贵州万和工程招标代理造价咨询有限责任公司等与中华人民共和国财政部等二审行政裁定书

北京市第二中级人民法院

行政裁定书

(2022)京02行终338号

上诉人（一审原告）贵州万和工程招标代理造价咨询有限责任公司，住所地贵州省贵阳市云岩区延安中路81号（鑫海大厦19楼B座）。

法定代表人潘剑，总经理。

委托代理人石慧杰，北京市乾坤律师事务所律师。

委托代理人关炳峰，北京市乾坤律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）西藏自治区财政厅，住所地西藏自治区拉萨市北京西路23号。

法定代表人云丹，厅长。

委托代理人滕凤芹，西藏自治区财政厅工作人员。

委托代理人姜佩，北京市北斗鼎铭律师事务所西藏分所律师。

被上诉人（一审被告）中华人民共和国财政部，住所地北京市西城区三里河南三巷3号。

法定代表人刘昆，部长。

委托代理人刘姝婕，中华人民共和国财政部工作人员。

一审第三人西藏自治区教育厅，住所地西藏自治区拉萨市城关区汉大东路15号。

法定代表人尼玛次仁，厅长。

委托代理人赵首辰，西藏自治区教育厅工作人员。

一审第三人南京艺成教育科技发展有限公司，住所地南京市溧水区洪蓝镇工业集中区华塘路27号。

法定代表人芮红喜，总经理。

委托代理人闫艳茹，北京市百瑞律师事务所律师。

上诉人贵州万和工程招标代理造价咨询有限责任公司（以下简称贵州万和公司）因诉西藏自治区财政厅（以下简称西藏财政厅）所作监督检查通知及中华人民共和国财政部（以下简称财政部）所作行政复议决定一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作(2021)京0102行初605号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。

贵州万和公司向一审法院诉称，藏财采办〔2021〕21号《西藏自治区财政厅关于区教育厅2019年全区义务教育薄弱学校及普通高中教学仪器设备采购（高中、初中理化生实验室，实验药品一包19—1）二次政府采购项目监督检查结果的通知》（以下简称被诉通知）和财复议〔2021〕381号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），存在对废标的具体行政行为认定事实不清，适用实体法律不当，严重违反行政机关作出具体行政行为的法律程序，应予撤销。西藏财政厅认定西藏自治区教育厅（以下简称西藏教育厅）委托的经贵州万和公司代理的政府采购代理行为中，在采购代理、招标文件、信息发布、保证金收取四个方面，存在采购代理协议制定不完整、招标文件制定存在重大缺陷、信息发布不完整、保证金收取无效的问题，根据《中华人民共和国政府采购法》第三十六条第一款第一项、第二项的规定，责令西藏教育厅废标。该通知作出的主要依据不足，西藏财政厅对贵州万和公司涉及的四个问题均属于招标代理过程中，由西藏教育厅与贵州万和公司制定的采购文件内容，即使存在细节瑕疵，应当由贵州万和公司进行整改，并未实质性损害潜在投标人的利益，未影响招标程序的公正公平，在依法进行的评标程序结束后，南京艺成教育科技发展有限公司（以下简称南京艺成公司)中标后的合法利益应依法受到保护，不应废标。《中华人民共和国政府采购法》第三十六条规定的法定废标情形不适用本案的事实，西藏财政厅作出被诉通知的法律依据错误，监督检查事实上不能成立。被诉通知未经合法调查程序进行调查核实，且剥夺了贵州万和公司及合法权益方依法享有陈述、申辩的权利，系违法作出。被诉通知与同一天撤销的藏财采办〔2020〕125号通知（以下简称125号通知）形式及内容均相同，而125号通知因程序违法已经人民法院生效判决依法撤销，法律意义上，经人民法院撤销的具体行政行为效力自始不存在，西藏财政厅却于同一日作出被诉通知，显然是未经任何调查核实程序的任意行为。西藏财政厅在已经被撤销的行政行为之上，直接作出同样的处理决定，是在没有查明事实的前提下，违反了财政部《政府采购质疑和投诉办法》中规定的财政部门对监督检查事项的处理程序规定，也就是，未经调查核实直接作出的被诉通知，程序违法。被诉通知在作出之前没有征求及听取过贵州万和公司以及其他权益方的任何意见，不符合程序正当的各项要求。根据《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》第二十条规定，西藏财政厅在没有重新调查复核、事先告知贵州万和公司相关权利义务、听取贵州万和公司陈述辩解的情况下，直接对西藏教育厅再次作出责令废标的决定，在事实上已经剥夺了贵州万和公司通过陈述、申辩取得救济的权利，属于程序严重违法，直接影响到所作行政行为的实体是否正确，构成违法行政行为的撤销事由。财政部作出的被诉复议决定在认定被诉通知程序违法的情况下，却未对已经构成重大程序违法的被诉通知予以撤销，属于认定事实不清、理由不充分、适用法律错误的行政行为，应予撤销。财政部以采购项目招标文件评审标准中的分值设置未与评审因素的量化指标相对应，影响采购公正为由认为西藏财政厅责令西藏教育厅废标的监督检查处理结果并无不当的结论，理由不充分，且没有法律依据。首先，在我国有关政府采购法律法规中，对于采用综合评分法的评审标准，其分值设置应当与评审因素的量化指标相对应的法律标准无明确法律依据，因此，对于招标文件评审因素量化和细化指标的设置，符合科学规律即可，也就是，评审标准能够设置合理的区间，最终经评审专家运用主观因素甄别判断，独立的专家评审选择决定权，是法律赋予评审专家的权利，不应轻易否定。其次，从贵州万和公司招标文件中设置实施方案和售后服务承诺条款的评审因素来分析，已经具备可量化和细化的因素。贵州万和公司已经将项目实施方案和售后服务承诺分别进行了量化区分，具有可评选性。再次，西藏财政厅认定招标文件的评审因素未量化和细化的部分是招标文件的实施方案和售后服务承诺，这两个指标分值在整个招标文件的评审指标中所占比例很小，即使存在缺陷也不属于重大缺陷，西藏财政厅和财政部由此认定存在影响采购公平公正而予以废标，事实依据并不充分，没有法律依据，明显违反了行政管理应遵循的行政比例原则，不具备合理性。财政部虽认定西藏财政厅作出的被诉通知程序违法，但未予撤销，属认定事实不清，适用法律错误。财政部在作出的被诉复议决定中虽认定“西藏自治区财政厅未充分保障相关当事人的陈述申辩权，也未将《监督检查通知》送达相关当事人，不利于当事人维护自身合法权利，程序违法”。但财政部未撤销西藏财政厅所作出的责令西藏教育厅废标的具体行政行为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条的规定，应视为财政部维持了西藏财政厅的原行政行为。根据法律的基本原则以及行政法相关规定，行政机关及其执法人员在作出行政处理决定之前，不依法向当事人告知给予行政处理的事实、理由和依据，不听取当事人的陈述、申辩，行政处理决定不能成立。贵州万和公司认为，陈述、申辩和听证权利属于当事人的重大程序性权利，这些程序性权利直接关系到行政行为的实体正确问题，并直接影响行政行为的合法性及效力认定，构成违法行政行为的撤销事由。财政部在被诉复议决定中明知被诉通知程序严重违法，已经影响到实体公正性的情况下，仍维持了西藏财政厅作出的“责令西藏自治区教育厅废标”的具体行政行为，属于认定事实不清、适用法律错误，因此，财政部所作出的被诉复议决定应予以撤销。西藏财政厅作出的被诉通知，系对同一政府采购项目的第三次废标行为，该行为严重损害了社会公共利益和西藏自治区教育事业的发展，严重降低了国家行政机关的社会公信力，应予撤销。请求：1.撤销西藏财政厅作出的被诉通知；2.撤销财政部作出的被诉复议决定；3.本案诉讼费用由西藏财政厅、财政部共同承担。

一审法院查明认定，2019年10月21日，西藏教育厅与贵州万和公司签订《政府采购委托代理协议书》（采购编号：藏财采﹝2019﹞0502号），项目名称：2019年全区义务教育薄弱学校及普通高中教学仪器设备采购（高中、初中理化生实验室，实验药品一包19-1）；资金来源：财政资金；预算金额：8457万元；采购方式：公开招标；采购类型：货物。该协议的内容包括项目委托情况、双方权利和义务、工作原则及费用收取问题。

2020年5月8日，西藏财政厅受理投标人山东训福教学仪器有限公司对上述政府采购项目第二次采购的投诉。2020年6月11日，西藏财政厅收到山东训福教学仪器有限公司撤销投诉的函件，西藏财政厅依法终止了投诉处理程序，但因发现涉案政府采购项目中涉嫌违法、违规问题，故依法启动了监督检查程序。经调查核实，西藏财政厅于2020年7月22日向贵州万和公司及西藏教育厅作出125号通知，该通知载明，“根据《中华人民共和国采购法》第三十六条第一款第（一）项、第（二）项的规定，责令采购人、采购代理机构废标。以上违法违规行为，反映出贵州万和工程招标代理造价咨询有限责任公司以及在我区登记的政府采购专职从业人员不满足《西藏自治区政府采购代理机构管理暂行办法》（藏财采办〔2018〕31号）第十一条第三项规定的执业条件，关闭在我区政府采购管理交易系统相关操作权限6个月，待整改合格后予以重新开通”，并于2020年8月3日该监督检查结果在西藏自治区政府采购网上公布。贵州万和公司不服，于2020年9月24日向西藏自治区拉萨市城关区人民法院提起行政诉讼。

2021年2月6日，西藏自治区拉萨市城关区人民法院作出（2020）藏0102行初29号行政判决书（以下简称29号判决），认为西藏财政厅在作出125号通知中，未依照有关法律规定履行告知义务，没有告知贵州万和公司可以申请行政复议或者提起行政诉讼的权利救济途径和期限，属于程序违法，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项之规定判决撤销125号通知中作出责令采购人、采购代理机构废标以及关闭贵州万和公司在西藏自治区政府采购管理交易系统相关操作权限6个月的决定。判决后，当事人均未提起上诉，29号判决生效。2021年3月16日，西藏财政厅向西藏教育厅、贵州万和公司作出藏财采办〔2021〕20号通知，告知根据29号判决结果，撤销125号通知。

2021年3月16日，西藏财政厅向西藏教育厅作出被诉通知，处理意见为，根据《中华人民共和国政府采购法》第三十六条第一款第（一）项、第（二）项的规定，责令采购人废标，切实履行采购人主体责任，就监督检查中出现的问题进行整改。被诉通知于2021年3月19日向西藏教育厅送达，于2021年3月22日在西藏自治区政府采购网平台上作出信息公告。贵州万和公司作为涉案政府采购项目的受托人认为该行政行为侵犯了其合法权益，向财政部申请行政复议。

财政部于2021年3月24日收到贵州万和公司邮寄的行政复议申请、停止执行申请及相关证据材料。贵州万和公司的复议请求为，撤销西藏财政厅于2021年3月16日作出的被诉通知中责令采购人废标的具体行政行为。当日，财政部对该行政复议申请予以受理。2021年3月26日，财政部向西藏财政厅寄送《行政复议答复通知书》（财复议便函〔2021〕79号），向西藏教育厅、南京艺成公司寄送了《第三人参加行政复议通知书》（财复议便函〔2021〕80号、财复议便函〔2021〕81号）。西藏财政厅于2021年4月1日收到《行政复议答复通知书》并于2021年4月9日提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。2021年5月13日，财政部作出《行政复议案件听证审理通知书》（财复议便函〔2021〕127号），并向各方当事人送达。2021年5月21日，财政部作出《延期作出行政复议决定告知书》（财复议〔2021〕171号），告知各方当事人行政复议审理期限延长30日。2021年6月4日，财政部通过线上听证会的方式对本案进行审理。2021年6月21日，财政部结合案件事实根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定作出被诉复议决定，对贵州万和公司提出停止执行被诉通知的请求不予支持，确认被诉通知程序违法但不予撤销，并向各方当事人送达。贵州万和公司对被诉复议决定不服，诉至一审法院。

一审法院经审查认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。利害关系应限于行政法上的利害关系，是指被诉行政行为有可能对当事人的合法权益造成区别于其他人的、特别的不利影响或侵害，除有特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。即只有公法领域权利和利益受到行政行为的影响，存在受到损害可能性的当事人，才与行政行为具有行政法上的利害关系，才具有提起行政诉讼的原告主体资格。本案中，贵州万和公司作为采购代理人与西藏教育厅签订有《政府采购委托代理协议书》，双方建立了委托代理关系。政府采购委托代理合同是采购人和代理人约定，由代理人处理采购人政府采购事务的合同，代理人在代理权限内，以采购人名义实施相关法律行为，采购人对代理人的代理行为，承担法律责任，故西藏财政厅依法履行监督职责向作为采购人的西藏教育厅作出监督检查通知，并无不妥。现贵州万和公司以西藏财政厅向西藏教育厅作出的监督检查通知违法为由向人民法院提起行政诉讼，但贵州万和公司并非监督检查通知的行政相对人，该监督检查通知对其与西藏教育厅之间的委托代理关系并未产生直接影响。贵州万和公司所述“利害关系”实际是基于合同关系可能产生的民事利益受损而主张存在的“利害关系”，系对行政法上的利害关系的扩大理解，混淆了公法、私法对利害关系的界定，如其认为相关权益受损，可以通过其他合法途径寻求直接保护。因此，贵州万和公司与本案监督检查通知之间不存在行政法上的利害关系，不符合法定的起诉条件，对其起诉，依法应予驳回。贵州万和公司针对被诉复议决定提起的诉讼亦应一并予以驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（四）项、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回了贵州万和公司的起诉。

贵州万和公司不服一审裁定，上诉至本院，认为：一、一审法院认定“贵州万和公司并非监督检查通知的行政相对人”系认定事实不清：1.被诉通知的被监督对象是贵州万和公司，监督内容是贵州万和公司从事的招标代理行为；2.从西藏财政厅作出的被诉通知的全过程看，其行政直接相对人均是西藏教育厅和贵州万和公司；3.把125号监督检查通知和被诉通知对比可知，贵州万和公司仍然是被诉通知的行政相对人；4.西藏财政厅故意在被诉通知作出对象中删去贵州万和公司系程序违法。二、一审法院认定“贵州万和公司与本案监督检查通知之间不存在行政法上的利害关系，不符合法定的起诉条件”系适用法律错误：1.贵州万和公司从事的招标代理行为是一个独立的民事法律行为，其合法利益应受到法律的有效保护；2.贵州万和公司的合法利益是“值得法律认可和保护的利益”，具有公法上的利害关系。3.贵州万和公司的合法权益还包括私法的利害关系。三、一审法院以“贵州万和公司与本案监督检查通知之间不存在行政法上的利害关系，不符合法定的起诉条件为由驳回上诉人的起诉”不利于行政机关依法行政的有效监督和法治国家建设。请求撤销一审法院行政裁定，依法改判撤销西藏财政厅作出的被诉通知及财政部作出的被诉复议决定，或将本案发回重审。

西藏财政厅、财政部、西藏教育厅、南京艺成公司对一审裁定均未提起上诉。

本院认为，一审法院对本案争议焦点的归纳及认定结论并无不当，本院予以认可，鉴于一审法院对其认定已予充分论述，本院亦不再赘述。本案中，贵州万和公司与被诉通知之间不存在行政法上的利害关系，不符合法定的起诉条件，贵州万和公司对西藏财政厅、财政部提起的行政诉讼不属于行政诉讼受案范围。一审法院裁定驳回贵州万和公司的起诉是正确的，本院应予维持。贵州万和公司的上诉请求无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持一审裁定。

本裁定为终审裁定。

审判长 周建忠

审判员 刘彩霞

审判员 杨波

二〇二二 年 四 月 十九

日

书记员 蒋园园

书记员 王正