道县人民政府与永州兴龙置业有限公司、永州市湘陵建设工程监理有限公司、祁阳县**工程建设有限公司、湖南方圆工程咨询监理有限公司、***建设工程施工合同纠纷一审民事判决书

湖南省道县人民法院

民 事 判 决 书

（2020）湘1124民初674号

原告:道县人民政府。住所地道县。

法定代表人：李天明，道县人民政府县长。

委托诉讼代理人：刘恩洪，湖南湘源律师事务所律师。

被告：永州兴龙置业有限公司。住所地湖南祁阳县。

法定代表人：李国祁，该公司董事长。

委托诉讼代理人：刘正，湖南芙蓉律师事务所律师。

被告：永州市湘陵建设工程监理有限公司（原永州市安平建设工程监理有限责任公司）。住所地永州市冷水滩区。

法定代表人：尹喜林，该公司经理。

被告：祁阳县**工程建设有限公司（原祁阳县水利水电建设工程有限公司）。住所地祁阳县。

法定代表人：李双凤，该公司总经理。

委托诉讼代理人：张竞蔚，湖南齐物律师事务所律师。

被告：湖南方圆工程咨询监理有限公司。住所地长沙市。

法定代表人：胡烜，该公司经理。

委托诉讼代理人：陈祥，湖南威朗律师事务所律师。

被告：***，男，1970年出生，汉族，湖南省永州市零陵区人，居民，住永州市零陵区。现在永州监狱服刑。

原告道县人民政府与被告永州兴龙置业有限公司（下称“兴龙公司”）、祁阳县**工程建设有限公司（下称“**公司”）、永州市湘陵建设工程监理有限公司（下称“湘陵公司”）、湖南方圆工程咨询监理有限公司（下称“方圆公司”）、***建设工程施工合同纠纷一案，本院于2020年4月7日立案受理后，依法适用普通程序，因被告***在永州监狱服刑及新冠疫情检测情况所限，于2020年7月24日在永州监狱召开了庭前会议，进行了证据交换和质证，并就被告***部分进行了审理，并于2020年7月31日在本院公开开庭进行了审理。原告道县人民政府的委托诉讼代理人刘恩洪、被告兴龙公司的委托诉讼代理人刘正、被告**公司的委托诉讼代理人张竞蔚、被告方圆公司的委托诉讼代理人陈洋到庭参加诉讼，被告湘陵公司的法定代表人尹喜林经本院传票传唤未到庭参加诉讼。被告***在庭前会议征求意见时表示开庭时不再到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告道县人民政府向本院提出诉讼请求：1、判令被告***返还工程款487.35万元，由被告兴龙公司和被告**公司承担连带责任；2、判令被告**公司返还工程款200万元，由被告兴龙公司和被告***承担连带责任；3、判令被告湘陵公司返还监理费2万元；4、判令被告方圆公司返还监理费1万元，由被告湘陵公司承担连带责任；5、判令五被告连带赔偿因承包工程不符合质量标准给原告造成直接经济损失483.53万元；6、判令五被告承担案件受理费。

事实和理由：2008年12月4日，原告道县人民政府与被告兴龙公司签订《道县滨河路二段护堤工程施工合同》，原告将潇水河左岸航运公司至狮子岭段总长约700米的护堤工程发包给被告兴龙公司承包施工。合同约定了工期、工程质量、工程价款。被告兴龙公司还与原告签订了《工程质量保修书》，保证工程质量。同年12月31日，原告与永州市安平建设工程监理有限责任公司（下称“安平公司”，后更名为“湘陵公司”）签订了《建设工程委托监理合同》，将滨河路二段护堤工程委托该公司监理。

同年12月6日，被告兴龙公司与祁阳县水利水电建设工程有限公司（下称“祁阳水电”）签订了一份《道县滨河路二段护堤工程协议》，被告兴龙公司将滨河路二段护堤工程交给祁阳水电承建。次日，被告**公司（祁阳水电）向道县滨河路开发指挥部出具《法人授权委托书》，将该护堤工程的签订合同、施工管理、结算及承担的法律责任等事项委托给被告***。

合同签订后，工程项目于2009年1月开始砌筑挡墙，次年底基本完工，至今未完成工程验收、结算。施工期间，原告向被告***支付工程款487.35万元，向祁阳水电支付工程款200万元，向安平公司支付监理费2万元，向被告方圆公司支付监理费1万元。

因涉案工程施工质量差，自2010年至2016年，该护堤工程多次发生垮塌。经鉴定，涉案工程垮塌等级属重大质量事故，存在较大质量安全隐患，须拆除重建，造成直接经济损失483.53万元。

原告认为，被告兴龙公司将涉案工程转包给被告**公司（祁阳水电），祁阳水电允许不具备水利设施建设工程资质的被告***以本企业名义承揽涉案工程施工，均违反了建筑法的相关规定，被告兴龙公司、**公司、***应连带赔偿所承包工程不符合质量标准造成的经济损失，被告兴龙公司应连带退还被告**公司、***已支取的工程款。被告湘陵公司未依约履行监理义务，造成被监理工程质量不符合标准，给建设单位造成经济损失，应赔偿经济损失和退还监理费。被告方圆公司承接被告湘陵公司业务，并收取原告监理费，未依约履行监理义务，亦应赔偿经济损失和退还监理费，并由被告湘陵公司承担连带责任。

综上，特诉请法院支持原告诉讼请求。

原告在举证期内举证如下：1、《道县滨河路二段护堤工程施工合同》，2、《道县滨河路二段护堤工程质量保修书》拟证明涉案护堤工程由被告兴龙公司承包施工，工程质量保证期为终身，路面硬化质量保证期5年；3、《建设工程委托监理合同》，4、《监理实施细则审批表》，5、《永州市安平建设工程监理有限责任公司任职文件》，拟证明原告委托安平公司对涉案工程进行工程监理，监理人承诺承担监理义务并任命了相关总监理工程师及监理工程师；6、《道县滨河路二段护堤工程协议》，拟证明被告兴龙公司将承包的涉案工程转包给被告**公司，要求**公司按照原告与被告兴龙公司签订的合同约定施工、竣工并承担保修责任；7、《法人授权委托书》，拟证明**公司授权***就涉案工程签订合同、施工管理、结算，并承担与之相关的一切法律责任；8、《关于道县滨河路二段防洪堤工程垮塌事故相关情况的汇报》，9、《道县滨河路二段防洪堤工程垮塌事故调查报告》，10、关于移交《道县滨河路二段防洪堤工程垮塌事故调查报告》的函，拟证明涉案工程存在安全隐患，必须拆除重建，造成直接经济损失约450万元，已支付的工程款及监理费，垮塌的直接原因和间接原因，应追责的相关单位；11、《付款凭证》共37份，拟证明已付***、**公司工程款687.53万元及监理费3万元和设计费4万元；12、《水行政处罚决定书》，拟证明道县水利局认定被处罚单位和个人在防洪堤垮塌事故中负有责任，并对相关责任单位和人员进行行政处罚；13、《道县滨河路二段防洪堤工程垮塌事故直接经济损失估算书》，拟证明湖南省水利水电勘测设计研究总院认定涉案工程总费用694.35万元，扣除可利用材料、基础开挖等费用后的直接经济损失为483.53万元；14、《关于道县滨河路二段防洪堤工程垮塌事故直接经济损失的损失价格认定结论书》，拟证明涉案工程垮塌的直接经济损失为483.53万元。

被告兴龙公司辩称：一、原告与答辩人签订的《道县滨河路二段开发建设合同书》未实际履行，原告与被告**公司、***形成了事实施工合同关系。原告与答辩人于2008年6月29日签订了《道县滨河路二段开发建设合同书》，答辩人作为承建单位就道县滨河路二段项目进行开发建设，涉案防洪堤工程为该项目附属工程，原告在签订合同时已知晓答辩人并无修建防洪堤资质，而且对答辩人将涉案工程交由第三方施工原告是允许的，不然该部分合同内容也将无法履行。因此，如原告认为答辩人对工程进行转包，则答辩人也只是被动接受涉案工程，过错在原告，相关责任后果亦应由原告承担。而且答辩人并未从中收取任何费用，也未获益，答辩人只是形式上的承建方。至于原告提交的《道县滨河路二段护堤工程质量保修书》因其主合同无效而无效，即使有效，该保修书亦规定了保修费用由造成质量缺陷的责任方承担。从答辩人与被告**公司签订协议的时间及内容可证实原告对被告**公司、***作为真正的施工单位是明知的，也是经原告同意的，涉案工程的人、财、物三方面均是由祁阳盛公司、***向原告履约。因此，本案中原告与祁阳盛公司、***之间形成了事实上的施工合同关系，答辩人不应当承担责任；二、防洪堤发生局部垮塌事故，应由责任方分摊相应的损失。本案中，造成2016年5月防洪堤垮塌的原因，根据原告提交的证据8、证据9所述，直接原因有：1、建设单位擅自加高防洪堤挡墙高度，加上基础超挖，并且在超挖后未对挡墙进行整体结构扩大加宽，难以承重；2、施工单位施工质量差、存在偷工减料行为、墙体排水不畅；3、县城污水管道爆破施工震动破坏。间接原因包括：1、项目法人（即原告）不依法依规履行职责；2、工程施工过程存在较多违法违规行为；3、监理单位无资质承揽监理任务；4、质量监督缺位；5、质量检测单位履职不严；6、设计单位无资质承揽设计任务。因此，本案责任应由原告、**公司、***等责任方及第三人即污水管网施工爆破的建设施工主体承担；三、原告主张的还返工程价款和直接经济损失重复计算，应驳回还返工程价款请求，根据责任确定损失赔偿。本案应在确定责任主体及责任比例后在直接经济损失总额范围内根据责任比例予以分配。原告既主张还返工程价款又主张直接经济损失，属重复计算；四、涉案工程交付使用6年之久，根据损益相抵原则，相关使用费应从原告主张的损失中抵除。涉案工程未验收、结算原因是原告造成的，因原告未经设计同样擅自加高挡墙，设计部门不同意签字验收致工程至今未验收。虽然工程未验收，但涉案工程早已交付使用近6年，本工程设计使用年限为20年，该6年的使用年限应予扣减使用费。

综上，答辩人不是本案责任主体，也未收取原告工程款，原告起诉答辩人于法无据，应予驳回对答辩人的诉讼请求。

被告兴龙公司在举证期内举证如下：1、《道县滨河路二段开发建设合同书》，拟证明兴龙公司为滨河路二段开发建设项目名义上的施工承包方。原告设置成立的指挥部代表原告行驶监管、资金拨付等权力。原告在明知兴龙公司无防护堤施工资质情况下将护堤工程打包发给兴龙公司，自身存在过错；2、《道县滨河路二段护堤工程施工合同》，拟证明原告明知兴龙公司无资质而将工程发包给兴龙公司，合同无效，该合同并未实际履行，即便工程转包成立，也是经原告同意的，护堤垮塌部分原因是设计不合理造成的，涉案工程原告已实际使用，责任不在兴龙公司，故无需承担责任；3、《道县滨河路二段护堤工程协议》，拟证明该合同条款系按原告与兴龙公司签订的《道县滨河路二段护堤工程施工合同》执行，原告与**公司之间建立了涉案工程施工合同关系并实际履行，兴龙公司无需担责；4、防洪堤链接路面现场照片，拟证明造成防洪堤垮塌的部分原因是防洪堤边上的链接路面未硬化，兴龙公司无需担责；5、关于道县滨河路二段建设指挥部致我司函的回复，拟证明污水管网施工对防洪堤的影响；6、关于水行政处罚行政复议申请的情况汇报、行政复议申请书，拟证明防洪堤垮塌系因设计缺陷、污水管网施工爆破造成，兴龙公司未实际履行施工合同，无需承担责任；7、关于滨河路二段防洪堤工程有关事项会议纪要，拟证明防洪堤的责任单位，原告未尽到合理设计义务，且以行政手段干扰设计，未尽到质量、安全监督责任。

被告湘陵公司称：一、原安平公司注册资质在2008年10月前已被永州市住建局注销（实为吊销），无人管理；二、安平公司从未派员和法人与道县人民政府签订过监理合同，从未与道县人民政府发生过业务及经济往来。也不清楚湘陵公司与安平公司更名之事；三、安平公司经营范围不具备河道护堤工程监理资质和资格。

被告湘陵公司未提供证据。

被告**公司辩称：一、答辩人与兴龙公司签订的合同无效。原告将涉案工程发包给兴龙公司，兴龙公司又将工程发包给仅具有三级资质的答辩人承建，被告***借用答辩人资质承包工程进行施工，原告均明知且认可。上述行为均违反法律规定导致合同无效；二、根据合同相对性原则，原告无权要求答辩人返还200万元工程款，也无权要求答辩人承担经济损失。答辩人只与兴龙公司签订了合同，并未与原告签订合同，原告无权向答辩人主张权利；三、原告诉请无合法依据，不合理不合法。根据法律规定，施工人对工程质量不合格承担的是修理、返工、改建的义务，涉案工程垮塌长度是134.3米，施工人仅对垮塌部分进行修复，而非既要求返还工程款又要求赔偿经济损失；四、答辩人不是实际施工方，对200万元工程款没有实际占有、支配，无返还的义务；五、涉案工程质量不合格所造成的损失，应由原告负主要责任；六、涉案工程的垮塌责任是多方的，应依法增加道县污水管网施工单位为被告。综上，答辩人对工程质量事故发生无过错，对事故损失不应担责，答辩人也不是实际施工人，没有实际占有、领取、支配过200万元工程款，无返还义务，请求法院驳回对答辩人的诉请。

被告**公司在举证期内举证如下：1、祁阳水电道县滨河路二段护堤工程项目部临时账户的银行往来记录及原告将200万元转入该账户等入账转账凭证、注销记录，拟证明答辩人未实际领取、支配该资金，不承担返还责任；2、湖南省水利厅《关于移交的函》湘水函[2016]219号文件，拟证明涉案工程垮塌的原因，原告具有过错，应按原因追责；3、湘水建管7号文件，拟证明答辩人出借资质的违法行为已被行政处罚。

被告方圆公司辩称：一、答辩人与原告、安平公司均无合同关系，答辩人没有参与事故工程，没有承接安平公司的监理业务，与本案无关系，原告起诉答辩人错误；二、项目指挥部依据安平公司的要求将一万元打入答辩人账户的行为不能证实答辩人承接了安平公司监理业务；三、项目指挥部打入答辩人账户的一万元发票是安平公司出具的，税金也是安平公司缴纳的，答辩人在代收代付一万元过程中没有盈利、偷税、漏税等违法行为；四、答辩人的代收代付行为是正常的商业行为，合理合法；五、答辩人自始至终未参与本案事故工程，不是监理单位，代收代付监理费也是在工程完工后两年，不应当承担任何事故责任，请求法院驳回对答辩人的诉请。

被告方圆公司在举证期内举证如下：1、内资企业登记基本情况表，拟证明安平公司、安平公司道县分公司企业工商登记情况，已吊销但未注销，证明《行政处罚决定书》认定事实错误；2、陈明富情况说明、旁站监理业务人员证书，拟证明陈明富在涉案工程的监理情况，方圆公司未参与事故项目的监理工作；3、安平公司道县分公司营业执照副本，拟证明该公司自2009年6月年检后再未年检，经营状况已不正常；4、张春生证明、旁站监理业务人员证书，拟证明安平公司道县分公司业务量少，2010年下半年逐渐停止运作；5、税原始凭证基本信息，拟证明安平公司道县分公司自2011年3月30日后再未有过缴费记录，此后未再开过发票；6、安平公司道县分公司银行账户流水清单，拟证明安平公司道县分公司银行账户自2011年6月后无资金往来，超过6个月成为“久悬户”；7、安平公司道县分公司、黄永福情况说明，拟证明事故工程系安平公司实施监理，安平公司借用方圆公司账户代收项目指挥部打入的1万元监理费，方圆公司未参与涉案工程监理业务；8、方圆公司湘南分公司对公银行流水记录，拟证明代收指挥部的1万元入账及取款时间并将1万元现金支付给了安平公司道县分公司；9、收据，拟证明方圆公司对1万元只是代收人，方圆公司在1月17日收到1万元后于1月20日取现4万元，1月21日安平公司道县分公司凭收据将1万元全部取走。

被告***未予答辩亦未提交证据。

本院依职权调取了湖南省永州市冷水滩区人民法院（2019）湘1103刑初249号刑事判决书，证明***系挂靠**公司的实际施工人。

被告兴龙公司对原告举证证据的质证意见：证据1、2三性无异议，对证明目的提出异议，认为质量保证期终身违反法律规定，应有合理的年限；对证据3、证据4、证据5不清楚，是原告与监理单位的事；对证据6至证据10真实性无异议，对关联性及证明目的有异议，认为原告对转包时明知且允许的，涉案工程垮塌与污水管网爆破有很大关联性，工程损失应扣减原告过错承担的损失及污水管网施工单位造成的损失；对证据11三性有异议，原告的工程款均付给***，项目由***控制，兴龙公司被排除在涉案工程之外；对证据12真实性无异议，水利部门的处罚无事实法律依据；对证据13、14真实性无异议，对合法性、关联性有异议，系单方作出的认定。对（2019）湘1103刑初249号刑事判决书认定的事实无异议。

被告**公司对原告举证证据的质证意见：证据1、2合同系无效合同；证据3至证据5不清楚，是原告委托的监理公司与**公司无关；对证据6有异议，系无效合同，**公司属被挂靠；对证据7属无效委托；对证据8-10无异议，原告应承担主要责任；对证据11真实性无异议，证明目的有异议，工程款是支付到***的账户，付到**公司的200万元不是公司的基本账户，该款由***控制；对证据12-14真实性无异议，合法性、关联性有异议，系单方作出的认定。对（2019）湘1103刑初249号刑事判决书认定的事实无异议。

被告方圆公司对原告举证证据的质证意见：对证据1、2、6、7、8、9、10、11、13、14的三性无异议，但对部分证据的证明目的有异议；对证据3、4、5的真实性、合法性无异议，对关联性、证明目的有异议，涉案工程的监理单位是安平公司而非方圆公司，安平公司道县分公司的负责人是黄永福，与方圆公司无关；对证据12的三性有异议，该证据认定事实错误。对（2019）湘1103刑初249号刑事判决书认定的事实无异议。

被告***对原告举证证据的质证意见：除对证据3-5不清楚外其余证据均无异议。对（2019）湘1103刑初249号刑事判决书认定的事实无异议。

原告道县人民政府对被告兴龙公司举证证据的质证意见：对证据1、2、3无异议；对证据4真实性有异议，拍摄时间不清楚，不能达到证明目的；对证据5、6的来源有异议，兴龙公司应对该证据来源予以解释，无法达到证明目的；对证据7真实性无异议，兴龙公司的证明目的不完全是实；对（2019）湘1103刑初249号刑事判决书认定的事实无异议。

被告**公司对被告兴龙公司举证证据的质证意见：对证据1-3、5-7的真实性无异议，但对部分证据证明目的有异议，**公司作为挂靠单位是原告与兴龙公司、***共同确定的；对证据4不清楚。

被告方圆公司、***对被告兴龙公司举证证据的质证意见：对证据均无异议。

原告道县人民政府对被告**公司举证证据的质证意见：对证据三性均无异议，但对证明目的有异议，**公司授权***对项目进行管理，调查被告确定了**公司对涉案工程事故应承担责任。

被告兴龙公司、方圆公司、***对被告**公司举证证据的质证意见：无异议。

原告道县人民政府对被告方圆公司举证证据的质证意见：对证据1、2、4、5、6、7无异议，对证据3、8因陈明富、黄永福与安平公司存在利益关系，由法庭核实；对证据9、10有异议。

被告兴龙公司、**公司对方圆公司举证证据均未提出质证意见。被告***对方圆公司证据质证意见证实工程由陈明富监理，其他证据不清楚。

对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据，本院认定如下：对原告所举证据9《道县滨河路二段防洪堤工程垮塌事故调查报告》认定方圆公司湘南分公司为实际监理单位的结论与查明的事实不符，不予认定；对被告兴龙公司所举证据4因其真实性、合法性存疑，无拍摄时间及拍摄地点，无法证明系涉案工程实际状况，不予认定。行政复议申请书系与道县水利局的行政处罚事宜，兴龙公司未提供道县人民政府对该行政复议的结论相佐证，亦不予认定；对方圆公司所举证据5张春生的证明因与本案不具关联性外，不予以认定。

根据全案证据及审理笔录，本院确认以下事实：

一、涉案工程合同签订的基本情况。

原告道县人民政府拟对道县滨河路二段土地进行开发建设，将属附属工程的涉案防洪堤工程打捆纳入滨河路二段开发建设范围，通过公开挂牌招标后滨河路二段土地开发建设由被告兴龙公司中标。2008年6月29日，以原告道县人民政府为甲方与以被告兴龙公司为乙方签订了《道县滨河路二段开发建设合同书》，其中合同第四条甲方的义务约定“由甲方出资，乙方按照预算单价负责防洪堤及护栏工程的建设，按实际的工程量结算，并与甲方另行签订此项工程合同”。合同签订后，原告成立了道县滨河路二段建设工程指挥部（下称“建设指挥部”），专门负责包括防洪堤在内的道县滨河路二段城市开发建设。

同年12月4日，以原告道县人民政府为甲方与以被告兴龙公司为乙方签订了《道县滨河路二段护堤工程施工合同》，该合同分三部分，第一部分协议书约定了涉案的约700米防洪堤由道县人民政府发包给兴龙公司承包，工程内容为围水清基筑堤，约定了合同工期及承包人向发包人承诺按合同约定进行施工、竣工并在质量保修期内承担保修责任。第二部分为通用条款。第三部分为专用条款，专用条款主要约定由发包方向承包方提供肆套设计图（道县水利水电勘测设计室设计的滨河路二段护堤工程断面图和T面布置图），承包方按图施工，施工过程中如需设计变更需以发包方出具的变更通知为准；承包方应承担工程的终身质量保证义务；对工程分包约定为“发包人同意承包人根据实际情况将工程分包”；专用部分还约定了工程施工及合同价款、工程款支付等其他事宜。同时，双方还签订了《工程质量保修书》，河堤工程质量的保证期为终身。

道县人民政府与兴龙公司的防洪堤工程施工合同签订后，被告***借用祁阳水电的资质挂靠其名下承揽了涉案防洪堤工程，于2008年12月6日以被告兴龙公司为甲方与被告**公司为乙方（时为祁阳水电）签订了《道县滨河路二段护堤工程协议》，兴龙公司将其承包的防洪堤工程全部转包给被告**公司施工，实为***建设施工。该协议主要内容：一、乙方必须按照甲方与道县人民政府签订的《道县滨河路二段护堤工程施工合同》（下称合同）的合同约定进行施工、竣工，并在质量保修期内承担工程质量保修责任。二、乙方按照《合同》约定的期限和方式自行负责工程价款的结算。三、该协议签订后由乙方自主经营、独立核算、自负盈亏。该工程项目涉及的各项税金、规费及有关法律责任，由乙方承担和负责，甲方概不相干。被告***根据祁阳水电的授权在道县工商银行以祁阳水电道县滨河路二段防洪堤工程项目部名义开立了账户并由其控制使用。

同年12月31日，安平公司道县分公司以安平公司名义与道县人民政府签订了《建设工程委托监理合同》，该监理合同约定了总投资、付款方式、支付报酬等事项，但未约定具体的监理费金额。安平公司的经营范围为三等房屋建筑工程、市政公用工程的监理，不具有水利工程监理资质。

二、涉案工程的建设及工程款项支付情况。

涉案工程已建长度为765m，没有进行地质勘察，于2009年1月开始挡墙砌筑，至2010年底基本完工。因施工管理混乱，建设指挥部未经设计同意擅自加高挡墙，且工程施工质量不能满足设计要求，道县水利局相关人员拒绝签字验收，涉案工程一致未结算、未验收。

建设指挥部共支付防洪堤工程款687.35万元，其中200万元拨付到***个人使用的祁阳水电道县滨河路二段防洪堤工程项目部账户，487.35万元自接拨付到***个人账户；建设指挥部支付监理费3万元，其中2万元支付给安平公司道县分公司（2010年2月8日支付），另1万元支付给方圆公司湘南分公司（2012年1月17日支付，因安平公司道县分公司账户自2011年6月17日后连续超过6个月无资金往来被银行自动划入“久悬户”管理，不能进行资金流转，借用方圆公司湘南分公司对公账户接收建设指挥部支付的监理费1万元，该款于当月21日交付给安平公司道县分公司，且该款在税务部门开具的税务发票亦证实收款方为安平公司道县分公司）；支付设计费4万元给道县规划建筑设计院。

三、涉案工程垮塌及其原因。

涉案工程自2010年4月至2016年5月共发生3次5处垮塌。前两次垮塌分别于2010年4月30日、2010年12月13日发生，已及时修复。第三次垮塌为2016年5月7日和8日，涉案工程部分段次发生3段垮塌，长约131.2m。经湖南省水利厅成立的道县滨河路二段防洪堤工程垮塌事故调查组调查并委托湖南省水利水电工程质量检测中心有限公司和湖南省水利水电勘测设计研究总院进行工程质量检测和技术鉴定，形成《道县滨河路二段防洪堤工程垮塌事故调查报告》，报告对垮塌的情况及原因进行了分析认定。

1、直接原因。（1）擅自加高防洪堤挡墙高度。本工程设计单位虽无相应资质，但复核结果认为原设计基本能满足水工挡土墙设计规范要求。施工过程中，出于与县城道路规划衔接的考虑，指挥部要求对防洪堤挡墙进行加高，造成防洪堤挡墙高度达8～12m，超出原设计的5～7m。复核计算认为加高后的防洪堤挡墙的抗倾覆安全系数和截面、堤基应力均不能满足规范要求。（2）防洪堤挡墙施工质量差。一是挡土墙砌砖施工质量不满足设计和规范要求。垮塌处散落的块石上水泥砂浆胶结物较少，大多数块石之间均呈松散状，部分块石为风化料；挡土墙仅临水侧1m左右采用浆砌石，且座浆不饱满，墙体内部石块大多为干砌石或堆石结构。砂浆强度和挡墙底板混凝土垫层强度均不能满足设计要求。二是未按设计断面进行施工。三是排水管未按设计施工。排水管长度大多小于墙体厚度，多已被淤泥塞满，无反滤设施，排水不畅导致墙体内水压力增大。（3）污水管道爆破施工震动破坏。一条县城污水管网工程排水管道与防洪堤大致平行（平面距离10-15m），与涉案防洪堤几乎同步施工，污水管道位于基岩，主要采取爆破施工，爆破震动导致防洪堤挡墙的砌体松动，部分浆砌石层面产生裂缝，影响了防洪堤工程的整体稳定。（4）降雨加上排水不畅导致垮塌。

2、间接原因。(1)项目法人不依法依规履行职责。（2）施工过程存在违法违规行为。一是兴龙公司将其承包的全部防洪堤工程违法转包给祁阳县水利水电建设工程公司，实际未对该工程开展任何施工和质量管理工作。二是祁阳水电出借资质，允许***以本单位名义承揽该防洪堤工程，实际未派驻相关人员参与工程建设，未对该工程开展任何施工和管理工作。三是现场施工管理混乱。四是工程施工质量差。（3）监理单位未履行质量控制职责。一是无资质承揽业务。安平公司无水利工程施工监理资质，工程监理任务实际由安平公司道县分公司承担，也无相应资质。监理单位未向本工程派驻总监理工程师和现场监理工程师，仅安全了一名房屋建筑专业的旁站监理员。二是监理单位未依法依规履职。（4）质量监督缺位。涉案工程未办理质量监督手续，但实际上施工单位和工程实际承包人均向道县施工管理站缴纳了质量监督及检测等费用，工程没有开展任何质量监督工作。（5）质量检测单位履职不严。（6）设计单位无资质承担设计任务。

根据湖南省水利水电勘测设计研究总院的技术鉴定，防洪堤工程在建设过程中施工质量不合格，实际断面复核结果不能满足设计及规范要求，综合评价为三类（不安全），建议进行拆除重建。

2019年1月30日，湖南省水利水电勘测设计研究总院对涉案工程作出《道县滨河路二段防洪堤工程垮塌事故直接经济损失估算书》，认定本工程总费用为694.35万元（含监理费3万元、设计费4万元），扣除仍可利用的石料费用102.37万元，扣除仍可利用的基础开挖、基础处理及未损坏的大理石栏杆材料等其他费用108.45万元，估算涉案工程垮塌事故的直接经济损失483.53万元。

2019年2月25日，永州市冷水滩区价格认证与信息监测中心作出冷价认定[2019]23号《关于道县滨河路二段防洪堤工程垮塌事故直接经济的损失价格认定结论书》，认定涉案工程垮塌的直接经济损失为人民币483.53万元。

另查明，兴龙公司不具备水利工程建设施工资质；湘陵公司（原安平公司）于2013年12月16日被主管部门吊销营业执照；安平公司道县分公司收取的监理费3万元在案发后已向道县水利局清退；被告***因涉案防洪堤垮塌已于2019年9月9日被湖南省永州市冷水滩区人民法院以犯工程重大安全事故罪判处有期徒刑四年三个月，现在永州监狱服刑。

本院认为：本案系建设工程施工合同纠纷。本案讼争的焦点为：一、合同的效力问题。二、承担责任的主体问题。三、经济损失的认定问题。四、是否扣减已使用年限的费用问题。五、已支付工程款的返还与赔偿经济损失是否一并支持的问题。

关于焦点一、涉案防洪堤系政府财政全额出资兴建的工程，原告道县人民政府将该防洪堤工程作为附属工程打捆招标发包给不具备水利工程施工资质的被告兴龙公司承建，被告兴龙公司不具备承担招标项目的能力，无水利工程施工资质而投标承揽工程，双方行为均违反了招投标法和建筑法的相关规定；原告道县人民政府将涉案工程的监理业务发包给不具备水利工程监理资质的湘陵公司，未尽对监理单位的资质审查义务，被告湘陵公司无相应资质承揽水利工程监理业务，双方行为亦均违反了建筑法的相关规定；被告兴龙公司承揽涉案工程后将其全部转包给被告**公司，被告***作为自然人借用被告**公司资质挂靠其名下承揽工程，被告**公司出借资质并授权***对涉案工程签订合同、组织施工及结算，双方行为亦均违反了建筑法的相关规定。根据《招标投标法》第三条“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：……；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；……”，第四条“任何单位和个人不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标”，第二十六条“投标人应当具备承担招标项目的能力；国家有关规定对投标人资格条件或者招标文件对投标人资格条件有规定的，投标人应当具备规定的资格条件”，《建筑法》第二十六条“承包建筑工程的单位应当持有依法取得的资质证书，并在其资质等级许可的业务范围内承揽工程。禁止建筑施工企业超越本企业资质等级许可的业务范围或者以任何形式用其他建筑施工企业的名义承揽工程。禁止建筑施工企业以任何形式允许其他单位或者个人使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业的名义承揽工程”，第二十八条“禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人，禁止承包单位将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人”，第三十一条“实行监理的建筑工程，由建设单位委托具有相应资质条件的工程监理单位监理。……”，第三十四条“工程监理单位应当在其资质等级许可的监理范围内，承担工程监理业务”，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条“建设工程施工合同具有下列情形之一的，应当根据合同法第五十二条第（五）项的规定，认定无效：……；（二）没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义的；（三）建设工程必须进行招标而未招标或者中标无效的”等法律强制性规定，原告道县人民政府与被告兴龙公司签订的《道县滨河路二段护堤工程施工合同》，与湘陵公司（即安平公司）签订的《建设工程委托监理合同》，被告兴龙公司与被告**公司签订的《道县滨河路二段护堤工程协议》均违反了上述法律强制性规定，为无效合同。

关于焦点二、涉案工程所签合同均为无效合同，原告道县人民政府将涉案工程发包给不具备相应资质的被告兴龙公司承建和安平公司监理，且默许被告兴龙公司将涉案工程全部转包给自然人***挂靠的被告**公司，原告道县人民政府、被告兴龙公司、湘陵公司、**公司、***对合同的签订均有过错，均应承担相应责任，均是承担涉案防洪堤垮塌的责任主体；质量是建设工程的生命，被告***借用被告**公司资质挂靠其名下承揽工程，在具体施工中不严格履行工程质量管理义务，不按设计要求施工，偷工减料，并采用不合格材料，工程施工质量差是涉案防洪堤垮塌的主要原因，应承担赔偿涉案工程垮塌直接经济损失的55%责任。被告兴龙公司无相应资质承包涉案工程，且作为承包单位又将承包的涉案工程全部转包，违反了法律规定，对因转包的工程不符合规定的质量标准造成的经济损失，应与接受转包的单位承担连带赔偿责任。被告**公司作为建筑施工企业出借资质证书允许他人以本企业的名义承揽工程，违反了法律规定，应对涉案工程不符合质量标准造成的经济损失与使用其企业名义的实际施工人被告***承担连带赔偿责任。故被告兴龙公司、**公司均应对被告***的赔偿责任承担连带责任；原告道县人民政府将涉案工程发包给不具有相应水利工程施工资质或监理资质的单位施工或监理，履行项目法人职责的建设指挥部未经设计论证擅自要求施工单位加高防洪堤挡墙高度，亦是造成防洪堤垮塌的重要原因，应承担30%责任；污水管网的施工方爆破施工对防洪堤的安全存在一定影响，亦是造成防洪堤垮塌的原因之一，故污水管网的施工方应对涉案工程垮塌承担10%的责任，因原告未起诉污水管网施工方，污水管网施工方所承担的责任由原告自行承担，即原告自行承担合计40%责任；被告安平公司道县分公司无相应资质接受原告委托对涉案工程进行监理，对施工质量未严格履行监理义务，对出现的工程质量问题采取监督措施不力，对涉案工程的垮塌也应当承担相应的赔偿责任，本院认定其承担5%赔偿责任，因安平公司道县分公司不具有法人资格，其民事责任应由安平公司承担；被告方圆公司未与原告签订监理合同，经查明其仅在安平公司道县分公司对公账户不能使用情况下临时收转建设指挥部支付给安平公司道县分公司的1万元监理费，该款已支付给安平公司道县分公司，原告没有提供证据证实方圆公司承接了安平公司对涉案工程的实际监理业务，故被告方圆公司不承担责任。

关于焦点三、涉案工程总费用为694.35万元（含监理费3万元、设计费4万元），已支付防洪堤工程款687.35万元，该工程款全部由被告***控制使用，主要用于工程建设支付材料款、民工工资等，已无法返还，监理费3万元在案发后已退回涉案工程责任单位道县水利局。根据有关部门鉴定确认，扣除仍可利用的石料费用102.37万元，扣除仍可利用的基础开挖、基础处理及未损坏的大理石栏杆材料等其他费用108.45万元，涉案工程垮塌事故的直接经济损失为483.53万元。该经济损失已在***的生效刑事判决所确认和作为量刑依据，故本院认定涉案工程的直接经济损失为483.53万元，但应扣减已退出的监理费3万元，实际经济损失为480.53万元。

关于焦点四、因涉案工程所签合同均为无效合同，无效合同自始不具有法律约束力，且涉案防洪堤系工程主体存在质量问题，故被告兴龙公司提出扣减已使用年限费用的主张，本院不予支持。

关于焦点五、涉案工程所签订合同均为无效合同，被告***所取得的工程款已无法返还，但对原告所造成的直接经济损失应予赔偿。根据《合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”的规定，原告主张返还工程款和赔偿经济损失属重复计算，本院对原告要求被告返还工程款的诉请不予支持，对其赔偿经济损失的诉请予以支持。

综上所述，原告因涉案防洪堤垮塌所造成的直接经济损失480.53万元由被告***赔偿55%，即2642915元，该款由被告兴龙公司、**公司承担连带责任；由被告湘陵公司赔偿5%，即240265元；其余损失由原告道县人民政府自行承担。

根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、第五十八条，《中华人民共和国公司法》第十四条，《中华人民共和国建筑法》第二十六条、第二十八条、第三十一条、第三十四条第一款、第三十五条第一款、第五十八条、第六十六条、第六十七条第二款，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、第三条第二款，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：

一、由被告***赔偿原告道县人民政府滨河路二段防洪堤垮塌的经济损失2642915元，由被告永州兴龙置业有限公司、祁阳县**工程建设有限公司承担连带责任；

二、由被告永州市湘陵建设工程监理有限公司赔偿原告道县人民政府滨河路二段防洪堤垮塌的经济损失240265元。

三、驳回原告道县人民政府的其他诉讼请求。

如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。权利人可在本案生效判决规定的履行期限的最后一日起两年内向本院申请执行。

案件受理费92173元，由原告道县人民政府负担64884元，被告***、永州兴龙置业有限公司、祁阳县**工程建设有限公司负担25015元，被告永州市湘陵建设工程监理有限公司负担2274元。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。

审　判　长　　何小艳

审　判　员　　蒋汉国

人民陪审员　　张明清

二〇二〇年八月二十六日

代理书记员　　吴尔夫

附相关法律条款

《中华人民共和国合同法》

第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。

第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。

《中华人民共和国建筑法》

第二十六条承包建筑工程的单位应当持有依法取得的资质证书，并在其资质等级许可的业务范围内承揽工程。禁止建筑施工企业超越本企业资质等级许可的业务范围或者以任何形式用其他建筑施工企业的名义承揽工程。禁止建筑施工企业以任何形式允许其他单位或者个人使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业的名义承揽工程。

第二十八条禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人，禁止承包单位将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人。

第三十四条工程监理单位应当在其资质等级许可的监理范围内，承担工程监理业务。工程监理单位应当根据建设单位的委托，客观、公正地执行监理任务。工程监理单位与被监理工程的承包单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位不得有隶属关系或者其他利害关系。第三十五条工程监理单位不按照委托监理合同的约定履行监理义务，对应当监督检查的项目不检查或者不按照规定检查，给建设单位造成损失的，应当承担相应的赔偿责任。工程监理单位与承包单位串通，为承包单位谋取非法利益，给建设单位造成损失的，应当与承包单位承担连带赔偿责任。

理单位不得转让工程监理业务。

第五十八条建筑施工企业对工程的施工质量负责。建筑施工企业必须按照工程设计图纸和施工技术标准施工，不得偷工减料。工程设计的修改由原设计单位负责，建筑施工企业不得擅自修改工程设计。

第六十六条建筑施工企业转让、出借资质证书或者以其他方式允许他人以本企业的名义承揽工程的，责令改正，没收违法所得，并处罚款，可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。对因该项承揽工程不符合规定的质量标准造成的损失，建筑施工企业与使用本企业名义的单位或者个人承担连带赔偿责任。

第六十七条承包单位将承包的工程转包的，或者违反本法规定进行分包的，责令改正，没收违法所得，并处罚款，可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。承包单位有前款规定的违法行为的，对因转包工程或者违法分包的工程不符合规定的质量标准造成的损失，与接受转包或者分包的单位承担连带赔偿责任。

《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》

第一条建设工程施工合同具有下列情形之一的，应当根据合同法第五十二条第（五）项的规定，认定无效：（一）承包人未取得建筑施工企业资质或者超越资质等级的；（二）没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义的；（三）建设工程必须进行招标而未招标或者中标无效的。

第三条建设工程施工合同无效，且建设工程经竣工验收不合格的，按照以下情形分别处理：（一）修复后的建设工程经竣工验收合格，发包人请求承包人承担修复费用的，应予支持；（二）修复后的建设工程经竣工验收不合格，承包人请求支付工程价款的，不予支持。因建设工程不合格造成的损失，发包人有过错的，也应承担相应的民事责任。

《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》

第四条缺乏资质的单位或者个人借用有资质的建筑施工企业名义签订建设工程施工合同，发包人请求出借方与借用方对建设工程质量不合格等因出借资质造成的损失承担连带赔偿责任的，人民法院应予支持。

《中华人民共和国民事诉讼法》

第一百四十四条被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。

《最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法的解释》

第九十条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。