湖北省安全生产监督管理局与湖南湖大建设监理有限公司再审行政判决书

湖北省高级人民法院

行政判决书

（2016）鄂行再39号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）湖北省安全生产监督管理局，住所地：湖北省武汉市武昌区洪山路64号湖光大厦11楼。

法定代表人***，局长。

委托诉讼代理人***，该单位工作人员。

委托诉讼代理人**，该单位工作人员。

被申请人（一审原告、二审被上诉人）湖南湖大建设监理有限公司，住所地：湖南省长沙市岳麓区麓山路湖南大学南楼3楼。

法定代表人***，总经理。

委托诉讼代理人***，该公司副总经理。

委托诉讼代理人***，湖南君见律师事务所律师。

再审申请人湖北省安全生产监督管理局（以下简称省安监局）因与湖南湖大建设监理有限公司（以下简称湖大监理公司）行政处罚决定一案，不服湖北省武汉市中级人民法院于2016年1月20日作出的（2015）鄂武汉中行终字第00588号行政判决，向本院申请再审。本院于2016年8月2日作出（2016）鄂行申188号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2016年12月7日公开开庭审理了本案。再审申请人省安监局的负责人***、委托诉讼代理人***、**，被申请人湖大监理公司的委托诉讼代理人蒯行成、***到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

再审申请人省安监局于2014年4月22日作出（*）安监管罚（2014）1004号《行政处罚决定书》，内容为“根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）第三十二条第二款、第三十七条第三项之规定决定给予湖大监理公司人民币五十万元罚款的行政处罚”。湖大监理公司对该《行政处罚决定书》不服，向法院提起诉讼，请求依法撤销（*）安监管罚（2014）1004号《行政处罚决定书》，判令省安监局返还五十万元罚款并由其承担案件诉讼费用。

湖北省武汉市武昌区人民法院一审审理查明：湖大监理公司系荆州大桥“3?12”事故段防撞护栏施工监理单位。2005年7月，经湖北省交通厅组织，荆州大桥竣工验收。2013年3月12日，荆州大桥桥南处发生一起重大道路交通事故。一辆两轮摩托车逆向驶上荆州大桥，与一辆正常行驶的双层卧铺客车发生刮碰后，客车撞断荆州大桥护栏坠入桥下，致使14人死亡、9人受伤、两车和公路设施受损。事故发生后，湖北省人民政府成立了“3?12”事故调查组和“3?12”事故技术专家组。2013年4月11日，“3?12”事故技术专家组在对荆州大桥护栏设计、施工等有关技术问题进行调查后，作出了《二广高速荆州长江公路大桥“3?12”卧铺客车坠桥重大事故技术专家组调查报告》（以下简称《技术报告》）。《技术报告》认定荆州大桥护栏破坏的主要原因是“3?12”事故中产生的实际撞击力大于规范规定的设计撞击力；荆州大桥被撞护栏的钢筋根数、焊缝长度及焊高计算，焊缝强度能满足规范要求。2013年7月24日，“3?12”事故调查组作出了《二广高速荆州长江公路大桥“3?12”重大道路交通事故调查报告》（以下简称《事故报告》）。《事故报告》认定：“3?12”事故是一起责任事故，湖大监理公司为事故责任单位，其在监理工作中，未能及时发现湖南路桥建设集团公司施工的大桥安全护栏底座与预埋的钢筋焊接存在施工焊缝长度及高度均不能满足设计要求、焊缝尺寸不稳定，大部分焊缝金属与钢筋未融合或融合深度较浅的安全隐患，履行监理职责不到位，对事故发生负有责任。《事故报告》建议由省安监局对湖大监理公司给予规定上限的经济处罚。2013年10月29日，省安监局以湖大监理公司生产安全事故责任违法为由立案。2014年4月22日，省安监局以《事故报告》、《技术报告》为主要证据，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款、第三十七条第三项的规定，对湖大监理公司作出《行政处罚决定》。湖大监理公司收到《行政处罚决定》后，于2014年5月19日向省安监局缴纳了50万元罚款。后湖大监理公司不服诉至一审法院。

一审法院经审理认为，湖大监理公司监理的荆州大桥被撞护栏焊接工程，已经“3?12”事故调查技术专家组认定能够满足规范要求，且“3?12”事故调查技术专家组已认定荆州大桥护栏破坏的主要原因是“3?12”事故中产生的实际撞击力大于规范规定的设计撞击力。但省安监局在对生产安全事故责任案查处时，仍根据《事故报告》认定的事实认定湖大监理公司存在“未能及时发现湖南路桥建设集团公司施工的大桥安全护栏底座与预埋的钢筋焊接焊缝尺寸不稳定，大部分焊缝金属与钢筋未融合或融合深度较浅的安全隐患，履行监理职责不到位”的行为，而省安监局却没有举证证明湖大监理公司的上述行为与“3?12”事故的发生之间存在因果关系。省安监局仅根据《事故报告》认定的事实对湖大监理公司作出《行政处罚决定》的主要证据不足。湖大监理公司请求撤销《行政处罚决定》的理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一项的规定，判决如下：一、撤销被告省安监局2014年4月22日作出的（*）安监管罚（2014）1004号行政处罚决定；二、被告省安监局于本判决生效之日起三日内返还原告湖大监理公司人民币50万元。案件受理费50元，由省安监局负担。

湖北省武汉市中级人民法院经审理查明的事实与一审一致。

二审法院经审理认为，作为被诉行政处罚决定依据的《事故报告》认定：“湖大监理公司在监理工作中，未能及时发现湖南路桥建设集团公司施工的大桥安全护栏底座与预埋的钢筋焊接存在施工焊缝长度及高度均不满足设计要求、焊缝尺寸不稳定，大部分焊缝金属与钢筋未融合或融合深度较浅的安全隐患，履行监理职责不到位。湖大监理公司对事故发生负有责任……”但是，从本案被诉行政处罚决定的另一依据《技术报告》对荆州大桥“3?12”事故段被撞护栏的施工情况进行调查分析情况看，不能得出《事故报告》的上述结论。《技术报告》认定，“施工中将原设计每根立柱下7根预埋钢筋改为4根钢筋，预埋钢筋与钢座板间的焊缝道数也相应由14道改为8道。调查组未查到相应变更文件……”；“对五块钢板上所有焊缝进行测量，测量结果取平均值得到焊缝长度117.5mm，焊缝高度7.9mm，不满足设计要求”；“部分焊缝是在焊接金属与钢筋表面之间破坏，检测中发现大部分焊缝金属与钢筋未熔合或熔合深度较浅，焊接质量不符合要求”。因此，本案双方争议的焦点为：湖大监理公司对上述施工情况的监理行为与“3?12”事故中护栏被撞后失去防护作用从而导致事故结果加重是否具有因果关系？湖大监理公司是否存在监理失职行为？后一个问题进入本案审理范围要以前一个问题，即因果关系的成立为前提。根据《技术报告》的分析，“3?12”事故荆州长江公路大桥护栏执行原交通部《高速公路交通安全设施设计及施工技术规范》（JTJ074-94）。“大桥护栏按该规范第3.1.2条及表3.1.2中PL3级规定的设计荷载进行设计。碰撞速度80km／h，车辆质量14.0吨，撞击角度15°，并考虑护栏变形30㎝，其碰撞力取280KN”。“《高速交通安全设施设计及施工技术规范》（JTJ074-94）第3.1.2条规定防撞等级为最高等级PL3时，应避免碰撞力为280KN以内的失控车辆越出”。本案事故技术专家组在事故调查中委托研究单位对事故车辆撞击力进行了仿真计算，仿真结果显示：“客车从模拟位置出发，经0.015s碰撞护栏，碰撞力在0.06s-0.08s之间达到最大值，约为920KN，导致护栏立柱与桥面之间的连接失效，护栏横梁与护栏立柱之间的铆接部分失效，客车冲出桥面。”仿真计算数据表明：客车实际碰撞力（920KN）大于规范的设计值（280KN）。客车实际撞击角度为55°，大于规范确定撞击参数15°。从《技术报告》上述分析可以看出，客车实际碰撞力达到了大桥设计承受力的3倍多，即便大桥事故段护栏完全按照工程设计要求进行施工，施工质量没有任何问题，也无法承受本案“3?12”事故中超出设计值3倍多的撞击力。因此，根据《技术报告》的调查分析，本案大桥的施工即使在客观上确实存在《技术报告》中所述的没有达到设计要求，焊接质量也不符合要求的情况，也不能得出大桥的施工质量及湖大监理公司对大桥施工质量的监理行为与“3?12”事故段大桥护栏被撞击后失去防护作用从而使肇事客车越出护栏，导致事故结果加重之间具有因果关系的结论，故也不能得出《事故报告》认定的“湖大监理公司对事故发生负有责任”的结论。因为上述因果关系不能成立，故湖大监理公司对大桥施工质量不符合设计要求是否具有监理失职责任就不在本案的讨论之列，不属于案件的审理范围。另，省安监局提出，认定事故责任的主体为事故调查组，省安监局只是依照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款的规定对事故责任单位给予行政处罚，其没有义务去证明所谓的因果关系。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款的规定仍然要求有关机关应当依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。因此，查明事实是行政机关行使行政处罚权的必要前提和依据，否则不能作出行政处罚决定。本案省安监局的监理行为与“3?12”事故发生之间的因果关系是对湖大监理公司给予行政处罚的事实依据，省安监局认为其没有义务去查明相关事实，没有法律依据，依法不予支持。综上所述，省安监局认定湖大监理公司履行监理职责不到位因而导致“3?12”重大交通事故的发生，对其作出被诉行政处罚决定的主要证据不足。湖大监理公司请求撤销被诉行政处罚决定理由成立，一审法院对本案的审理，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予以维持。二审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人省安监局负担。

本院再审过程中，再审申请人省安监局称，1、原审法院对再审申请人提交的关键证据进行审查认定时，超越职权，尤其在技术专家出庭作出专业技术说明，且没有相反证据的情况下，由并不熟悉业务的法官随意改变证据中的部分内容和结论，替代行政机关和专业人员对有关技术性问题和客观事实作出判断。2、依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条的规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。认定事故责任的主体为事故调查组而非再审申请人。依照上述条例的规定，再审申请人是依照《事故报告》对责任单位给予行政处罚，不需要证明事故发生与湖大监理公司的行为之间是否存在因果关系。3、原一、二审判决撤销被诉的行政处罚决定，给本省的安全生产尤其是生产安全事故调查处理工作带来了很大的负面影响，会造成不好的社会效果和法律效果。请求撤销原一、二审判决，驳回湖大监理公司的全部诉讼请求。

被申请人湖大监理公司答辩称，1、原一、二审判决并未改变《技术报告》的表述，而是直接引用《技术报告》的结论。根据《技术报告》的明确表述，事故中产生的实际撞击力大于规范规定的撞击力是护栏破坏的主要原因。钢筋根数、焊缝长度及焊高计算、焊缝强度能满足规范要求。从《技术报告》不能得出湖大监理公司履职不到位的结论。2、根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政机关进行行政处罚必须要查明事实。否则《事故报告》若有错误，行政相对人的权益将无法得到保障。3、依法行政是对行政机关履职的基本要求。人民法院有权对行政机关错误的行政行为进行监督纠正。省安监局的再审申请理由不能成立，请求驳回再审申请，维持原二审判决。

本院经开庭审理，对一审法院认定的证据予以确认。本院查明的事实与一审判决认定的事实一致。

本院再审认为，本案的争议焦点为：湖大监理公司对荆州长江大桥施工的监理行为与3?12重大交通事故的发生有无因果关系。《行政处罚决定书》认为，荆州长江公路大桥安全护栏底座与预埋的钢筋存在焊缝尺寸不稳定及大部分焊缝金属与钢筋没有融合或者融合较浅的安全隐患，湖大监理公司未发现该安全隐患，履行监理职责不到位，进而导致事故发生。根据《行政处罚决定书》的表述，本案的争议焦点可以进一步细化为：1、焊缝尺寸不稳定及焊缝金属与钢筋未熔合或者熔合不到位与3?12重大交通事故的发生之间有无因果关系。2、若存在因果关系，湖大监理公司是否应当为交通事故的发生承担法律责任。

根据《技术报告》8.5车辆撞击力分析：“事故撞击力为920kn，大于规范规定的设计撞击力280kn（实际撞击角度55°大于规范确定撞击参数15°）”。《技术报告》8.6中护栏破坏原因分析，“事故中产生的实际撞击力大于规范规定的设计撞击力是护栏破坏的主要原因。……按本次调查的钢筋根数、焊缝长度及焊高计算，焊缝强度能满足规范要求，初步分析认为，该部分立柱实际受力可能大于设计计算外力，但不排除部分焊缝存在焊接质量不稳定的因素。”根据该《技术报告》的分析，护栏破坏的主要原因是车辆撞击力大大超出了国家规范要求的承受力。报告并未认定焊接的质量问题是护栏破坏的原因。“不排除部分焊缝存在焊接质量不稳定的因素”不是一种明确的表述，不能得出焊接存在质量问题从而导致护栏被破坏失去保护作用的结论，也没有其他证据可以证明两者之间存在因果关系。因此，《处罚决定书》中所表述的“焊缝尺寸不稳定及焊缝金属与钢筋未融合或者融合不到位”并非造成3?12重大交通事故死伤结果的原因。湖大监理公司作为大桥的施工监理机构，应当按照《建设工程质量管理条例》的规定对施工质量实施监理，对施工质量承担法律责任，但在上述因果关系不存在的情形下，其并不对事故结果的发生负有法律责任。

根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当；依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条也规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。省安监局作为安全生产领域的综合监督管理部门，对行政相对人作出处罚，应当以事实为依据，以法律为准绳。这也是依法行政原则的具体体现。尽管《事故报告》对相关责任主体作出了认定，但是依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，省安监局仍然有义务对处罚依据的事实和证据进行认定核实。在证据不足的情况下，仅凭《事故报告》就作出被诉《行政处罚决定》显然与《中华人民共和国行政处罚法》的立法精神及具体规定相冲突。省安监局的再审申请主张，本院不予支持。因此，省安监局作出的《行政处罚决定书》证据不足，属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定应当依法予以撤销的情形。原一、二审判决撤销（*）安监管罚（2014）1004号行政处罚决定并要求省安监局于判决生效之日起三日内返还湖大监理公司人民币五十万元，符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十六条的规定，判决如下：

维持湖北省武汉市中级人民法院于2016年1月20日作出的（2015）鄂武汉中行终字第00588号行政判决。

一、二审案件受理费各50元，均由再审申请人湖北省安全生产监督管理局负担。

本判决为终审判决。

审判长饶彬

审判员***

审判员***

二〇一六年十二月十二日

书记员*禹