揭阳市揭东区财政局与广东展誉信息科技有限公司、揭阳市揭东区教育局、揭阳市公共资源交易中心、广东伟兴电子科技有限公司其他行政管理一案行政二审判决书

广东省揭阳市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）粤52行终31号

上诉人（原审被告）：揭阳市揭东区财政局。住所地：揭阳市揭东区×××××××××××。

法定代表人：吴国贤，局长。

委托代理人：吴潮丰，该局采购办主任。

委托代理人：杨志坚，广东高木律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）：广东展誉信息科技有限公司。住所地：揭阳市榕城区××××××××××××。

法定代表人：邝兴望，董事长。

委托代理人：杨望明，广东益信律师事务所律师。

原审第三人：揭阳市揭东区教育局。住所地：揭阳市揭东区×××××××××××。

法定代表人：陈林浩，局长。

委托代理人：江少平，该局督导室主任。

委托代理人：吴晓佳，广东冠法律师事务所律师。

原审第三人：揭阳市××××××××。住所地：揭阳市×××××××××、7楼。

法定代表人：赖凯旋，主任。

原审第三人：广东伟兴电子科技有限公司。住所地：揭阳市榕城区××××以东、临江北路以北金叶家和花园第11号。

法定代表人：林静音，董事长。

委托代理人：曾学智、杨思，广东伟伦律师事务所律师。

上诉人揭阳市揭东区财政局（以下简称揭东财政局）因与被上诉人广东展誉信息科技有限公司（以下简称展誉公司）、原审第三人揭阳市揭东区教育局（以下简称揭东教育局）、揭阳市××××××××（以下简称交易中心）、广东伟兴电子科技有限公司（以下简称伟兴公司）行政处理一案，不服揭阳市榕城区人民法院（2020）粤5202行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院经审理查明，2016年11月29日，揭东教育局委托交易中心对“创先”采购项目采用公开招标方式进行采购。原告与伟兴公司等四家公司参与投标，经评审，原告中标。伟兴公司对原告提出质疑，原告的第一中标候选人资格因此无效，交易中心另确认伟兴公司为中标供应商。2017年7月7日，原告向交易中心提交质疑函，交易中心针对原告提出的质疑组织专家进行答疑，专家组认为伟兴公司投标文件未注明“伟兴”是一个品牌，投标文件标注为“伟兴配套”或“伟兴学生凳”，评标委员会不认为涉嫌造假与贴牌。原告对此不服，向被告投诉，投诉内容包括请求对伟兴公司在涉案采购项目中提供虚假材料谋取中标、成交行为依法进行处罚。被告揭东财政局于2017年8月28日作出揭东财采决〔2017〕2号政府投诉处理决定，驳回了原告对伟兴公司提供虚假材料谋取中标、成交的投诉。原告不服，诉至原审法院，原审法院于2018年5月9日作出（2017）粤5202行初45号行政判决。原告、被告均不服，向本院提起上诉。2018年11月30日，本院作出（2018）粤52行终25号行政判决，判决：一、撤销原审法院（2017）粤5202行初45号行政判决；二、撤销揭东财政局《政府采购投诉处理决定》第1项中驳回原告的第三项投诉请求；三、责令揭东财政局在30个工作日内对伟兴公司是否存在提供虚假材料谋取中标、成交行为重新作出处理；四、驳回原告、揭东财政局的其他上诉请求。

2018年12月7日，被告作出揭东财采投〔2018〕2、3号《投诉事项重新处理通知书》，通知伟兴公司及展誉公司，揭东财政局将根据本院（2018）粤52行终25号行政判决，针对展誉公司投诉伟兴公司在“创先”项目中存在提供虚假材料谋取中标、成交行为重新进行审查处理，请各方提供相关证据材料。展誉公司于2018年12月12日向揭东财政局提交《关于揭阳市揭东区财政局“投诉处理通知书”的复函》及附件2份（即原告提交的证据8）。被告在听取双方当事人的陈述、申辩并对伟兴公司进行调查询问的基础上，于2019年1月11日作出揭东财采投〔2019〕1号《政府采购投诉重新处理决定书》，处理决定认为：伟兴公司投标文件中，“伟兴配套”或“伟兴学生凳”只是对于其销售的教学设备、办公设备等的一个统称，不是品牌也不是商标，而且该品类也不属于法律规定必须采用注册商标的商品，因此原告关于“伟兴配套”或“伟兴学生凳”属于造假与贴牌理由不成立。此外，原告提供的证据材料中只有“揭阳市揭东区第二中学教学办公设备采购项目，竣工时间为2014年12月”和“揭阳市揭东区第二中学空调设备购置项目，竣工时间为2016年6月”这两个项目属于被告管辖项目，但不属于本次投诉的项目，原告提供的其他证据材料显示的项目均属于揭阳市其他县区财政局管辖的项目，不属于被告管辖的范围。经审查伟兴公司提供的投标文件，该投标文件中不存在有伪造、变造、改造材料或有关资质的情况，故原告投诉伟兴公司提供虚假材料谋取中标、成交的情形缺乏事实和法律根据，被告揭东财政局决定驳回其投诉。原告不服诉至原审法院，请求：1.撤销被告2019年1月11日作出的《政府采购投诉重新处理决定书》(揭东财采投〔2019〕1号)；2.责令被告对第三人伟兴公司是否提供虚假材料谋取中标、成交行为重新作出处理；3.被告负担本案诉讼费。

原审法院认为，根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。《政府采购供应商投诉处理办法》第三条规定，县级以上各级人民政府财政部门负责依法受理和处理供应商投诉。根据上述规定，被告揭东财政局具有受理和处理原告投诉事项的法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”被告作出的涉案处理决定告知当事人不服决定的应在三个月内向原审法院起诉，违反上述法律规定，原审法院予以纠正。本案中，伟兴公司的经营范围包括教学设备、计算机及办公设备等，涉案采购项目中学生凳、课桌椅、教学设备配套均不属于法律强制规定的必须采用注册商标的商品，本案亦无证据证明伟兴公司使用其企业字号称呼“伟兴配套”“伟兴学生凳”等教学办公设备有假冒、侵犯他人商标或品牌的情形。被告驳回原告关于“伟兴配套”或“伟兴学生凳”属于造假与贴牌的投诉，认定事实清楚，依据充分，原审法院予以采纳。原告另主张伟兴公司在投标文件中提供了28份伪造篡改的合同及4份伪造证书以谋取中标，并已向被告揭东财政局提供伟兴公司投标文件与政府官方网站核对存在差异的证据材料，被告对此应予进一步调查核实，但被告未予处置，仅以投诉的项目已过处罚时效及不属其管辖为由驳回原告的投诉，属认定事实不清、证据不足。综上，应对被告揭东财政局作出的决定予以撤销并由其重新作出处理。第三人揭东教育局、交易中心经传票传唤拒不到庭参加诉讼，不发生阻止案件审理的效果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项和《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款的规定，判决：一、撤销揭东财政局于2019年1月11日作出的揭东财采投〔2019〕1号《政府采购投诉重新处理决定书》；二、责令揭东财政局在30个工作日内对伟兴公司是否存在提供虚假材料谋取中标、成交行为重新作出处理。本案件受理费50元，由揭东财政局负担。

上诉人揭东财政局不服原审判决，向本院提起上诉称，一、一审法院认定事实不清，对于被上诉人展誉公司在诉讼中提出的“伟兴公司提供了28份伪造篡改的合同以及4份伪造证书以谋取中标”不属于质疑和投诉事项的事实没有认定。本案是展誉公司认为揭东教育局直属教育组“创先”教育设备采购项目的中标结果使其合法权益受到损害，因而提出了质疑，并对质疑答复不满，向上诉人提出投诉，并进行诉讼的行政案件。展誉公司本次的质疑和投诉事项为：一、对评标委员会的投诉事项：1、评标委员会判定投诉人中标资格无效存在资格性认定错误；2、评标委员会存在偏向性，玩忽职守和不作为。二、对伟兴公司的质疑和投诉事项：1、伟兴公司所投产品交换机TP-LINK、TL-SP1024DT市场上不存在，TP-LINK品牌的所有千兆交换机均没有该型号，是一种造假行为；2、伟兴公司所投的产品“伟兴配套”“伟兴学生凳”没有“伟兴”这个品牌，伟兴公司涉嫌造假和贴牌；3、伟兴公司所投的“稳压电源、网络信息口、推拉黑板、主控台、功放、音箱”未提供相关型号，没有按招标文件的规定作出实质相应；4、认为历次的技术和商务得分都比伟兴公司高，为什么这次的技术和商务得分比伟兴公司低，投诉评标专家没有按投标文件中“技术得分”“商务得分”的评分标准评标。可见，展誉公司并没有对伟兴公司“提供了28份伪造篡改的合同以及4份伪造证书谋取中标”的事项提出质疑和投诉。作为上诉人依法调查处理的事项仅为展誉公司已提出质疑并投诉的事项，对于没有经过质疑和投诉的事项依法不用调查处理。因此，一审法院对此事实认定不清。二、一审法院适用法律错误。本案是对上诉人作出的《政府采购投诉处理决定》的合法性进行审查，其法律依据是《政府采购质疑和投诉办法》。《政府采购质疑和投诉办法》第十九条规定：“投诉人提起投诉应当符合下列条件：（一）提起投诉前已依法进行质疑”。第二十一条规定：“财政部门收到投诉书后，应当在5个工作日内进行审查，审查后按照下列情况处理：（二）投诉不符合本办法第十九条规定条件的，应当在3个工作日内书面告知投诉人不予受理，并说明理由”。财政部门受理政府采购投诉仅限于已依法进行质疑和投诉的事项，对于没有经过质疑和投诉的事项，财政部门不予受理，更无需调查处理。一审法院认为需要对没有经过质疑和非投诉事项作出调查处理，明显缺乏法律依据。对于展誉公司已经过质疑和投诉的事项，上诉人已严格依照《政府采购质疑和投诉办法》规定的程序进行调查取证，并依法作出处理决定，证据确凿充分，有关的处理决定也得到了原一审、二审法院的支持。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请二审法院撤销原判，改判驳回展誉公司的全部诉讼请求，维持上诉人的处理决定。

被上诉人展誉公司辩称，一、2017年7月7日，展誉公司作为质疑供应商，根据此前向第三人交易中心申请调取到的涉案招投标的程序性资料（技术、商务、价格的综合总分汇总），就伟兴公司的投标文件向交易中心发出了质疑。展誉公司举出了历次评标证据对比，证明展誉公司的技术及商务评定得分一贯高于伟兴公司，但本次招投标却低于伟兴公司，展誉公司对此予以强烈质疑！二、2017年7月19日，展誉公司向上诉人送达了涉案采购项目投诉书，同样提供了历次评标证据对比，对伟兴公司的技术得分和商务得分进行质疑、投诉，要求对伟兴公司提供虚假材料谋取中标、成交行为依法进行处罚。展誉公司的投诉事项没有超出质疑事项的范围，上诉人也依法受理，也没有通知展誉公司补正任何内容。2017年8月28日，上诉人作出了揭东财采决〔2017〕2号《政府投诉处理决定书》。三、2017年11月21日，展誉公司不服上诉人作出的处理决定，向一审法院提起行政诉讼。在诉讼过程，由于法律规定作为被告的上诉人必须提供本案的全部证据材料，展誉公司才因此能查到上诉人及交易中心提供的伟兴公司的全套投标资料。经查核、对照，原来是伟兴公司在投标文件中提供了28份伪造、篡改的政府采购合同，实际虚增成交金额共3,747.2572万元，并伪造了四份资质证书，造成在对供应商标书评定时，伟兴公司的技术得分和商务得分都比展誉公司高，伟兴公司提供虚假材料谋取中标、成交，事实清楚、证据确凿。展誉公司此前的质疑、投诉，完全得到了印证！2018年5月9日，一审法院作出了（2017）粤5202行初45号行政判决。四、由于不服（2017）粤5202行初45号行政判决，展誉公司及上诉人各自提起上诉。2018年11月30日，二审法院作出（2018）粤52行终25号行政判决，其中第三项责令上诉人在30个工作日内对伟兴公司是否存在提供虚假材料谋取中标、成交行为重新作出处理。2018年12月7日，上诉人也发出通知给展誉公司，针对展誉公司投诉事项重新进行审查处理，并要求提供证据材料。展誉公司按规定在2018年12月12日向上诉人提交了复函，并提供了第一次行政诉讼时查得的、伟兴公司投标时提供的28份伪造、篡改的政府采购合同和四份资质证书作为质疑、投诉证据。2019年1月11日，上诉人作出了揭东财采投〔2019〕1号《政府采购投诉重新处理决定书》，但不按展誉公司的质疑、投诉内容作出全面认定，特别是不按生效判决内容对案涉28份合同、四份资质证书是否属实进行全面查证，就武断驳回展誉公司的投诉。五、2019年4月8日，展誉公司不服上诉人作出的重新处理决定，向一审法院提起行政诉讼。2019年8月29日，一审法院作出了（2019）粤5202行初15号行政判决，展誉公司不服而上诉，2020年1月16日，二审法院作出（2019）粤52行终30号行政判决，撤销（2019）粤5202行初15号行政判决，发回一审法院重审。六、2020年9月18日，一审法院作出（2020）粤5202行初17号行政判决，认定展誉公司主张伟兴公司在投标文件中提供了28份伪造篡改的合同及4份伪造证书以谋取中标，并已向上诉人提供了证据，上诉人对此应予进一步调查核实，但上诉人未予处置，仅以投诉的项目已过处罚时效及不属其管辖为由驳回展誉公司的投诉，属认定事实不清，证据不足，遂作出了相应的判决。七、通过梳理案涉政府采购项目的投标、质疑、投诉、处理决定，历次诉讼整个过程，可以综合如下：1．展誉公司依据规定取得的程序性材料，就评标结果中的技术和商务得分，对伟兴公司提出了质疑。2．展誉公司就质疑问题向上诉人投诉，要求上诉人对伟兴公司提供虚假材料谋求中标、成交行为予以处罚。3．通过第一次行政诉讼，展誉公司依法查到了伟兴公司的全部投标材料，通过查核、对照，伟兴公司伪造、篡改了28份政府采购合同，伪造了4份资质证书，从而使评标结果其技术和商务得分都比展誉公司高，展誉公司的质疑及投诉，证据确凿！4．根据《政府采购质疑和投诉办法》第二十条、第三十一条的规定，案涉28份政府采购合同及4份资质证书的真实性，无论作为本案的质疑及投诉的证据，还是作为针对质疑答复内容而提出的关联性投诉事项，上诉人都负有查明并作出认定，根据认定作出处理的法定职责！八、生效的（2018）粤52行终25号行政判决，上诉人应当依判决履行。综上，（2020）粤5202行初17号行政判决，认定事实清楚、证据确凿，判决正确。上诉人的上诉内容，前后矛盾，做法与说法不一，引用、理解规章、条令规定不全面。请二审法院在查明事实的基础上，维持原判，驳回上诉人的上诉。

原审第三人揭东教育局述称，一、本案审理的范围系上诉人对被上诉人提出的伟兴公司在投标文件中标注“伟兴配套”或“伟兴学生凳”是否属于提供虚假材料谋取中标、成交的投诉事项重新作出的处理决定是否合法的问题。2017年11月28日，上诉人作出了揭东财采决书〔2017〕2号《政府釆购投诉处理决定》，决定：1、驳回被上诉人第一、第三项的投诉请求；2、取消伟兴公司的中标资格；3、“创先”采购项目废标后，由教育局重新组织招标。被上诉人不服提起行政诉讼，案经二审，揭阳市中级人民法院认为，上诉人认定“伟兴配套”或“伟兴学生凳”不应认定为造假与贴牌，但未能向法院提供认定该项产品品牌的证据和不属于造假与贴牌的材料，属于事实不清，证据不足，应当予以撤销并由其重新作出处理，因此作出生效的（2018）粤52行终25号终审行政判决，撤销一审判决及上诉人《政府采购投诉处理决定书》第1项中驳回被上诉人的第三项投诉请求，责令上诉人在30个工作日对伟兴公司是否存在提供虚假材料谋取中标、成交行为重新作出处理，并驳回上诉人和被上诉人的其他上诉请求。根据上述生效判决，上诉人仅须对伟兴公司标注为“伟兴配套”或“伟兴学生凳”是否属于提供虚假材料谋取中标、成交的问题另行调查核实，重新作出处理。对此，一审法院在（2020）粤5202行初17号行政判决中查明，伟兴公司的经营范围包括教学设备、计算机及办公设备等，涉案采购项目中学生凳、课桌椅、教学设备配套均不属于法律强制规定的必须采用注册商标的商品，本案亦无证据证明伟兴公司使用其企业字号称呼“伟兴配套”“伟兴学生凳”等教学办公设备有假冒、侵犯他人商标或品牌的情形。上诉人驳回被上诉人关于“伟兴配套”或“伟兴学生凳”属于造假与贴牌的投诉，认定事实清楚，依据充分，予以采纳。被上诉人对此没有提起上诉，该部分判决结果已发生法律效力。二、被上诉人在本案起诉状中要求上诉人对伟兴公司是否存在篡改28份政府采购合同金额、伪造资质证书行为进行处理的举报事项，属于未经质疑和投诉程序的事项，不属于法律规定上诉人重新处理决定应当纳入的处理事项，依法也并不属于本案的审理范围。因此，上诉人在重新处理决定中只依法调查处理被上诉人已提出质疑并投诉的事项，对上述未经过质疑和非投诉的事项依法不作调查处理，合法有据。三、被上诉人已另外参与了揭东教育局直属教育组教学设备配套采购项目的招、投标活动，上诉人作出的重新处理决定未对被上诉人的权利义务产生实际影响，而被上诉人与其在诉讼过程中增加的关于伟兴公司是否存在篡改28份合同金额、仿造资质证书的举报事项之间也无法律上的利害关系，依法应驳回其起诉。首先，原“创先”项目废标后，揭东教育局直属教育组于2018年1月12日组织了采购项目的招标活动。被上诉人作为投标人参与了投标，其评标得分排名第2名，并没有获得该项目的中标资格，最终由案外人中标，该项目已于2018年5月9日完成验收。由此可见，上诉人原投诉处理决定并未对被上诉人参与有关政府采购项目的招、投标活动的权利产生任何影响。上诉人对伟兴公司重新启动调查程序，作出涉诉重新处理决定，更不会对被上诉人的权利、义务产生任何实际影响。其次，被上诉人在诉讼过程中增加的关于伟兴公司是否存在篡改28份合同金额、仿造资质证书的新指控，均没有在质疑期内提出，也没有在投诉时向上诉人提出，故不属于投诉处理和重新调查处理两个程序审查范畴。退一步而言，即便在诉讼阶段提出的举报也属于向行政机关提出的举报范围，但被上诉人的主体地位仅是举报人，并非投诉人，亦非被投诉人，与行政机关对其举报作出或者未作出处理的行为无法律上的利害关系。综上，原“创先”项目废标后，上诉人作出的被诉行政行为，已对被上诉人的权利义务不产生任何实际影响。被上诉人与其在诉讼过程中增加的关于伟兴公司是否存在篡改28份合同金额、仿造资质证书的举报事项之间也无法律上的利害关系，根据《行政诉讼法》第四十九条第一款第(四)项和《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(十)项、第六十九条第一款第(一)(八)项的规定，被上诉人并不具备提起本案行政诉讼的主体资格，本案亦不属于行政诉讼的受案范围，请求二审法院依法撒销一审判决，并裁定驳回被上诉人的起诉。

原审第三人交易中心没有到庭参加诉讼，也未作陈述。

原审第三人伟兴公司述称，认同揭东教育局的上诉意见，同时结合一审后发现的新证据，伟兴公司认为：①展誉公司不具备行政诉讼的原告主体资格，本案也不属于行政诉讼的受案范围，应依法撤销一审判决并驳回起诉；②展誉公司提出的未经质疑和投诉程序的举报内容，依法不属于本案的审理范围，应依法撤销一审判决并驳回全部诉讼请求；③在第一次招标结果已被区财政局作废的情况下，展誉公司继续通过行政诉讼要求区财政局对伟兴公司作出处理决定已无实际意义，严重违反了比例原则，是对司法资源和行政资源的严重浪费，也对当地营商环境造成了严重的负面影响，其行为已构成滥用诉权，亦应依法撤销一审判决，驳回起诉。现围绕上述意见，具体阐述如下：一、本案存在第一次招标结果作废后，未查明的重要事实。伟兴公司于2020年11月27日在“广东省政府采购网”上发现了以下新的证据材料：《揭阳市揭东区教育局直属教育组教学设备配套采购项目（第二次）公开招标公告》《揭阳市揭东区教育局直属教育组教学设备配套采购项目的中标公告》《揭阳市政府采购合同书》《揭阳市揭东区教育局直属教育组教学设备配套采购项目验收报告》，以及根据上述新证据伟兴公司制作的《“创先”项目第一次招标被废标后至今揭东区教育局采购项目统计表》《两次招标公告的采购项目需求一览对比表》。上述证据反映了以下事实：“创先”项目第一次招标结果被作废后，区教育局就类似采购需求，重新组织了招标活动，展誉公司参与了重新组织的招标活动，评标得分排名第2名，而伟兴公司未参与重新组织的招标活动，“创先”项目最终由案外人中标，该项目已于2018年5月9日完成验收。二、关于诉讼主体及受案范围方面：被诉行政行为与展誉公司无直接利害关系，对其权利义务也不产生实际影响，展誉公司不具备行政诉讼原告主体资格，本案不属于行政诉讼的受案范围，应依法驳回起诉。（一）2017年11月28日，揭东财政局作出了揭东财采决书〔2017〕2号《政府采购投诉处理决定》，展誉公司不服提起行政诉讼，揭阳市中级人民法院作出生效的（2018）粤52行终25号行政判决。根据上述生效裁判，除撤销的事项外，揭东财采决书〔2017〕2号《政府采购投诉处理决定》的第1项驳回其第一项诉讼请求以及第2、第3项处理决定均有效，即反映了以下事实：（1）由伟兴公司、展誉公司共同参与竞标的“创先”项目（第一次招标）已被废标，不复存在；（2）伟兴公司不是“创先”项目的中标供应商；（3）“创先”项目需在废标后重新组织招标。由此可见，在伟兴公司、展誉公司共同参与竞标的“创先”项目第一次招标被废标的前提下，展誉公司、伟兴公司已不再处于同一招投标活动中，并不产生招投标项目中投标人之间的竞争关系，更不属于投标供应商之间的招投标法律关系。展誉公司提出的“撤销被诉行政行为以及对伟兴公司提供虚假材料谋取中标重新处理”诉讼请求，均与其无直接利害关系，也对其权利义务不产生实际影响。另外，参照四川省遂宁市中级人民法院（2020）川09行终27号行政裁定的裁判观点，本案在揭东财政局是否以及如何对伟兴公司进行查处的法律关系中，该法律关系的行政相对人为伟兴公司，展誉公司非被查处对象，并不属于该法律关系的行政相对人；另外，被诉行政行为对展誉公司合法权益明显不产生实际影响的情况下，其提出的诉讼请求依法不受与政府采购质疑投诉处理相关的法律、行政规范的保护。因此，依据《行政诉讼法》第二十五条的规定，展誉公司与被诉行政行为之间不具有利害关系，其不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。（二）展誉公司在诉讼过程中增加的关于伟兴公司是否存在篡改28份合同金额、伪造资质证书的新指控，其实质是通过诉讼的方式进行举报，其与指控事项亦并无法律上的利害关系。参照《最高人民法院行政法官专业会议纪要（六）》中关于“1.投诉与举报的区分标准”的规定，展誉公司与被诉行政行为之间无利害关系，其在诉讼过程中增加的上述新指控，展誉公司并未向揭东财政局提出，揭东财政局对该事项无法作出处理；退一步而言，即便对于在诉讼阶段提出的举报也属于已向行政机关提出的举报范围，依据上述规定，其与该举报事项之间也无利害关系。（三）被诉行政行为未对展誉公司的权利义务产生实际影响，且重新组织招标的项目已于2018年5月9日完成验收，现揭东财政局无论作出何种处理，均对展誉公司的权利义务不产生实际影响。一方面，揭东财政局的处理决定并未对展誉公司参与“创先”项目的第二次招标活动的权利产生影响。原“创先”项目在废标后揭东教育局于2018年1月12日重新启动了招标程序，展誉公司作为投标人参与了该采购项目招标，伟兴公司未参与重新组织的招标活动。由此可见，作为采购监督部门的揭东财政局，无论以何种缘由对伟兴公司启动调查程序或者作出任何实体决定，在实际上都没有对展誉公司参与“创先”项目投标及评标产生任何阻碍，对展誉公司的权利义务也不产生任何实际影响。另一方面，“创先”项目的政府采购活动早已完结，无论揭东财政局就已完结项目的第一次招标活动是否作出以及作出何种处理，均对展誉公司的合法权益已明显不产生实际影响。综上，一审法院作出的（2020）粤5202行初17号行政判决，存在事实认定错误，适用法律不当的问题。依据《行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）（八）项的规定，请求二审法院依法撤销（2020）粤5202行初17号行政判决，并驳回展誉公司的起诉。三、关于审理范围方面：展誉公司提出的“伟兴公司存在提供虚假材料谋取中标”的投诉事项，被诉行政行为已依法作出实质认定和处理，而对于其提出的未经质疑和投诉程序的新举报内容，并不属于本案审理的范围，依法应驳回其诉讼请求。展誉公司在其起诉状中陈述的要求揭东财政局对伟兴公司是否存在篡改28份政府采购合同金额、伪造资质证书行为进行处理的诉讼请求，属于未经质疑和投诉程序的事项，依法并不属于本案的审理范围，应驳回展誉的诉讼请求，理由如下：（一）依据法律法规规定，对于未经质疑和投诉的内容，不属于政府采购质疑和投诉处理的范围，财政部门不予处理具有法律依据。根据《政府采购法实施条例》第五十五条、《政府采购质疑和投诉办法》第十条、第十七条、第二十条的规定，在政府采购活动中，供应商应当先提出质疑，对质疑答复不满意的，方可向财政部门提起投诉，投诉应当符合法定条件，且投诉的范围不得超过质疑事项范围。因此，对于未经质疑和投诉程序的投诉事项，以及未在有效期限内提起投诉，均不属于财政部门处理的政府采购投诉事项范围，财政部门对此不予处理具有法律依据，并无不当。另外，参照江西省抚州市中级人民法院（2020）赣10行终42号行政判决的裁判观点，司法实践中，也明确了政府采购质疑和投诉的程序要求，对于超出质疑事项范围的投诉事宜财政部门有权不予受理。（二）展誉公司对于“伟兴公司存在提供虚假材料谋取中标”的质疑和投诉范围是指伟兴公司产品存在造假、贴牌的问题，针对上述问题，被诉行政行为已依法作出认定和处理，具备事实和法律依据，符合程序要求。根据展誉公司向交易中心提交的《质疑函》显示，展誉公司针对“创先”项目（第一次招标活动）提出的质疑内容包括：1、伟兴所投产品中交换机型号问题是否涉嫌造假；2、其他部分产品（学生凳、辅助材料等）是否存在造假或贴牌；3、其他部分产品（稳压电源、主控台等）没有提供规格型号应认定没有作出实质性响应以及对伟兴技术、商务得分的质疑。根据展誉公司向揭东财政局提交的《投诉书》显示，展誉公司对揭东财政局提起的投诉事项中涉及伟兴公司的投诉为：1、伟兴交换机造假问题；2、伟兴部分产品涉嫌“伟兴”贴牌造假问题；3、伟兴部分产品没有实质性响应问题以及评分问题。展誉最终提出的投诉请求为：1、确认展誉为合格中标供应商；2、确认伟兴中标资格无效；3、请求揭东财政局追究伟兴提供虚假材料谋取中标的违法责任。根据上述质疑和投诉内容，展誉公司提出的质疑、投诉事项及投诉请求中，其认为伟兴公司存在的提供虚假材料谋取中标行为，是指伟兴公司投标文件中部分产品存在造假、贴牌等问题。揭东财政局针对该投诉内容作出了揭东财采决书〔2017〕2号《政府采购投诉处理决定》，展誉公司不服向法院提起诉讼，揭阳中院已作出生效的（2018）粤52行终25号行政判决，认定“揭东财政局在处理决定中对伟兴公司是否属于贴牌、造假和提供虚假材料谋取中标的情形，因未能提供相关证据，属于应予撤销的情形。”因此，判决第三判项“责令揭东区财政局在30个工作日内对广东伟兴电子科技有限公司是否存在提供虚假材料谋取中标、成交行为重新作出处理”，其本意是指揭东财政局就伟兴公司是否存在贴牌、造假的行为，以及是否属于提供虚假材料谋取中标、成交行为进行调查取证核实后，重新作出处理决定，并不包括对伟兴是否篡改28份合同金额的行为进行处理。因此，揭东财政局在2019年1月11日作出揭东财采投〔2019〕1号《政府采购投诉重新处理决定书》，也即本案被诉行政行为，系依照（2018）粤52行终25号行政判决的要求，对伟兴是否存在贴牌、造假，是否属于提供虚假材料谋取中标、成交行为进行调查取证后作出的实体处理决定，符合法律规定及程序要求。（三）关于展誉公司提出的伟兴公司是否存在篡改28份合同金额、伪造资质证书的指控，属于其在起诉中新增的投诉事项，不属于揭东财政局在2019年1月11日作出揭东财采投〔2019〕1号《政府采购投诉重新处理决定书》的处理范围，也不属于展誉公司经过质疑以及投诉前置程序的事项，更不属于（2018）粤52行终25号行政判决中责令揭东财政局重新处理的事项范围内。因此，对于展誉公司在诉讼过程提出的指控，不属于本案审查的范围。另外，参照吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院（2018）吉24行终18号行政判决、江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行终1006号行政判决的裁判观点，对于投诉人在诉讼过程中所提出的未经质疑和投诉的事宜，要求行政机关处理的新投诉事宜，司法实践均认定该诉请缺少法律依据，依法不属于案件的审理范围，行政机关就未经质疑和投诉问题的论述并不当然将其引入诉讼的法律后果。因此，一审法院作出的（2020）粤5202行初17号行政判决，认定区财政局应调查核实展誉主张的伟兴篡改合同及伪造证书问题，存在认定事实不当、适用法律错误的问题。四、关于适当性、必要性方面：在“创先”项目第一次招标已作出废标处理的情况下，展誉公司继续通过行政诉讼要求揭东财政局对伟兴公司作出处理决定已无实际意义，是对司法资源和行政资源的严重浪费，也对当地营商环境造成了严重的负面影响。（一）若撤销被诉行政行为，责令揭东财政局重新作出处理决定，明显不符合比例原则的要求。首先，针对展誉公司提出的质疑和投诉，揭东财采决书〔2017〕2号《政府采购投诉处理决定》已取消了伟兴公司的中标资格，该行为已对伟兴公司的利益产生重大影响，被诉行政行为也已对其质疑的伟兴提供虚假材料谋取中标问题作出认定和处理。现展誉公司继续要求揭东财政局对伟兴公司作出处理，缺少事实和法律依据，也违反了行政比例原则的要求。其次，伟兴公司并未就“创先”项目第一次招标的投标行为而获利，且该行为也未损害国家利益、社会公共利益以及他人的合法权益。本案展誉公司要求对伟兴公司的投标行为作出行政处理决定甚至行政处罚，但其诉求明显缺乏正当性，也没有事实和法律依据，理由如下：①伟兴公司对于“创先”项目第一次招标的投标行为，对展誉公司的合法权益以及该采购项目未造成不良影响。依据伟兴公司提交的新证据、补充材料显示，本案“创先”项目一次招标被废标后于2018年1月12日再次公开招标，经确定中标供应商后，于2018年5月9日履行验收程序，完成了整个采购项目。伟兴公司的投标行为并未影响“创先”项目的重新招标，更没有影响展誉公司在该重新招标中继续投标和竞标，并未损害其合法权益；②退一步而言，无论伟兴公司提供的文件是否存在虚假，也均不属于必须给予行政处罚的情形。依据《行政处罚法》第四条、第二十七条第二款、《财政部关于印发〈财政部门行使行政处罚裁量权指导规范〉的通知》（财法〔2013〕1号）第十条第一款第三项的规定，在展誉公司向揭东财政局提出投诉后，对于揭东财政局取消伟兴公司中标资格的决定，伟兴公司主动表示接受该结果，并主动放弃参与重新组织的招标活动。故伟兴公司的投标行为并未造成严重后果，既不影响社会公共利益，也不损害相对人展誉公司的实体权利的前提下，伟兴公司的投标行为不属于必须给予行政处罚的情形。因此，人民法院撤销被诉行政行为，责令揭东财政局继续处理伟兴公司的投标行为，对行政目标的实现和相对人权益的保护已无实际意义。再者，被诉行政行为已对展誉公司的权利义务不产生实际影响，展誉公司继续通过诉讼的目的，为了达到对伟兴公司的打击报复，其不具有依法应予救济的诉讼利益，与《中华人民共和国行政诉讼法》第一条的立法本意相悖，严重浪费了行政资源和司法资源，是对诉讼权利的滥用。参照（2016）最高法行申5034号行政裁定的裁判观点，行政诉讼的起诉还应当“具有依法应予救济的诉讼利益”，而就本案而言，在揭东财政局已对“创先”项目作出第一次招标结果作废、以及取消伟兴公司的中标资格的处理决定后，该项目的政府采购活动已经完结，无论揭东财政局是否作出、以及作出何种处理，均对展誉公司的权利义务不产生实际影响，展誉公司在此情况下，长达三年多的诉讼，已浪费了巨大的司法资源和行政资源，现展誉公司仍然持续缠讼，若本案继续撤销被诉行政行为，要求揭东财政局重新作出处理决定，则又将陷入无休止且无任何意义的讼争中，也是对展誉公司滥用诉权的纵容。（二）展誉公司对伟兴公司不合理且持续纠缠的举报、缠讼行为，实质是将行政机关和人民法院作为其实现打击报复目的的工具，已严重影响政府公信力和司法权威，有违基本的商业伦理和商业道德，也对揭阳市的营商环境造成严重的负面影响。根据前述的论证分析，展誉公司在明知其投诉事项并不包括所谓的伟兴公司篡改合同金额和伪造资质证书，却以人民法院作为工具，不断提起行政诉讼，对伟兴公司提出无理指控，以达到其对伟兴公司打击报复的目的，严重浪费司法资源，其行为已构成滥用诉权。一方面，根据伟兴公司提交的新证据、补充材料及揭东财采决〔2017〕3号《政府采购投诉处理决定书》显示，展誉公司在“揭阳市揭东区第一中学创建‘广东省推进教育现代化先进区’教育设备采购项目”中，对采购单位揭阳市揭东区第一中学提起投诉，因缺乏事实根据及法律依据，被依法驳回。可见，展誉公司不止一次利用政府采购投诉制度对他人打击报复，并且不达目的誓不罢休。伟兴公司为避免矛盾进一步激化，在展誉公司对“创先”项目第一次招标活动提出质疑、投诉后，伟兴公司已主动退出与展誉公司有关联的政府采购项目，特别是“创先”项目重新招标启动后，伟兴公司没有参与投标及提交任何文件材料，未与展誉公司在该重新招标的采购活动中进行竞争。但是，展誉公司对伟兴公司仍不依不饶，甚至将重新招标落选迁怒于伟兴公司，利用行政诉讼制度和人民法院的司法资源，继续提起所谓的伟兴公司虚构材料谋取中标的指控。另一方面，有违基本的商业伦理和商业道德，已对揭阳市的营商环境造成严重的负面影响，不利于社会主义市场经济的健康发展。展誉公司自2017年以来的行为，已明显违反社会主义市场商业伦理和商业道德，不顾一切地打击竞争对手，甚至攻击、报复与其无直接竞争、关联关系的企业，既不符合我国社会主义市场经济所倡导的强调合作共赢的商业精神，更是对国务院《优化营商环境条例》、广东省《关于大力推进法治化营商环境建设的决定》的规定和精神的违背。综上，第三人伟兴公司认为，首先，被诉行政行为与展誉公司无直接利害关系，对其权利义务也不产生实际影响，展誉公司不具备行政诉讼原告主体资格，本案也不属于行政诉讼的受案范围，请求二审法院依法驳回展誉公司的起诉；再者，对于展誉公司提出的未经质疑和投诉的内容，超出了揭东财政局作出被诉行政行为时需要审查的范畴，依法并不属于本案审查的范围，应驳回展誉公司的诉讼请求。

一审期间各方当事人提交的证据随案移送，经本院审查核实，结合庭审质证意见，可以作为本案认定事实的依据。二审期间，原审第三人揭东教育局、伟兴公司分别向本院提交了《揭阳市揭东区教育局直属教育组教学设备配套采购项目(第二次)公开招标公告》《揭阳市揭东区教育局直属教育组教学设备配套采购项目的中标公告》《揭阳市政府采购合同》《揭阳市揭东区教育局直属教育组教学设备配套采购项目验收报告》，伟兴公司向本院提交了《两次招标公告的采购项目需求一览对比表》等证据，证明被诉行政行为对展誉公司的权利不产生实际影响，其与被诉行政行为无直接利害关系，本案不属于行政诉讼的受案范围，展誉公司不具备行政诉讼原告主体资格。原审第三人揭东教育局、伟兴公司提供的上述证据，属于在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中才提供的证据，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”的规定，本院不予接纳。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院另查明，2017年7月7日，展誉公司向交易中心提交了《关于揭阳市揭东区教育局直属教育组创建“广东省推进教育现代化先进区”教育设备采购项目的质疑函》，质疑的事项：1、对专家组答疑内容的质疑。专家组答疑内容是否缺乏事实依据，是否存在严重错误；2、专家组答疑行为程序严重违法；3、对伟兴公司投标文件的质疑。①伟兴公司所投的交换机是TP-LINK、TL-SP1024DT，TP-LINK品牌的所有千兆交换机均没有TL-SP1024DT型号，是否涉嫌造假；②伟兴公司所投的产品“伟兴学生凳”“伟兴配套”产品并没有“伟兴”品牌，涉嫌造假或贴牌；③伟兴公司所投的“稳压电源、网络信息口、推拉黑板、主控台、功放、音箱”没有响应型号，没有作出实质相应，是否应认定为无效投标；4、对伟兴公司技术得分及商务得分的质疑。展誉公司认为其技术条款响应均优于招标文件要求，近三年同类型业绩高于伟兴公司，历次的技术和商务得分都比伟兴公司高（列举近3年其他教育设备采购六个项目的中标公告对比），但这次的技术和商务得分比伟兴公司低，请专家组列明依据。2017年7月12日，交易中心针对展誉公司的质疑事项作出了《评标结果质疑答复函》，并告知其可在答复期届满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。展誉公司不服，于2017年7月19日向揭东财政局提交了《投诉书》，投诉事项：1、评标委员会判定投诉人中标资格无效存在资格性认定错误；2、评标委员会存在偏向性，玩忽职守和不作为。事实依据……2、对伟兴公司投标文件的质疑中，专家组的答复明显偏袒伟兴公司；3、对伟兴公司技术得分及商务得分的质疑，专家组并没有予以答复，明显违反了招标文件中“技术评分”“商务评分”的评分标准。投诉请求：1、撤销交易中心2017年6月28日作出的《“创先”采购项目招标通知书作废的通知》，确认交易中心2017年1月6日作出的揭市公易采〔2017〕8号《中标通知书》合法有效，展誉公司为合格中标供应商；2、撤销交易中心2017年6月28日作出的《“创先”采购项目招标、成交结果调整公告》，认定伟兴公司招标供应商资格无效；3、依法追究伟兴公司的违法责任。2017年8月28日，揭东财政局针对展誉公司的投诉事项作出揭东财采决〔2017〕2号《政府采购投诉处理决定书》，决定：1．驳回展誉公司第一、三项的投诉请求；2．取消伟兴公司的招标资格；3．“创先”采购项目废标后，由揭东教育局重新组织招标。该决定书同时告知展誉公司申请行政复议或者提起行政诉讼的救济途径。展誉公司不服该处理决定，遂成诉。

再查明，揭东教育局、交易中心2016年11月29日发布的采购项目编号：JGY16-GK2093-A《“创先”采购项目公开招标文件》载明：34．评标步骤。评标委员会对投标文件的评审分为初审、比较与评价。比较与评价包括1．商务评价；2．技术评价；3．价格评估。同时，该公开招标文件的附件《评分标准》2．商务评分表中列明：评审项目包括同类项目经营业绩、综合实力等4项。其中，同类项目经营业绩的评分内容为：近三年以来签订的同类项目经营业绩（依据合同和验收证明资料复印件，原件备查）。分值20分；综合实力评分内容为：资质证书、财务状况等。分值30分。

本院认为，本案二审围绕当事人争议的焦点，对原审判决及被诉行政处理决定进行全面审查。当事人争议的主要焦点是：1．展誉公司提起本诉的原告主体资格是否适格；2．展誉公司主张伟兴公司在投标文件中提供了28份伪造篡改的合同以及4份资质伪造证书以谋取中标是否属于质疑、投诉事项的范围；3．揭东财政局作出的揭东财采投〔2019〕1号政府采购投诉重新处理决定是否合法。

关于展誉公司提起本诉的原告主体资格是否适格的问题。首先，根据《中华人民共和国政府采购法》第五十二条“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。”第五十五条“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。”第五十八条“投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。”的规定，本案中，展誉公司作为参与案涉“创先”采购项目招投标的供应商，其认为案涉“创先”项目的采购活动损害其合法权益，先后向交易中心提出质疑，向揭东财政局进行投诉，进而向原审法院提起行政诉讼，其权利救济程序符合上述法律的规定。展誉公司不服揭东财政局作出的被诉行政处理决定，向原审法院提起行政诉讼，是行使上述法律赋予的权利。因此，展誉公司提起本诉的原告主体资格适格，其起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第二款“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起行政诉讼的其他行政案件。”的规定，属于人民法院行政诉讼的受案范围。其次，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。本院生效的（2018）粤52行终25号行政判决已确认各方当事人的主体资格，本案系揭东财政局履行上述判决而重新作出的处理决定，当事人不服，有权再次提起诉讼。综上，在法律赋予投诉人诉权且生效判决已确认其主体资格的前提下，揭东教育局、伟兴公司均以被诉行政行为对展誉公司的权利义务不产生实际影响为由，主张展誉公司不具备行政诉讼原告主体资格，本案不属于行政诉讼的受案范围，理由不成立，本院不予采纳。

关于展誉公司主张伟兴公司在投标文件中提供了28份伪造篡改的合同以及4份伪造资质证书以谋取中标是否属于质疑、投诉事项范围的问题。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十五条、《政府采购质疑和投诉办法》第二十条的规定，供应商质疑、投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围。首先，展誉公司提交的《质疑函》及《投诉书》显示，其向交易中心提出的质疑包括对伟兴公司投标文件及其技术得分、商务得分的质疑，其向揭东财政局投诉的事项仍然包括上述质疑事项。显然，展誉公司的投诉符合上述规定，并未超出已质疑事项的范围。其次，揭东教育局、交易中心发布的《“创先”采购项目公开招标文件》中载明的评标步骤及评分标准显示，供应商近三年以来签订的同类项目经营业绩及资质证书等，是评标委员会对供应商商务评分的依据，而商务评分的高低将影响评标委员会对投标文件的评审结果。因此，伟兴公司在投标文件中提供的28份合同及4份资质证书是否涉嫌伪造篡改、虚增成交额，必然影响其商务得分的高低及评标结果，属于展誉公司对伟兴公司技术得分、商务得分的质疑范围，且并未超出其投诉伟兴公司存在提供虚假材料谋取中标、成交行为的范围。事实上，展誉公司提出对伟兴公司技术得分、商务得分的质疑、投诉，并提供了近3年其他教育设备采购六个项目的中标公告对比，但交易中心并未对该质疑事项作出答复，揭东财政局也未对该投诉事项作出实质性处理，从而引发本案重复诉讼，确属不妥。综上，揭东财政局、揭东教育局、伟兴公司均认为伟兴公司在投标文件中提供的28份合同及4份资质证书是否涉嫌伪造篡改、虚增成交额，属于未经质疑和投诉的事项，不属于揭东财政局应纳入重新处理的事项，也不属于本案的审理范围，不但与事实不符，且系对本院生效的（2018）粤52行终25号行政判决的理解有误，本院不予采纳。

关于揭东财政局作出的揭东财采投〔2019〕1号政府采购投诉重新处理决定是否合法的问题。本案综合各方当事人的意见，审查的关键点在于揭东财政局对展誉公司投诉伟兴公司存在提供虚假材料谋取中标、成交行为的处理是否合法。首先，各方当事人均对一审法院认定“涉案采购项目中学生凳、课桌椅、教学设备配套均不属于法律强制规定的必须采用注册商标的商品，本案亦无证据证明伟兴公司使用其企业字号称呼‘伟兴配套’‘伟兴学生凳’等教学办公设备有假冒、侵犯他人商标或品牌的情形。”的事实无异议，本院予以确认。其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”的规定，本案中，展誉公司获取伟兴公司在投标文件中提供的28份政府采购合同及四份资质证书，并提供了政府官方网站核对存在差异的证据材料，但揭东财政局在未调查核实的情况下，作出揭东财采投〔2019〕1号政府采购投诉重新处理决定，认定展誉公司提供的证据材料中两个项目已过处罚时效，不属本次投诉项目，其他项目不属其管辖，并据此驳回展誉公司对伟兴公司的投诉，缺乏事实根据及法律依据，显属不当。事实上，展誉公司投诉的是伟兴公司在案涉“创先”采购项目投标中涉嫌伪造篡改28份合同及4份资质证书谋取中标、成交的行为，而非投诉伟兴公司在28份合同所涉项目招投标活动中发生的行为，因此，揭东财政局对此均具有管辖权，其依法应对伟兴公司是否涉嫌伪造篡改28份合同及4份资质证书的事实进一步调查核实并作出处理。显然，揭东财政局主张其已严格依照《政府采购质疑和投诉办法》规定的程序进行调查取证，并依法作出处理决定，理由不成立，依法应予驳回。

综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持；上诉人的上诉请求理据不足，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人揭阳市揭东区财政局负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　黄永练

审 判 员　林国伟

审 判 员　陈　锋

二〇二一年四月二十日

法官助理　姚奕声

书 记 员　卢思琪

附相关法律条文：

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；

（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对案涉行政行为作出判决。