陕西建安工程监理有限公司与固原市原州区应急管理局行政处罚一审行政判决书

宁夏回族自治区固原市原州区人民法院

行政判决书

（2019）宁0402行初160号

原告：陕西建安工程监理有限公司。

法定代表人：李某。

委托诉讼代理人：王某，固原市原州区南关街道法律服务所法律工作者。代理权限为特别授权。

被告：固原市原州区应急管理局。

负责人：罗某，局长。

出庭负责人：孙某。

委托诉讼代理人：路某，宁夏则德律师事务所律师。代理权限为特别授权。

原告陕西建安工程监理有限公司不服被告固原市原州区应急管理局（原固原市原州区安全生产监督管理局）安全监理行政处罚向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2018年6月29日作出（2018）宁0402行初39号行政判决书，判决：撤销被告固原市原州区安全生产监督管理局作出的（原）安监罚（2017）04号《行政处罚决定书（单位）》。被告固原市原州区应急管理局不服提起上诉，固原市中级人民法院于2018年9月29日作出(2018)宁04行终67号行政判决书，判决：撤销宁夏回族自治区固原市原州区人民法院（2018）宁0402行初39号行政判决书，驳回陕西建安工程监理有限公司的诉讼请求。原告陕西建安工程监理有限公司不服，向宁夏回族自治区高级人民法院申请再审，宁夏回族自治区高级人民法院于2019年4月26日作出（2019）宁行申17号行政裁定书，裁定：指令宁夏回族自治区固原市中级人民法院再审。固原市中级人民法院于2019年8月1日作出（2019）宁04行再8号行政裁定书，裁定：撤销（2018）宁04行终67号行政判决及（2018）宁0402行初39号行政判决书，发回固原市原州区人民法院重审。本院于2019年8月16日立案，于2019年8月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2019年10月16日公开开庭审理了本案。原告陕西建安工程监理有限公司的委托诉讼代理人王某，被告固原市原州区应急管理局副局长孙某、委托诉讼代理人路某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告陕西建安工程监理有限公司向本院提出诉讼请求：1.请求人民法院依法撤销（原）安监罚（2017）04号行政处罚决定书（单位）；2.本案诉讼费用由被告负担。事实和理由：2017年9月15日，原告监理的工程项目辖区工地发生一起其他工地临时工黄晓霞驾驶电动车行驶在原告公司工地道路上时，由于自己玩手机，结果和该工地清理垃圾的装载机追尾碰撞，造成黄晓霞死亡的道路交通事故。在黄晓霞死亡后，该工程负责人李敏已经依法给受害人家属赔偿了138万元，使受害人家属比较满意。本案纠纷已经圆满解决。在此情况下，被告给予原告20万元行政处罚是不当的、错误的，理由如下：被告认定事故性质定性不准确。因为本事故是一起“道路交通事故”造成的直接伤害案件，也就是像被告认定的是“一般机械伤害事故”，但被告却把一个因“道路交通事故”造成的“一般机械伤害事故”案，生搬硬套的按照“安全生产责任事故”进行处罚，此行为明显违反了《安全生产法》109条的规定，让原告无法接受。生产经营单位必须是发生生产安全事故才承担责任。原告并没有进行生产经营活动，2017年9月15日正好是“停工整改”期间，这一事实被告一清二楚，因此不应按照生产行为对原告予以处罚。被告的行政处罚适用了《建设工程安全生产条例》第十四条第三款规定，对原告进行“安全生产责任”的定性处罚，但该条并无第三款。该条例第六十八条明确规定：“本法规定行政处罚，由建设行政主管部门或者其他有关部门依照法定职权决定。”故被告的行政处罚超越了职权。黄晓霞的死亡仅仅是“人身损害赔偿”事故，应当由责任人承担责任。被告对《安全生产法》进行扩大解释，对原告进行处罚，系适用法律错误。被告处罚原告的合法性、真实性、客观性存在严重错误，请求依法撤销。综上，请求支持原告的诉讼请求。

被告固原市原州区安全生产监督管理局辩称，定性事故性质为一般机械伤害事故，并给予安全生产行政处罚定性准确。其一，被告认定原告事故的定性为一般机械伤害事故是因为该事故的发生是原告生产经营活动（包括与生产经营有关的活动）中发生的，发生地点在原告的固原博物馆片区棚户区改造项目工地，应适用《中华人民共和国安全生产法》的调整；其二，道路交通事故中的道路指的是公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车辆通行的地方，本案系在博物馆片区棚户区改造项目工地发生的事故，为封闭作业施工区域，不属于道路交通事故的道路范畴；其三，装载机一般机械伤害事故发生在生产作业中；其四，根据被告调查取证，本事故的发生是因为安全生产责任制不落实，安全生产责任管理混乱，安全生产意识淡漠，安全培训不到位等原因发生，本案原告为安全生产的组织者和参与者，按照《中华人民共和国安全生产法》之规定，应承担安全生产之责任；其五，陕西建安在监理期间和监理范围内未履行监理职责，导致安全事故发生，被告对其处罚有事实和法律依据，并无不妥。

被告固原市原州区应急管理局向本院提交了以下证据：

1、固原市原州区安全生产监督管理局(原)安监立[2017]7号立案审批表，证明本案经过了立案审批的事实；

2、固原市原州区安全生产监督管理局(原)安监询[2007]26号询问通知书、询问笔录，证明安监局按照法律对原告进行了询问告知，询问笔录内容证明原告作为宁夏鼎新承盛房地产开发有限公司实际负责人，没有严格履行生产经营单位安全管理人员的职责；

3、原告陈树松收入证明，证明原告每年收入状况的事实;

4、行政处罚集体讨论记录、案件处理呈批表，证明对原告的处理系经集体讨论，符合内部程序；

5、固原市原州区安全生产监督管理局（原）安监罚告[2017]05号行政处罚告知书，证明原州区安监局对原告进行处罚及告知陈述、申辩的权利；

6、固原市原州区安全生产监督管理局（原）安监罚[2017]01号行政处罚决定书，证明安监局对原告作出了行政行为，并告知权利救济途径的事实；

7、缴款书，证明原告接受了处罚并交纳罚款的事实；

8、文书送达回执（3份），证明原州区安监局的文书都进行了合法送达，且原告均签收；

9、行政执法人员执法证，证明执法人员均有执法资格；

10、宁夏鼎新承盛房地产开发有限公司副总经理刘继硕、宁夏品晟建设发展有限公司固原分公司项目经理高宝红询问笔录各一份，证明上述公司落实企业安全生产主体责任不到位、安全管理规章制度不健全、安全生产责任制不落实、执行建设主管部门的隐患整改指令不力的事实；

11、固原市原州区人民政府办公室文件(原政办发[2017]136号)、固原市原州区人民政府（原政函[2017]107号）、固原市区博物馆片区棚户区改造项目一般机械伤害事故调查报告，证明该事故发生后，经原州区政府成立调查组，依法开展事故调查工作，对相关责任单位和个人进行处罚的事实。

原告对被告提交的证据材料质证意见为：被告提供的证据三性均有异议，不予认可，被告适用法律错误，所以处罚错误。

原告向本院依法提交了以下证据：

1.（原）安监罚（2017）01、02、03、04号行政处罚决定书（单位）四份，证明被告对四原告进行了行政处罚的事实；

2.固原市原州区人民政府原政函（2017）107号文件一份，证明被告在实施处罚时，发生事故的事实和作业现场的事实；

3.施工现场平面图一份，证明四原告所处位置及受害人从始发点到出事地点的距离的事实；

4.工伤死亡赔偿协议一份，证明受害人黄晓霞死亡以后，由李敏给受害人黄晓霞丈夫张达赔偿各种费用138万元的事实。

5.固原市原州区人民法院（2018）宁0402行初39号行政判决书复印件一份，证明原州区法院在2018年6月29日作出的行政判决书依法撤销了被告的原安监罚（2017）04号行政处罚决定书的事实；

6.宁夏回族自治区高级人民法院（2019）宁行申17号行政裁定书、固原市中级人民法院（2019）宁04行申再8号行政裁定书原件一份，证明被告在处罚时，认为原告违反了甲法而被告适用乙法处罚，适用法律错误的事实。

7.宁夏鼎新承盛房地产开发有限公司将土方清包工程分包给李敏的合同书一份。

被告对原告提交的证据材料质证意见为：对（原）安监罚（2017）01、02、03、04号行政处罚决定书（单位）无异议；对证据2的三性无异议，既然原告将该文件作为证据提供，说明原告对该文件记载的内容、事故发生过程及处罚是认可的；对证据3无异议，该组证据能够证明原告指令死者取水泥的事实；对证据4的三性均有异议，李敏对死者的赔偿与本案没有关系。对证据5、6的三性无异议，但对原告的证明目的有异议，其中1.固原市原州区人民法院（2018）宁0402行初39号行政判决书虽然撤销了被告的行政处罚决定，但是在固原市中级人民法院（2018）宁04行终67号行政判决书中撤销上述一审行政判决书，驳回原告的诉讼请求；2.宁夏回族自治区高级人民法院（2019）宁行申17号行政裁定书、固原市中级人民法院（2019）宁04行申再8号行政裁定书均指定一审法院查明法律适用是否正确，并未结论性认定适用法律错误。对证据7的三性无异议，但对证明目的有异议。

本院对上述证据认证如下：对原、被告提交的证据均来源合法，内容真实，与本案具有关联性，本院予以采信。

经审理查明，2016年3月28日，经申请，宁夏鼎新承盛房地产开发有限公司承建固原市区博物馆片区棚户区改造项目。原告为该项目的施工监理单位。2016年6月17日，宁夏鼎新承盛房地产开发有限公司挂靠四川黄瓦台建筑工程有限公司宁夏分公司建筑资质，派遣其公司副总经理刘继硕以四川黄瓦台建筑工程有限公司宁夏分公司的实际负责人身份负责棚户改造C、D区的工程施工。2016年9月10日，宁夏品晟建设发展有限公司固原分公司与宁夏鼎新承盛房地产开发有限公司签订了棚户区改造项目G区、H区建设工程施工合同，高宝红担任G区项目经理。李敏从宁夏鼎新承盛房地产开发有限公司处承揽了除E区外的所有土方清包工程。2017年9月15日上午8时许，高宝红负责的G区水暖班组工人黄晓霞驾驶自己的电动车前往C区取水泥时，被正在C区李敏组织清理垃圾的装载机碾压致死。当日，李敏与死者家属达成138万元的赔偿协议。9月18日，被告对上述安全事故进行立案调查，分别向陈树松、刘继硕、高宝红、李敏等人进行询问。2017年11月16日，被告向原告送达了《行政处罚告知书》，原告在指定期限内书面提出听证申请。2017年11月29日，被告就该安全事故案举行了听证会。2017年12月4日，被告依法向原告送达（原）安监罚（2017）04号《行政处罚决定书（单位）》。同时查明，事故发生时涉案工程正在停工期间，且C区的土方承包人李敏正在清理垃圾。另查明，固原市原州区安全生产监督管理局更名为固原市原州区应急管理局。

本院认为，首先，被告认为原告违反了《建设工程安全生产管理条例》第十四条规定第三款规定：“工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。”,该条例规定的行政处罚，由建设行政主管部门或者其他有关部门依照法定职权决定。但被告依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定给原告进行了处罚，被告超越职权作出的行政处罚决定书不合法。其次，土方承包人李敏在工程停工整改期间，在C区清理垃圾时导致一人死亡的事故。原告作为监理公司，停工整改期间因工程未施工，其不承担工程监理责任，被告也未提供证据证明原告发现了安全隐患而未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工，其对原告作出行政处罚主要证据不足。综上，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一项、第四项规定，判决如下：

撤销被告固原市原州区应急管理局（固原市原州区安全生产监督管理局）作出的（原）安监罚（2017）04号《行政处罚决定书（单位）》。

案件受理费50元，由被告固原市原州区应急管理局负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区固原市中级人民法院。

审　判　长   张立强

审　判　员   任卫敏

人民陪审员   田明慧

 

二○一九年十二月十三日

书　记　员   王　晓

本案引用的法条

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

（一）主要证据不足的；

（二）适用法律、法规错误的；

（三）违反法定程序的；

（四）超越职权的；

（五）滥用职权的；

（六）明显不当的。