市人民政府城乡规划主管部门直接管理。本案中，娄底市规划局作为娄底市人民政府城乡规划主管部门，依法具有规划设计审批权，其对涉案规划条件变更申请进行批复，系依法履行法定职责的行为，娄底市规划局是本案的适格被告。娄底市人民政府既未受理鸿星公司变更规划条件的申请，也未对鸿星公司作出任何行政行为。原审认为娄底市人民政府不是本案的适格被告正确。

三、根据各方当事人二审诉辩意见，本案的争议焦点为：娄底市规划局作出的***5号批复的行政行为是否合法；涉案鸿星新天地项目规划条件指标变更是否突破了依法审批的A-24地块控制性详细规划条件；娄底市规划局作出的***5号批复行为是否对彭爱华等18位造成了损害。

第一，《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条第一款规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。本案中，鸿星公司通过竞拍竞得涉案A-24地块檀山湾安置小区项目剩余的临街土地后，向娄底市规划局呈报《规划条件调整报告》，申请对其竞得的土地上鸿星新天地建设项目的规划条件进行变更。娄底市规划局对鸿星公司规划条件变更的申请，虽经过专家论证，在建设工地公示公告，也经过了娄底市规划委员会05号会议纪要同意，但娄底市规划局没有依照《建设用地容积率管理办法》第九条“国有土地使用权划拨或出让后，拟调整的容积率符合划拨或出让地块控制性详细规划要求的，应当符合以下程序要求……（四）城乡规划主管部门依法提出修改或不修改建议并附有关部门意见、论证、公示等情况报市、县级人民政府批准”的规定，未附有关部门的意见，属于程序违法。原审确认娄底市规划局作出的***5号批复违法，并无不当。

第二，根据《建设用地容积率管理办法》第十一条第二款规定，对于分期开发的建设项目，各期建设工程规划许可确定的建筑面积的总和，应该符合规划条件、建设用地规划许可确定的容积率要求。本案中，A-24地块控制性详细规划条件容积率指标为4.0，A-24地块涉案鸿星新天地的项目更改之后的容积率为4.5，檀山湾安置小区项目的容积率为1.32。A-24地块容积率计算方式：（鸿星新天地总建筑面积+檀山湾安置小区总建筑面积）÷（鸿星新天地建筑用地面积+檀山湾安置小区建筑用地面积）=A-24地块的容积率。即（88***1.7㎡+34254.34㎡）÷（19***8.3㎡+26014.***㎡）=2.685。A-24地块的容积率为2.685。可见，A-24地块涉案鸿星新天地项目规划条件指标的变更，并未突破A-24地块控制性详细规划条件容积率4.0的指标。娄底市规划局“调规后，并未突破控规指标”的上诉理由成立。

第三，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案中，彭爱华等18位起诉要求娄底市规划局、娄底市人民政府赔偿批准原审鸿星公司变更用地规划条件给原告造成的损失400万元的诉求，没有提交证据证实由于涉案被诉行政行为对其造成损害的事实，该诉求没有事实依据。

综上，原审判决虽理由欠妥，但判决结论并无不当。娄底市规划局的部分上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人娄底市规划局负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　张坤世

审 判 员　章晋湘

审 判 员　夏　阳

二〇一八年十一月二十八日

法官助理　***文宇

书 记 员　袁　璇