江苏迪奥景观装饰工程有限公司
某某、某某等与靖江市国土资源局一审行政判决书
来源：中国裁判文书网
江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏1291行初250号
原告戴国平，男，1972年2月24日生，汉族，住靖江市。
原告***（又名高金坤），男，1955年8月22日生，汉族，住靖江市。
原告高海秋，男，1965年7月2日生，汉族，住靖江市。
原告吴金城，男，1947年12月6日生，汉族，住靖江市。
原告高奇灿，男，1945年4月6日生，汉族，住靖江市。
原告陈建兰，女，1956年8月16日生，汉族，住靖江市。
委托代理人（特别授权）陈海钟，男，1963年12月1日生，汉族，住靖江市。
六原告共同委托代理人（特别授权）朱玉怀，靖江市靖城法律服务所法律工作者。
被告靖江市国土资源局，住所地靖江市阳光大道12号。
法定代表人沙旭东，该局局长。
委托代理人（特别授权）李静，江苏骥江律师事务所律师。
第三人江苏迪奥景观装饰工程有限公司，住所地靖江市马桥镇江平路四圩港西侧200米。
法定代表人徐炳君，该公司经理。
委托代理人（特别授权）刘小宏，江苏百川通律师事务所律师。
原告戴国平、***、高海秋、吴金城、高奇灿、陈建兰因被告靖江市国土资源局（以下简称靖江市国土局）不履行土地监管法定职责，于2016年10月19日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2016年10月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2016年11月30日、2017年2月15日公开开庭审理了本案。原告吴金城、高奇灿、陈建兰及六原告共同委托代理人朱玉怀、陈建兰的委托代理人陈海钟，被告靖江市国土局的出庭负责人陈胜昌及委托代理人李静，第三人江苏迪奥景观装饰工程有限公司（以下简称迪奥公司）的委托代理人刘小宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
诸原告共同诉称，2015年3月，违法行为人迪奥公司与靖江市马桥镇人民政府、靖江市马桥镇栗树村（以下简称栗树村）村民委员会勾结，非法占用报案人承包地建造工业厂房。原告曾数十次向有关部门报案未果，后于2016年6月3日向被告书面报案未果。请求法院判决确认被告靖江市国土局不履行查处职责的行为违法，并判令其立即履行法定职责，拆除第三人的非法建筑物，恢复耕种的农田。
诸原告为支持其主张，向本院提交以下证据：
1.诸原告的居民身份证件，所载住所为栗树村东前高家埭，也即栗树村十五组所在地；
2.土地租赁协议书，由栗树村十五组与原靖江市泓顺锻造有限公司（以下简称泓顺公司）于2007年签订，证明第三人建造厂房用地来源于租赁而非征用；
3.高奇灿、高海秋等人的土地承包经营权证，证明原告承包地位于栗树村十五组；
4.栗树村村民委员会盖章的资料，证明第三人建设厂房所占承包地的承包人及承包面积；
5.关于土地违法案的报案报告、邮寄凭证，证明原告于2016年6月4日向被告靖江市国土局邮寄了举报材料。
被告靖江市国土局辩称：1.讼争地块为栗树村十五组所有，诸原告不是十五组村民，故并非行政相对人或利害关系人，无权提起本案诉讼。2.被告于2016年6月8日对第三人违法用地进行立案调查，现已向第三人下发责令整改通知书，责令第三人整改，完善合法用地手续。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告靖江市国土局向本院提交了以下证据、依据：
1.土地违法案件立案呈批表；
2.国土资源违法案件询问笔录；
3.责令停止违法行为通知书及送达回证；
4.土地执法监察巡查记录；
5.现场勘测笔录和勘测平面图；
6.马桥镇土地利用总体规划局部图；
7.马桥镇土地利用现状图；
8.土地违法行为现场照片；
9.违法案件处理决定呈批表；
10.土地行政处罚及听证告知书、送达回证；
11.听证申请书；
12.听证通知书；
13.听证笔录；
14.泓顺公司与栗树村十五组签订的土地租赁协议书，证明原告对土地出租给泓顺公司是认可的；
15.迪奥公司与栗树村十五组签订的土地租赁协议书；
16.土地流转分配表，证明除陈建兰外，其余原告均领取了流转分配资金；
17.江苏省靖江市人民法院拍卖成交确认书，证明第三人的法定代表人徐炳君通过司法拍卖取得涉案地块上的房屋；
18.司法拍卖网页；
19.责令整改通知书及送达回证，证明被告针对第三人的违法用地行为已经履行了调查、听证等职责。
第三人迪奥公司述称，第三人系通过司法拍卖取得泓顺公司8.21亩土地上所有建筑物，泓顺公司就其中5.61亩集体土地系与栗树村十五组签订为期45年的土地租赁协议，第三人取得土地上建筑物后，即与政府、村委会签订了20年的土地租赁协议，后又与栗树村十五组签订45年的土地租赁协议。因此，第三人具有涉案地块的土地使用权。第三人建造厂房系用于生产经营活动，仅是对原有厂房的改建，该利用状况符合土地利用总体规划，未改变建设用地性质，原告主张不符合拆除房屋的法定情形。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人迪奥公司所举证据同被告举证13-17。
经庭审质证，被告对原告举证的真实性无异议，认为证据2、3不能证明原告具有提起诉讼的利害关系，证据3、4所涉承包地的坐落无法确定，认可收到原告的报案材料。第三人对原告举证的真实性无异议，但认为原告并非适格的起诉主体，原告较此前享受了更多的租赁利益，故第三人的建造行为对其权利与义务不应产生任何影响。
原告对被告举证1-5、7-18的关联性均有异议，认为涉案地块包含了原告承包地，故被告依据证据6认为该地属存量建设用地显然不当；证据19中被告责令第三人改正的方式不合法。第三人对被告举证无异议。
原告对第三人举证的关联性不予认可，被告对第三人举证无异议。
审理中，本院于2017年2月15日依职权向栗树村村民委员会主任马满和就村委会加盖公章的原告所举证据4进行核实，其陈述：六原告均有承包地在第三人迪奥公司建房占地范围内，原告提交的证明材料是真实的。
本院对上述证据认证如下：原告与第三人虽确认收到被告举证15、16（亦为第三人部分举证），但被告、第三人实际并未向本院提交，故上述证据不存在。原、被告及第三人所举其他证据客观真实，与案件具有一定关联，本院均予以确认。
经审理查明，原泓顺公司于2007年与栗树村十五组签订土地租赁协议书，租赁该村组5.61亩土地，年租金为2000元每亩。后因鸿顺公司宣告破产，江苏省靖江市人民法院将其位于栗树村江平路四圩港西侧的房屋建筑物、构筑物及其他辅助设施、设备、低值易耗品等资产，及公司所占土地中2.6亩工业用地至2052年1月15日租金进行司法拍卖，拍卖标的调查情况表显示前述房屋无产权证，所占土地中2.6亩为工业用地，5.61亩为租用村集体土地。2015年1月3日，网上拍卖成交；江苏省靖江市人民法院与徐炳君（××）于2015年1月6日签订拍卖成交确认书，约定：成交价为2567800元，对拍卖标的已知或未知瑕疵，属××参与竞买的风险，应由××自行承担。
上述拍物交付后，第三人迪奥公司着手拆除原旧厂房，在占地范围内建设新厂房。2015年5月14日，被告靖江市国土局在巡查过程中发现第三人存在违法用地行为，遂与其制作询问笔录，要求第三人立即停止土地违法行为。2015年7月14日，被告靖江市国土局在巡查过程中，发现第三人存在未批占地的违法行为，遂与其制作现场勘测笔录、勘测平面图，并摄制了土地违法行为现场照片，并向其送达责令停止违法行为通知书，责令立即停止”未经批准擅自占用栗树村十五组集体土地建房”的违法行为。同日，该局下属监察五中队制作巡查记录，并形成国土资源违法案件调查报告，调查情况：第三人未经批准，擅自占用栗树村十五组集体建设用地3733平方米进行工业厂房建设，建议：责令第三人退还非法占用的土地，没收新建建筑物、构筑物，并处每平方米30元以下的罚款。
2016年6月3日，诸原告书面请求被告靖江市国土局责令第三人迪奥公司拆除在非法占用的土地上建造的建筑物和其他设施。经查询，被告于2016年6月5日收到原告的书面报案材料。
2016年6月8日，被告靖江市国土局决定对第三人迪奥公司未经批准，擅自占用栗树村十五组集体建设用地3733平方米进行厂房建设的行为予以立案。2016年6月10日，被告经内部审批对第三人非法占地案形成”责令退还3733平方米非法占地、处非法占用土地每平方米2元的罚款计7466元”之处理决定。
2016年6月17日，被告靖江市国土局向第三人迪奥公司送达土地行政处罚及听证告知书，告知拟处罚事项：1.责令退还非法占用的3733平方米土地；2.处非法占用土地每平方米2元的罚款计7466元。2016年6月23日，第三人向被告提出听证申请。被告于2016年7月8日组织进行了听证。
2016年9月19日，被告靖江市国土局向第三人迪奥公司送达责令整改通知书，责令第三人立即整改，完善合法用地手续，否则由第三人承担后果。
另查明，第三人迪奥公司在取得拍卖标的后，又与马桥镇政府、栗树村村民委员会及栗树村十五组就土地租赁流转事宜签订协议。
又查明，被告靖江市国土局于2017年4月18日对第三人迪奥公司作出靖国土资监字[2017]第1号土地行政处罚决定，并于2017年4月19日将决定书送达第三人。
本院认为，本案的争议焦点为：1.诸原告是否具有提起本案诉讼的利害关系；2.被告靖江市国土局是否存在不履行法定职责的违法行为。
关于焦点1，根据原告土地承包经营权证、栗树村村民委员会出具的证明材料及本院依职权调查笔录，可以认定第三人建设占地范围内存在原告的承包地，故根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条之规定，原告作为农村土地承包经营权人，对被告作出的涉及其承包经营集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。现被告、第三人不予认可原告承包地的具体坐落，但未提交任何反证，故原告举证已经达到证明利害关系存在的标准。
被告、第三人认为原告同意出租其承包地，且实际领取了更高数额的流转费用，故被告的查处行为对原告权利与义务不产生实际影响。原告与第三人间民事协议的订立与履行虽属私法自治的范畴，但就协议的内容及其实际履行可能违反国家强制性法律与行政法规的，行政机关基于公共利益与依法行政的要求自不得因私法主体合意而放弃或减让法定职责。由此，被告、第三人的上述观点，本院不予采信。
综上，诸原告具有提起本案诉讼的利害关系，属适格原告主体。
关于焦点2，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：”县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。被告靖江市国土局系靖江市土地行政主管部门，对管辖地域内第三人迪奥公司违法用地行为负有查处职责。
2014年7月1日施行的《国土资源行政处罚办法》第十二条规定：”符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案”。本案中，被告及其下属监察中队于2015年7月14日调查认定的第三人违法占地事实、面积与2016年6月8日立案呈批表、2016年6月17日土地行政处罚及听证告知书所认定的违法事实、面积基本一致，故被告于2015年7月14日的调查结果即已满足立案条件，但被告直至2016年6月8日才予以立案，显已超出前述规定的立案期限。
再者，《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：”国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外”。被告于2016年6月5日收到诸原告的报案材料，于2016年6月8日对第三人违法行为予以立案，其先后向第三人送达拟处罚告知并组织了听证，但直至2017年4月方作出具有终局影响的行政处罚决定，已明显超出了前述规定的作成处罚决定之限期。现被告未提交延长期限的内部审批手续，未说明何种情形构成特别复杂，亦未举证证明第三人违法用地行为是否属特别复杂之情形，故其无正当理由超出法定期限作出行政处罚，属程序违法。
综上，被告靖江市国土局在调查认定工作结束后，未依法及时履行立案、处罚程序，构成迟延履行法定职责。审理中，被告已就第三人违法用地行为作出行政处罚决定，故无需再责令其作出处理。因该处罚决定并非本案审查标的，另从尊重行政机关初次判断权考量，本案亦不宜依照原告要求被告履行”拆除厂房”职责之主张直接审查处罚决定的合法性。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告靖江市国土资源局未及时履行对第三人江苏迪奥景观装饰工程有限公司土地违法行为查处职责的行为违法。
案件受理费50元，由被告靖江市国土资源局负担（原告已预交，被告于本判决生效后迳交原告）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费人民币50元。[通过银行交纳上诉费时须如实填写以下内容：①上诉人姓名，填写上诉人本人的姓名或名称，而非代理人、经办人的姓名；②汇入单位：江苏省泰州市中级人民法院；③汇入银行：农业银行泰州市海陵支行；④帐号：10×××68；⑤行号：103312820114；⑥款项：上诉费；⑦一审案号；⑧编码：112001。]
审 判 长 李剑峰
人民陪审员 刘葆久
人民陪审员 肖桂明
二〇一七年四月十九日
书 记 员 俞 洋
附法律条文：
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
