某某与焦作市某某区人民政府一审行政判决书

河南省焦作市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）豫08行初99号 原告***，男，1964年10月25日出生，汉族，住河南省焦作市**区。 委托代理人席炎飞，北京在***事务所律师。 被告焦作市**区人民政府。住所地：焦作市**区光明路789号。 法定代表人**，区长。 委托代理人**，该政府办公室副主任。 委托代理人***，河南星歌律师事务所律师。 第三人国网河南焦作供电服务有限公司。住所地：焦作市山阳区塔南路299号。 法定代表人**，总经理。 委托代理人***，河南达成律师事务所律师。 委托代理人***，河南达成律师事务所律师。 第三人国网河南省电力公司焦作供电公司。住所地：焦作市山阳区塔南路299号。 法定代表人王璟，总经理。 委托代理人于**，该公司工作人员。 委托代理人***，河南达成律师事务所律师。 原告***诉被告焦作市**区人民政府（以下简称**区人民政府）、第三人国网河南焦作供电服务有限公司（以下简称服务公司）、第三人国网河南省电力公司焦作供电公司（以下简称供电公司）行政撤销一案，于2020年6月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告**区人民政府、第三人服务公司送达了起诉状副本及应诉通知书。供电公司与本案被诉行政行为（或与案件处理结果）有利害关系，本院通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年8月12日公开开庭审理了本案。原告***及其委托代理人席炎飞，被告**区人民政府委托代理人**、***，第三人服务公司委托代理人***、***，第三人供电公司委托代理人于**、***到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告**区人民政府于2020年5月18日向供电公司下发《焦作市**区人民政府关于协调对***拆迁区域停止供电的函》，该函主要内容为：官庄压煤村庄搬迁工作是我区重大民生工程，涉及演马街道***299户房屋拆迁工作。截止目前，还有15处房屋未搬空。由于村中电力线路带电，拆除复耕作业存在极大安全隐患。为顺利推进整村搬迁及复垦工作，保证施工安全，需对工作面内的15处房屋予以停电处理，特请贵单位协调安排，予以大力支持。附件：……3080214222***133××××4671河南省焦作市**区九里山乡***2号台区……。 原告***起诉请求：1、撤销被告于2020年5月18日作出的《焦作市**区人民政府关于协调对***拆迁区域停止供电的函》；2、本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告系河南省焦作市**区演马街道办事处***村民，在本村拥有合法宅基地一处并建有住宅，建筑面积228.77㎡。2010年起，受河南焦煤能源有限公司古汉山矿对***下压的煤矿进行开采的影响，原告所在的***土地大面积塌陷，原告的住宅墙体开始出现大面积开裂。2019年3月起，***村民委员会启动***搬迁工作。由于原告认为搬迁工作程序不符合法定程序，对搬迁工作的合法性存在疑问，故暂未与***村民委员会达成搬迁补偿安置协议，也并未搬离案涉房屋。2020年5月18日，**区人民政府作出《焦作市**区人民政府关于协调对***拆迁区域停止供电的函》，函中要求国网焦作供电公司协调安排停止提供***15处未搬迁房屋的供电，其中包含原告的房屋。2020年6月3日，被告与第三人下属工作人员来到***并对原告房屋实施断电行为。原告认为，被告所作《焦作市**区人民政府关于协调对***拆迁区域停止供电的函》违法，具体理由如下：第一、没有相关法律、法规赋予被告在官庄压煤村庄搬迁工作过程中对合法建成的房屋采取停断电的行政职权。第二、《中华人民共和国电力法》第26条规定：“供电营业区内的供电营业机构，对本营业区内的用户有按照国家规定供电的义务；不得违反国家规定对其营业区内申请用电的单位和个人拒绝供电。”第29条明确规定：“供电企业在发电、供电系统正常的情况下，应当连续向用户供电，不得中断。”被告与第三人的停止供电行为违反了上述规定。第三、根据中纪办（2011）8号《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》第四条规定，“加大查办违法违规强制征地拆迁案件的力度，重点查处采取中断供水、供热、供电和道路通行等非法方式迫使搬迁行为，采取暴力、威胁手段或突击、“株连”等方式强制征地拆迁行为，以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后仍然组织实施行政强制拆迁等问题。”《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》中第四条明确规定：“对采取停水、停电、阻断交通等野蛮手段逼迫搬迁，以及采取“株连式拆迁”和“突击拆迁”等方式违法强制拆迁的，要严格追究有关责任单位和责任人的责任。”等相关规定，征收拆迁过程中不得通过停水、停电等方式逼迫被征收人搬迁，被告的行为已违反上述规定。为维护合法权益，原告现根据前述规定及《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院查明事实，依法裁判，支持原告诉请事项。 原告***提交如下证据：证据1、户口本复印件3张，证明：原告***系**区九里山乡***村民，在本村拥有合法房屋；证据2、被告所作的《焦作市**区关于协调对***拆迁区域停止供电的函》2页，证明：被告意图通过停电的方式非法逼迁；证据3、政府信息公开申请表一张、豫政办依申复（2019）172号政府信息公开申请答复书一张，证明：***搬迁工作并未履行合法征地审批手续；证据4、【2019】824号河南省自然资源厅政府信息公开答复书、2019年11月21日做出的政府信息公开告知书各一份，证明：古汉山矿并未依法制定复垦方案，在此条件下被告所称的整庄搬迁也不具有合法性，被告不应采取包括停电在内的手段强制原告搬离；证据5、证明两份及***委会就村民***村务公开申请事项的答复，证明：***的村民代表及各组长均对被告证据中所举示的听证会均不知情，村民中签字的实际上是村民代表，代表了众多的村民。***委会也表示承诺书及整体搬迁证明，本村均未保存。因此被告所举示的该两份证据真实性严重存疑。 被告**区人民政府答辩称，焦作市**区演马街道办事处***受河南能源有限公司古汉山矿采煤影响，该村需要整体搬迁。根据《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知（国发【2014】47号2010年12月27日）》、《河南省人民政府办公厅关于印发的通知》等文件的要求，举行听证、论证，充分听取官庄等村基层组织和农民的意见，报省市国土资源主管部门审批，实施城乡建设用地增减挂钩计划。即***在新农村建设好后搬入新村，原老村土地整理复耕。2015年6月25日***两委会作出“我村在新村建成完毕，老村住户全部搬迁到新村安置结束后，在三年对老村土地予以复耕完毕”的承诺。2015年9月26日***作出证明：“经召开村党支部、村两委会、党员大会和村民代表大会，同意官***所选位置并进行整体搬迁。”***搬迁是村集体同意的村庄搬迁行为，土地复耕利于该集体所有成员。本计划不涉及对官庄集体土地征收和因征收拆迁的事情。本计划实施过程中，新村宅基早已经规划整理完毕，绝大多数村民已经领取过渡费、补偿费等，搬离旧村并开始建房。***个人认为程序不合法，曾经提出复议和提起行政诉讼，均被依法驳回。为保证拆除复耕作业的安全，预防汛期及地基沉陷造成房屋倒塌，区政府协调作业期间暂时停电。但国网焦作供电公司不属于答辩人管辖，至今也没有停止供电。答辩人的函的题目就是《关于协调对***拆迁区域停止供电的函》，是商量协调的函，不是具有强制力的具体行政行为。该函不是对***发出的，***也不是行政相对人。该协调函协调未果，也没有损害***实际的利益。***提起诉讼也没有实际意义，徒增诉累，浪费司法资源。***滥用诉权，将所有行为都纳入诉讼程序是错误的。***的起诉不属于行政诉讼案范围，应依法驳回起诉。 被告**区人民政府提交如下证据：证据1、河南省国土资源厅下发的豫国土资函（2015）890号文件一份；证据2、2015年9月24日听证会笔录一份；证据3、2015年6月25日承诺书一份；证据4、2015年9月26日***整体搬迁证明一份。以上证据1、2、3、4证明：***整村搬迁符合法定程序，为保证搬迁中拆迁工作安全，协调停电的合理性；证据5、焦作市**区关于协调对***拆迁区域停止供电的函底稿，证明：该函是工作联系协商函，不具有强制执行效力，不属于具体行政行为，不具有可诉性。证据6、焦政复驳字（2018）7号决定书；证据7、（2018）豫96行初49号行政裁定书。证据6、7证明：***个人的观点是错误的。 第三人服务公司述称，本公司不是本案的适格第三人，答辩人公司全称为“国网河南焦作供电服务有限公司”，而原告在起诉状中所称的“国网焦作供电公司”并非答辩人，而是国网河南省电力公司焦作供电公司。答辩人与国网河南省电力公司焦作供电公司属于完全独立的两个法人主体。请求依法驳回原告的起诉，维护答辩人的合法权益。 第三人服务公司未提交证据。 第三人供电公司述称，答辩人的停电行为符合法律规定，不存在任何违法行为。原告的房屋位于***搬迁区域，2020年5月18日，为保证搬迁作业安全，焦作市**区政府向答辩人下达了停止供电函，要求答辩人对涉案搬迁区域进行停电，答辩人依据《河南省供用电条例》第四十七条之规定，任何单位和个人不得随意停限电。县级以上人民政府确需采取停限电措施的，应当按照国家有关规定执行，并书面通知供电企业。供电企业未取得人民政府书面通知的，不得停限电。答辩人根据法律规定，按照**区政府下达的《焦作市**区人民政府关于协调对***拆迁区域停止供电的函》，依法对涉案区域进行停电，不存在任何违法行为。请求依法驳回原告的起诉，维护答辩人的合法权益。 第三人供电公司提交如下证据：焦作市**区关于协调对***拆迁区域停止供电的函复印件一份，证明：供电公司并非随意停限电，不是自己的本意停电，而是依据河南省供用电条例第47条的规定，依政府的通知而停电。供电公司不存在任何违法之处。 经庭审质证，一、对于原告***的证据。被告**区人民政府质证后认为，对证据1的真实性不予置评，因为证明其身份的应当以二代身份证为准，不应当以户口本为准。户口本不能证明其拥有房屋的合法性。因为房屋的合法性，在农村来说，首先是来源于宅基地的合法性。如果因为建设用地增减挂钩，宅基地被收回了，其房屋就不具有合法性；对证据2真实性没有异议。关于协调函的目的协调函中有明确的表述。对政府的行为进行恶意丑化，并不是证据本身所展示的内容；证据3、4与本案无关。因为本案中涉及的土地增减挂钩与征地和古汉山矿的复垦都没有任何的关系。***的土地增减挂钩，只涉及***本村的整体迁移，由于古汉山矿的开挖导致原告目前拒不搬迁的村庄已经不适合居住。经全体村民同意决定搬迁，这是出现***拆迁的真实的原因，原告所举的证据3、4属于原告错误的理解整村搬迁造成的。搬迁后空出来的土地仍然属于***；对证据5中的两份证明的真实性有异议，不符合证据的形式。该证明是一群人在写一个证人证言，原告应该在开庭前申请人民法院通知证人出庭作证，但是原告并没有申请，所以既不符合证据的法定形式，其证明内容也是不真实的。被告在土地局看到的听证会的签字人员中就***本人签名。证据5中的答复内容是不真实的，首先这个承诺是***委会作出承诺之后才会上报增减挂钩实施方案，然后村里面进行搬迁，上级就会拨款进行一些补偿，如果其没有作出承诺，这个方案就不可能实施。其是向有关部门作出的承诺，其档案中有或没有，并不影响承诺书的真实性。***委会在该答复中只是说没有查到，并没有说承诺书是虚假的。第三人服务公司质证后认为，对证据1真实性无异议，对证明指向有异议。该户口本不能证明***在本村拥有合法房屋，其只是身份的证明；对证据2、3、4、5真实性不清楚。证据2是**区政府对国网河南省电力公司焦作供电公司发的函并非国网河南焦作供电服务有限公司。对证据3、4、5的关联性有异议，均与第三人无关。第三人供电公司质证后认为，对证据1、3、4、5真实性不清楚，而且与供电公司无任何法律上的关联性。对证据2真实性不持异议，但认为与原告无关，而且该函件不具有被撤销的可能性。该函是被告发给供电公司，供电公司按照被告要求进行停电，该行为已实施，因此不具有可撤销性。而且供电公司并不清楚安全之外的其他情况，因此与供电公司无关。 二、对于被告**区人民政府的证据。原告***质证后认为，对证据1的关联性不予认可，该函的第一条中同意批准的是**区的第一批城乡建设用地增减挂钩项目，并没有明确原告所在的村庄是否被纳入了该范围；对证据2合法性、真实性均不予认可，因为该听证会笔录并没有与会人员的签字确认，而事实上原告在内的众多村民均对听证会的情况不知情，更没有参加到会议当中；对证据3真实性、合法性不予认可，因为在2015年的6月25日时，当时并没有任何的土地复垦方案形成，甚至直至今日，也并没有方案形成。实际情况在2015年之后的三年内，老村的土地并没有予以复垦；对证据4的质证意见也同证据3的意见，与原告举证的村务公开答复相冲突，真实性不予认可；对证据5合法性不予认可，没有事实与法律依据，行政目的明显不当；证据6、7与本案并没有直接的关联性。第三人服务公司质证后认为，上述七组证据与服务公司不存在任何关联性，对真实性无异议。第三人供电公司质证后认为，对1、2、3、4、6、7证据真实性不持异议，但与供电公司无法律上的关联性；对证据5真实性无异议，与供电公司收到的正式函件内容一致，对其证明指向有异议，该函件是通知供电公司协助停电的函告，供电公司依据该函告进行停电，并非供电公司的本意所为，而是依照政府的通知而进行的行为。有生效的判决、裁定认可因为政府的通知而进行的停电，属于行政诉讼受理范围，不属于民事案件，与供电公司没有任何关联，供电公司不应当承担任何法律责任。如果按**区政府所言，并没有实施停电，则供电公司更不应承担任何责任，也与供电公司无关。 三、对于第三人供电公司的证据。原告***质证后认为，与原告提交的证据2是一致的，质证意见同原告的举证意见。被告**区人民政府质证后认为，对函的真实性没有异议，但这是内部协调的一个工作联系函，并不是一个行政决定，也不是向被管理者下的相关的指令，并且该协调函没有产生实际停电的效果。可以调查相关电力公司运营记录，根本就没有停电。如果第三人和原告认为停电应当提供停电的运营记录来证实确实停电了。第三人服务公司质证后认为，对内容的真实性不清楚，与服务公司没有法律上的关联。 本院对上述证据认证如下：一、原告***提交的证据。对于证据1、2、3、4，被告**区人民政府和两第三人对真实性均未提出异议，本院对真实性予以确认。对于证据5中的两份证明，被告**区人民政府对其真实性不予认可，且该证据中证人应当出庭作证，对其真实性，本院不予确认。对于证据5中的答复，本院对其真实性予以确认，对其证明指向结合案情予以综合评定。二、被告**区人民政府提交的证据。对于证据1、5、6、7，原告***和两第三人对真实性未提出异议，本院予以确认。对于证据2、3、4有相关单位加盖印章，本院对真实性予以确认。三、第三人供电公司提交的证据。原、被告和第三人服务公司对真实性均无异议，本院予以确认。 经审理查明，原告***系**区九里山乡***（现为演马街道办事处***）村民，受古汉山矿采煤影响，该村需要整体搬迁。2015年6月25日***两委出具承诺书“我村在新村建设完毕，老村住户全部搬迁到新村安置结束后，在三年内对老村土地予以复耕完毕。”2015年9月24日焦作市国土资源局**分局组织召开听证会，听证内容为“**区2015年度第一批城乡建设用地增减挂钩项目建新区拟建项目1个，涉及演马街道办事处**，土地总面积为12.9350公顷，其中农用地总面积为12.8964公顷；未利用地面积为0.0386公顷。**区2015年度第一批城乡建设用地增减挂钩项目拆迁区，拟用焦作市**区***建设用地复垦项目指标，焦作市**区***建设用地复垦项目涉及演马街道办事处***，总规模20.2508公顷，预计新增耕地19.6633公顷，***位于采煤塌陷区，地面下沉，房屋裂缝，对当地人民群众生命财产造成安全隐患，搬迁迫在眉睫。本次挂钩拆旧区占用指标13.0614公顷，预计新增耕地12.9350公顷。”2015年9月26日，***出具整体搬迁证明，“焦作市**区演马街道办事处***受河南焦煤能源有限公司古汉山矿14.16采区影响，村民需要整体搬迁。目前官***村址已选定，新村需占地206.45亩。经召开村党支部会、村两委会、党员大会和村民代表大会，同意官***所选位置并进行整体搬迁。”2015年12月24日河南省国土资源厅作出《关于焦作市**区2015年度第一批城乡建设用地增减挂钩项目区实施规划及建新拆旧的批复》（豫国土资函[2015]890号），同意批准《焦作市**区2015年第一批城乡建设用地增减挂钩项目区实施规划》。 ***实施整体搬迁过程中，绝大多数村民领取过渡费等，搬离旧村并开始建房，原告***未与***村民委员会达成搬迁补偿安置协议，未搬离案涉房屋。2020年5月18日，**区人民政府向国网河南省电力公司焦作供电公司（本案第三人供电公司）作出《焦作市**区人民政府关于协调对***拆迁区域停止供电的函》（附件：演马街道***15处未搬空人员名单），该函内容：“官庄压煤村庄搬迁工作是我区重大民生工程，涉及演马街道***299户房屋拆迁工作。截止目前，还有15处房屋未搬空。由于村中电力线路带电，拆除复耕作业存在极大安全隐患。为顺利推进整村搬迁及复垦工作，保证施工安全，需对工作面内的15处房屋予以停电处理，特请贵单位协调安排，予以大力支持。”附件中涉及的15处未搬空人员名单中包含原告***。2020年6月3日，供电公司对***（老村）实施停电，随后即恢复供电。 本院认为，本案的争议焦点为：（一）原告***的起诉是否符合法定起诉条件；（二）被告**区人民政府作出的《焦作市**区人民政府关于协调对***拆迁区域停止供电的函》是否合法，应否撤销。本院分别评述如下： （一）原告***的起诉是否符合法定起诉条件。 首先，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告***系***村民，《焦作市**区人民政府关于协调对***拆迁区域停止供电的函》附件中显示的15处未搬空人员名单中包含原告***，原告***系本案适格原告。其次，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告，上述函系**区人民政府作出，**区人民政府系本案适格被告。第三，公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的，属于人民法院行政诉讼受案范围。被告**区人民政府于2020年5月18日作出的关于协调对***拆迁区域停止供电的函，虽然系对供电公司作出，而非对原告***作出，但该函显示被告**区人民政府请供电公司协助对15处房屋停止供电，该15处未搬空人员名单包含原告***。同时，第三人供电公司依据该函，于2020年6月3日对涉案区域进行停电，故被告作出的《焦作市**区人民政府关于协调对***拆迁区域停止供电的函》中涉及***部分已经对原告***的权利义务产生影响，本案属于人民法院行政诉讼受案范围。原告***的起诉符合法定起诉条件。 （二）被告**区人民政府作出的《焦作市**区人民政府关于协调对***拆迁区域停止供电的函》是否合法，应否撤销。 行政机关作出行政行为必须有充分的事实根据和法律依据，并应当符合法定程序。根据本案被诉停止供电函附件中的演马街道***15处未搬空人员名单，该通知显然是针对原告***等人作出，但被告**区人民政府亦未向本院提交对***作出该停止供电函的相应的事实及法律依据。因此，该行为不具有合法性。 综上，被告**区人民政府作出的《焦作市**区人民政府关于协调对***拆迁区域停止供电的函》对原告***的权利义务产生了影响，符合法定起诉条件。被告作出的该函缺乏事实根据及法律依据，依法应予撤销。原告***的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下： 一、撤销被告焦作市**区人民政府2020年5月18日作出的《焦作市**区人民政府关于协调对***拆迁区域停止供电的函》中涉及***部分； 二、裁定驳回原告***对被告焦作市**区人民政府2020年5月18日作出的《焦作市**区人民政府关于协调对***拆迁区域停止供电的函》中不涉及***部分的起诉。 案件受理费50元，由被告焦作市**区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。 审判长　王　森 审判员　*** 审判员　*** 二〇二〇年九月二十八日 书记员　*** 附：本判决所适用的法律法规： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。