重庆陈氏清洁服务有限公司与重庆北部新区管理委员会行政处罚二审行政判决书

重庆市第一中级人民法院

行 政 判 决 书

（2015）渝一中法行终字第00047号

上诉人（原审原告）重庆陈氏清洁服务有限公司，住所地重庆市南岸区茶园花街二期a栋102室。

法定代表人陈治霖，总经理。

委托代理人杨庆，重庆伊斯特律师事务所律师。

委托代理人刘士，重庆伊斯特律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）重庆北部新区管理委员会，住所地重庆市北部新区金渝大道66号。

法定代表人段成刚，主任。

委托代理人唐禄军，重庆潜卫律师事务所律师。

被上诉人（原审第三人）重庆北部新区财政局，住所地重庆北部新区金渝大道66号金山大厦4楼。

负责人秦淑斌，局长。

委托代理人吕袆，重庆潜卫律师事务所律师。

被上诉人（原审第三人）重庆北部新区政府采购中心，住所地重庆北部新区金渝大道66号金山大厦4楼。

负责人周建明，主任。

被上诉人（原审第三人）重庆北部新区环境卫生管理处，住所地重庆北部新区汇通路1号。

法定代表人傅有强，处长。

委托代理人尹书勇，该管理处工作人员。

被上诉人（原审第三人）重庆驰久卓越工程管理有限公司，住所地重庆市渝北区红金街9号银泰大厦1幢6-1、6-2、6-3、6-4、6-5、6-6。

法定代表人张孟华，总经理。

委托代理人胡柳，该公司工作人员。

被上诉人（原审第三人）重庆高建环境绿化工程有限公司，住所地重庆市江北区西环路8号2幢27-11。

法定代表人付跃超，董事长。

原审第三人重庆左岸园林景观工程有限公司，住所地重庆北部新区金渝大道89号2幢1-14-1。

法定代表人罗玉林，总经理。

委托代理人陈小忠，重庆美勇律师事务所律师。

委托代理人吴艳君，重庆美勇律师事务所律师。

上诉人重庆陈氏清洁服务有限公司（以下简称陈氏清洁公司）诉被上诉人重庆北部新区管理委员会（以下简称北部新区管委会）财政行政处理决定一案，不服重庆市渝北区人民法院（2014）渝北法行初字第00205号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年1月14日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案于2015年3月9日中止诉讼。本案现已恢复诉讼并审理终结。

一审法院经审理查明以下事实：重庆北部新区环境卫生管理处（以下简称北部新区环卫处）即采购人、重庆卓越招标代理有限公司（现变更登记为重庆驰久卓越工程管理有限公司，以下简称卓越公司）即采购代理机构于2014年3月作出政府采购招标文件，并发布采购公告，采购计划编号：14c0002，采购项目名称：2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目。该项目分为6个分包标段，分别是：1、礼嘉街道辖区内市政街道清扫保洁服务；2、翠云街道辖区内市政道路清扫保洁服务；3、金山街道辖区内市政道路清扫保洁服务（不含民心佳园市政道路）；4、大竹林街道辖区内市政道路及天宫殿街道水晶郦城片区（含天宫殿街道辖区内210国道分界以西部分，不含公路管理所管护道路）市政道路清扫保洁服务；5、人和街道及康美街道辖区内市政街道清扫保洁服务（不含公路管理所管护道路）；6、天宫殿街道辖区内210国道分界以东市政街道清扫保洁服务。该项目进行分开招投标。2014年4月2日，由采购代理机构组织评标委员会对该项目进行了开、评标。评标结果如下：分包一：中标候选人重庆左岸园林景观工程有限公司（以下简称左岸园林公司）；分包二：中标候选人左岸园林公司；分包三：中标候选人陈氏清洁公司；分包四：符合专业条件的投标或者对招标文件作实质响应的投标人不足三家，作废标处理；分包五：符合专业条件的投标或者对招标文件作实质响应的投标人不足三家，作废标处理；分包六：符合专业条件的投标或者对招标文件作实质响应的投标人不足三家，作废标处理。该评标结果于2014年4月3日发布公告。在公示期内，重庆高建环境绿化工程有限公司（以下简称高建公司）于2014年4月9日向采购人北部新区环卫处、采购代理机构卓越公司提出政府采购质疑书，北部新区环卫处、卓越公司于同月15日做出了质疑答复。同年4月21日，北部新区环卫处、卓越公司向陈氏清洁公司发出成交通知书。高建公司于2014年5月5日以卓越公司、重庆北部新区公共资源交易服务中心（即北部新区政府采购中心）为被投诉人向北部新区财政局提出政府采购投诉书。同月23日，北部新区财政局针对高建公司的投诉作出《关于进一步提供投诉相关资料的函》。同月26日，高建公司提供了政府采购投诉书补充材料。同月28日，北部新区财政局针对高建公司的投诉作出编号为2014-001的《政府采购投诉不予受理通知书》。内容如下：“重庆高建环境绿化工程有限公司：你公司对重庆卓越招标代理有限公司和重庆北部新区公共资源交易服务中心关于2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目（采购计划编号：14c0002）的投诉书于2014年5月6日收悉，经审查，我局认为：你司投诉事项与质疑事项明显不一致的，根据《财政部关于加强政府采购供应商投诉受理审查工作的通知》（财库（2007）1号）的规定，应当认定为无效投诉事项，做出投诉不予受理通知书。”前述行政文书对投诉人和被投诉人进行了送达。

北部新区财政局在处理高建公司的投诉时对本次项目采购活动的评标过程的监控视频资料进行了调取，监控视频资料中记录了如下情况：“采购代表：‘本来这个技术方案我们想给你们详细解释一下都不好说，因为这是暗标。’专家：‘看都看得出。那个是哪个，那里是暗标嘛，算了我不好说。’采购人代表：‘看得出来呀？’专家：‘哪里看不出来？我百分之百看得出来。’采购人代表：‘我问你4和5是哪个？’专家：‘5是这家。’动作：就举起一本标有投标人名称的标书。采购人代表：‘你还是厉害。’动作：点头。”北部新区财政局对该项目监督调查后，于2014年5月30日作出渝新财发（2014）25号《关于2014年北部新区市政道路清扫保洁工作服务项目政府采购活动的处理通知》（以下简称渝新财发（2014）25号处理通知），内容如下：“北部新区政府采购中心：在处理重庆高建绿化工程有限公司对北部新区环境卫生管理处2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目投诉过程中，我局对该项目的政府采购活动进行了调查核实，情况如下：2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目（采购计划编号14c0002），预算资金8383.32万元，分为六个包；我局下达的采购方式为公开招标，采用综合评分法评审。我局于2014年5月7日到重庆市公共交易服务中心调阅了本项目采购过程的监控视频资料。5月13日，我局召集重庆卓越招标代理有限公司、重庆北部新区公共资源交易服务中心、重庆北部新区环境卫生管理处相关人员就该项目商务部分评审情况进行了调查质证。5月20日，我局会同重庆卓越招标代理有限公司、重庆北部新区公共资源交易服务中心、重庆北部新区环境卫生管理处以及原评标委员会部分评审专家就该项目商务部分和技术部分评审情况进行调查质证。根据调查取证资料显示，在商务部分的评审过程，评审专家已查验了由投标人提供的经采购人组织验收后出具的《企业自有机械设备验收表》，在该验收表上载明了设备所属单位名称，而在之后的暗标评审时，投标人的技术方案中又出现了相同的机械设备，因此评审专家可以由此判断出该技术方案可能对应的投标人。同时，根据收集到的采购过程监控视频资料，评审专家和采购人代表的对话也表明，评审专家对技术方案（即暗标）的投标人有可能清楚。这种情况的发生是由于先评明标后评暗标造成的。综合以上情况，我局认为：由于本次招标中个别环节存在评审程序的瑕疵，可能影响招标程序的公正及招标结果。依据《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）第十九条第一款之规定，处理决定如下：责成北部新区政府采购中心取消2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目（采购计划编号：14c0002）的招标结果，对北部新区环卫处2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目（采购计划编号：14c0002）择期重新组织公开招标。”该通知向重庆北部新区公共资源交易服务中心进行了送达。2014年6月5日，北部新区政府采购中心、卓越公司发布《关于取消2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目招标结果的通知》并公示，内容如下：“各投标人：经重庆北部新区财政局调查核实，2014年北部新区市政道路清扫保洁工作服务项目（14c0002）招标评审程序存在瑕疵，可能影响招标程序的公正及招标结果。根据《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）第十九条第一款之规定，重庆北部新区财政局作出了处理决定。现将处理结果通知如下：取消2014年北部新区市政道路清扫保洁工作服务项目（14c0002）的招标结果，择期重新组织公开招标。特此通知”。陈氏清洁公司对渝新财发（2014）25号处理通知中关于三标段的处理决定不服，提起诉讼，请求撤销北部新区管委会的职能部门北部新区财政局作出的关于取消2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目（14c0002）招标结果的决定中关于分包三标段的处理决定。

一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款关于“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责”以及渝府令184号的规定，北部新区财政局在北部新区内部行政范围内有权就政府采购的事项实施监督管理职责，而北部新区财政局是北部新区管委会的内设机构，依法不具有对外行使行政机关的管理职能，因此，北部新区管委会才是本案的适格被告。本案中，陈氏清洁公司是本次政府采购项目的中标候选人，北部新区财政局作出的取消本次招标项目中标结果的通知明显对其权利义务产生了实际影响，因此，陈氏清洁公司有权提起行政诉讼，是本案的适格原告。北部新区财政局在处理高建公司的投诉过程中，经调取评标委员会在评审过程的视频资料，认定其采购人代表与评标专家的对话行为成存可能影响中标结果。因此，北部新区财政局依据《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条关于“财政部门经审查，认定采购文件，采购过程影响或者可能影响中标、成交结果的，或者中标、成交结果的产生过程存在违法行为的，按下列情况分别处理：（一）政府采购合同尚未签订的，分别根据不同情况决定全部或者部分采购行为违法，责令重新开展采购活动”的规定，于2014年5月30日作出的渝新财发（2014）25号处理通知并无不妥。依照《关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回陈氏清洁公司的诉讼请求，本案诉讼费50元，由陈氏清洁公司负担。

陈氏清洁公司不服一审判决，向本院提起上诉称：（一）一审判决认定事实不清，证据不足。上诉人中标的第三标段无任何质疑和投诉，第三标段评审程序合法有效，评标结果应当予以确认。1、上诉人中标标段是分包三标段，具有独立性。2、三标段没有任何质疑和投诉。3、北部新区财政局作出的渝新财发（2014）25号处理通知证据不足。（1）对明标和暗标的评审先后顺序法律无限制性规定，评审委员会按照招标文件及评标办法对明标及暗标分开评标合法合理，不存在瑕疵。（2）在所有招投标活动中，投标人必须做到经济部分、商务部分（明标）、技术方案部分（本次投标为暗标）相互一致、相到应证、相互说明。在评标程序中即使先评暗标再评明标，评审专家只要刻意推测就有多种可能推测出暗标对应的投标人。北部新区财政局认为评审专家可能推测出暗标对应的投标人是由于先评明标后评暗标的评审程序瑕疵造成的，其理由不成立。（3）《关于2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目有关事项核查的会议纪要》第二点，即关于猜测暗标对应投标人事项的核查中，仅有一名评委对投标单位进行了猜测，最后结论为“未影响评审结果”。该证据证明评标过程不存在任何瑕疵。可见，第一、二标段存在瑕疵的理由不成立。因第一、二标段评审程序存在瑕疵的理由不成立，北部新区财政局认为有瑕疵的评审程序贯穿全过程的理由也不成立。（4）视频资料中评审专家与采购人代表的对话表明，评审专家对技术方案（即暗标）的投标人有可能清楚，但这只是猜测，并没有确认猜测是否正确。在评审程序中有猜测行为有不妥，但该猜测过程没有发生在第三标段的评审程序中，与第三标段无关。（二）一审法院适用法律、法规错误。1、北部新区财政局作出渝新财发（2014）25号处理通知的依据是《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条。该办法第二条规定：“供应商依法向财政部门提起投诉，财政部门受理投诉、做出处理决定，适用本办法。”因此，在第三标段没有质疑、投诉的情况下，北部新区财政局作出的通知适用法律错误。2、《中华人民共和国政府采购法》第十三条、第三十六条、第五十九条至第八十三条对财政部门行使监督检查职能作出处理决定有相应的规定。财政部门行使监督职能只能适用《中华人民共和国政府采购法》，不能适用《政府采购供应商投诉处理办法》。（三）行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护。综上，请求撤销一审判决并改判，一、二审诉讼费由上诉人承担。

被上诉人北部新区管委会答辩称，（一）一审判决认定事实清楚，证据充分。1、本案涉及的评标程序存在瑕疵，可能影响所有标段的评标结果，即该瑕疵不仅在于第一、二标段，也存在于第三标段。北部新区财政局接到投诉后，经调查发现所有标段的评标程序都是先评明标即投标报价、商务部分，后评暗标即技术部分。在招标文件中明确规定投标人在编制技术部分文件时应注意不得出现任何和投标人企业有关的内容、标识。在商务部分的评审过程中，评审专家需要查验由投标人提供的《企业自有机械设备验收表》，该验收表不仅载明了投标人企业名称，还注明了该投标人所提供设备的型号及数量，在之后的技术部分（即暗标）评审时，投标人的技术方案中也注明了自有机械设备的型号和数量，因此评审专家可以由此判断出该技术方案可能对应原投标人。被上诉人举示的视频资料、《关于2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目有关事项核查的会议纪要》、某一投标人以及上诉人提交的《企业自有机械设备验收表》等投标资料等可以证明该事实。这说明第一、二、三标段的评标程序都存在瑕疵，该程序瑕疵可能影响招标程序的公正及招标结果。2、上诉人称第三标段没有质疑和投诉就不应该撤销的观点不成立。第一、二、三标段是不能拆分的同一政府采购项目，适用的是同一招标程序，因所有标段的招标程序都存在瑕疵，故不能将第三标段分离出去。（二）一审判决适用法律、法规正确。1、根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条的规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。北部新区财政局是被上诉人组建的机构，其对本案涉及的政府采购项目作出处理，其行为的法律后果由组建该机构并取得法定行政主体资格的主体承担。2、北部新区财政局因高建公司的质疑和投诉对本案涉及的政府采购项目进行调查，但在调查后发现所有标段的评审程序都存在瑕疵，并可能影响招标程序的公正及招标结果，因此根据《政府采购供应商投诉处理办法》作出渝新财发（2014）25号处理通知是正确、合适的。3、政府采购法赋予北部新区财政局对本辖区内的政府采购活动进行监督管理，故北部新区财政局有权根据调查的证据，选择适用法律法规。（三）关于行政管理相对人的合理信赖应当保护的问题，必须建立在合法、合理的基础上，与上诉人所称的利益不能一概而论。综上，上诉人的上诉请求和理由不能成立，请求驳回上诉人的上诉请求。

被上诉人重庆北部新区政府采购中心答辩称：1、北部新区财政局是法律授权的政府采购监督机构，有权对政府采购程序的执行情况进行监督，其作出的渝新财发（2014）25号处理通知有法律依据，调查程序也合法。2、渝新财发（2014）25号处理通知有事实根据。北部新区财政局接投诉人高建公司的投诉后，因高建公司投诉形式不合法，北部新区财政局作出不予受理的决定。但北部新区财政局作为政府采购的监督机构，发现投诉人反映的问题确实存在且影响中标结果，虽然项目分为几个标段，但几个标段作为同一整体，不能割裂，故作出了取消整个项目招标结果的决定。三、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。

被上诉人北部新区财政局、北部新区环卫处、卓越公司、高建公司未向本院提交书面答辩意见。

原审第三人左岸园林公司未向本院提交书面意见。

北部新区管委会向一审法院提交并当庭举示了以下证据：

1、北部新区管委会组织机构代码复印件；2、北部新区政府采购项目计划表；3、北部新区政府采购申请表；4、《管委会2013年第14次全体会议纪要（摘要）》；5、政府采购招标文件；6、评标报告；7、渝新财发（2014）25号处理通知；8、渝新财发（2014）25号通知的送达回证；9、《关于2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目有关事项核查的会议纪要》；10、北部新区财政局调阅的评审视频监控录像的文字说明；11、标段一某投标人的《企业自有机械设备验收表》以及在技术部分（暗标）出现的相同的设备配置表；12、标段二某投标人的《企业自有机械设备验收表》以及在技术部分（暗标）出现的相同的设备配置表；13、标段三某投标人的《企业自有机械设备验收表》以及在技术部分（暗标）出现的相同的设备配置表；14、标段三陈氏清洁公司提供的《企业自有机械设备验收表》以及在技术部分（暗标）出现的相同的设备配置表；15、开标监控视频资料（因涉及专家身份问题，该证据在一审庭审中只当庭予以说明，由法院审查确认）；16、《政府采购供应商质疑、投诉登记表》；17、《政府采购质疑书》、《政府采购投诉书》以及其他相关资料；18、《政府采购投诉不予受理通知书》；19、对投诉人及被投诉人的送达回证。

陈氏清洁公司向一审法院提交并当庭举示了以下证据：1、《2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目采购公告》；2、《2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目采购结果公告》；3、2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目（包三：金山）成交通知书（项目编号：14c0002）；4、《2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目政府采购质疑答复》；5、《关于取消2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目招标结果的通知》；6、陈氏清洁公司的营业执照、组织机构代码证。

北部新区财政局未举示证据。

重庆北部新区政府采购中心向一审法院提交并当庭举示了以下证据：《关于取消2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目招标结果的通知》。

北部新区环卫处在法定期限内未举示证据。

驰久卓越公司向一审法院提交并当庭举示了以下证据：《关于取消2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目招标结果的通知》。

高建公司向一审法院提交并当庭举示了以下证据：1、《政府采购投诉书》；2、《政府采购质疑书》。

左岸园林公司向一审法院提交并当庭举示了以下证据：1、分包一的投标文件和技术方案及分包二的投标文件和技术方案；2、中国建设银行客户专用回单2份；3、《2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目政府采购质疑答复》；4、《关于取消2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目招标结果的通知》；5、《2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目采购公告》。

上述证据已依法随案移送本院。经审查，本院对证据认定如下：一审程序中各方当事人举示的证据均与本案有关联，来源合法且客观真实，予以采信。

根据已认定的证据以及一审庭审笔录，本院认定的案件事实与一审法院相同。

本院认为，本案被诉行为是被上诉人北部新区管委会的内设机构重庆市北部新区财政局于2014年5月30日作出渝新财发（2014）25号处理通知中涉及第三标段的处理决定。

渝新财发（2014）25号处理通知中认定了以下事实：“在商务部分的评审过程，评审专家已查验了由投标人提供的经采购人组织验收后出具的《企业自有机械设备验收表》，在该验收表上载明了设备所属单位名称，而在之后的暗标评审时，投标人的技术方案中又出现了相同的机械设备，因此评审专家可以由此判断出该技术方案可能是对应的投标人。同时，根据收集到的采购过程监控视频资料，评审专家和采购人代表的对话也表明，评审专家对技术方案（即暗标）的投标人有可能清楚。”就该事实认定，被上诉人北部新区管委会提交的评标报告、开标监控视频资料及文字说明、《关于2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目有关事项核查的会议纪要》、标段三某投标人以及上诉人提供的《企业自有机械设备验收表》及在技术方案中出现的相同的设备配置表等证据足以证明。故渝新财发（2014）25号处理通知事实清楚，证据充分。该通知认为“这种情况的发生是由于先评明标后评暗标造成的”，并据此认为：“由于本次招标中个别环节存在评审程序的瑕疵，可能影响招标程序的公正及招标结果。”就该认定，本院认为，本案涉及的政府采购项目的招投标采用的是先明标评审后暗标评审的程序。在明标评审时，投标人提交的《企业自有机械设备验收表》上记载了设备所属单位名称及配置情况，而在之后的暗标评审时，投标人提交的技术方案中又出现了相同的机械设备配置情况的描述。且开标监控视频资料等证据亦证明评审专家可以由此判断出该技术方案可能对应的投标人。因此，虽然招标程序中明标和暗标的评审顺序法律并无明确规定，但是，本案涉及的政府采购项目的招投标中，由于投标人在明标评审和暗标评审程序中提交的材料中均出现了相同的企业自有机械设备配置情况的描述，先明标后暗标的评审程序事实上可能导致暗标评审可能变成明标评审，从而影响招标程序的公正及招标结果。故渝新财发（2014）25号处理通知中的该认定并无不当。上诉人称该通知事实不清、证据不足的上诉理由不能成立，本院不予支持。

《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”《政府采购供应商投诉处理办法》第一条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的政府采购行为，保护参加政府采购活动供应商的合法权益，维护国家利益和社会公共利益，建立规范高效的政府采购投诉处理机制，根据《中华人民共和国政府采购法》，制定本办法。”该办法第十九条第（一）项规定：“财政部门经审查，认定采购文件，采购过程影响或者可能影响中标、成交结果的，或者中标、成交结果的产生过程存在违法行为的，按下列情况分别处理：（一）政府采购合同尚未签订的，分别根据不同情况决定全部或者部分采购行为违法，责令重新开展采购活动。”本案涉及的政府采购项目，虽然分六个分包标段，但各标段均采取相同的招标文件并适用相同的招标方法和程序同时进行，北部新区财政局收到投标人高建公司针对其中第一、二标段的投诉后，发现评审程序瑕疵不仅影响第一、二标段的评审公正性，而且影响了本次政府采购项目其他分包标段的评审公正性，遂根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条第（一）项的规定作出渝新财发（2014）25号通知，符合《政府采购供应商投诉处理办法》第一条的立法宗旨，适用法律正确。上诉人称适用法律错误的上诉理由不能成立，本院不予支持。

综上，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本案受理费50元，由上诉人重庆陈氏清洁服务有限公司承担。

本判决为终审判决。

审　判　长　　李雪莲

代理审判员　　罗　红

代理审判员　　彭　可

二〇一五年八月十日

书　记　员　　蒲险峰