某某、某某等与靖江市规划局、靖江市马桥镇人民政府一审行政判决书

江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院

行 政 判 决 书

（2016）苏1291行初249号

原告戴国平，男，1972年2月24日生，汉族，住靖江市。

原告***（又名高金坤），男，1955年8月22日生，汉族，住靖江市。

原告高海秋，男，1965年7月2日生，汉族，住靖江市。

原告吴金城，男，1947年12月6日生，汉族，住靖江市。

原告高奇灿，男，1945年4月6日生，汉族，住靖江市。

原告陈建兰，女，1956年8月16日生，汉族，住靖江市。

委托代理人（特别授权）陈海钟，男，1963年12月1日生，汉族，住靖江市，系陈建兰之弟。

六原告共同委托代理人（特别授权）朱玉怀，靖江市靖城法律服务所法律工作者。

被告靖江市规划局，住所地靖江市人民南路180号。

法定代表人刘振东，该局局长。

委托代理人（特别授权）杨红燕，江苏江豪（靖江）律师事务所律师。

被告靖江市马桥镇人民政府，住所地靖江市马桥镇振兴南路136号。

法定代表人吴文彬，该镇镇长。

委托代理人（特别授权）孙锐，江苏江豪（靖江）律师事务所律师。

第三人江苏迪奥景观装饰工程有限公司，住所地靖江市马桥镇江平路四圩港西侧200米。

法定代表人徐炳君，该公司经理。

委托代理人（特别授权）刘小宏，江苏百川通律师事务所律师。

原告戴国平、***、高海秋、吴金城、高奇灿、陈建兰因靖江市规划局、靖江市马桥镇人民政府（以下简称马桥镇政府）不履行城乡规划法定职责，于2016年10月19日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2016年10月24日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年2月15日公开开庭审理了本案。六原告共同委托代理人朱玉怀、陈建兰的委托代理人陈海钟，被告靖江市规划局的出庭负责人季宋晔及委托代理人杨红燕，被告马桥镇政府的出庭负责人刘晓林及委托代理人孙锐，第三人江苏迪奥景观装饰工程有限公司（以下简称迪奥公司）的委托代理人刘小宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

诸原告共同诉称，2015年3月，违法行为人迪奥公司与马桥镇政府、靖江市马桥镇××村村民委员会勾结，非法占用报案人承包地建造工业厂房。原告曾数十次向有关部门报案未果，后于2016年6月3日向被告书面报案未果。请求法院判决确认两被告不履行查处职责的行为违法，并判令其立即履行法定职责，拆除第三人的非法建筑物，恢复耕种的农田。

诸原告向本院提交以下证据：

1.诸原告的居民身份证件，所载住所为栗树村东前高家埭，也即栗树村十五组所在地；

2.土地租赁协议书，由栗树村十五组与原靖江市泓顺锻造有限公司（以下简称泓顺公司）于2007年签订，证明第三人建造厂房用地来源于租赁而非征用；

3.高奇灿、高海秋等人的土地承包经营权证，证明原告承包地位于栗树村十五组；

4.栗树村村民委员会盖章的资料，证明第三人建设厂房所占承包地的承包人及承包面积；

5.关于土地违法案的报案报告，证明原告于2016年6月向被告靖江市规划局邮寄了举报材料。

被告靖江市规划局辩称，原告举报的第三人违法行为发生于栗树村，该区域属城市镇规划区以外，不属靖江市规划局的管辖范围。该局已向诸原告作出告知。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

被告靖江市规划局向本院提交了以下证据、依据：

1.靖江市马桥镇总体规划（2013-2030），证明第三人建设行为发生于城市镇规划区之外，靖江市规划局无法定查处职责；

2.告知书及邮寄凭证各6份，证明靖江市规划局已经向诸原告履行了告知义务；

3.《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条。

被告马桥镇政府辩称：1.原告起诉内容不属该府查处范围，经了解，本案争议事项已由靖江市国土资源局受理，土地违法案件正由该局调查处理中；2.争议地块为栗树村12组所有，原告并非行政行为相对人，也不是利害关系人。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

被告马桥镇政府未提交证据。

第三人迪奥公司述称，第三人建造厂房系用于生产经营活动，仅是对原有厂房的改建，该利用状况符合土地利用总体规划，未改变建设用地性质，原告主张不符合拆除房屋的法定情形。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

第三人迪奥公司向本院提交了以下证据：

1.听证笔录；

2.泓顺公司与栗树村十五组签订的土地租赁协议书，证明原告对土地出租给泓顺公司是认可的；

3.迪奥公司与栗树村村民委员会、马桥镇政府签订的协议书；

4.迪奥公司与栗树村十五组签订的土地租赁协议书；

5.土地流转分配表，证明除陈建兰外，其余原告均领取了流转分配资金；

6.江苏省靖江市人民法院拍卖成交确认书，证明第三人的法定代表人徐炳君通过司法拍卖取得涉案地块上的房屋；

经庭审质证，第三人对原告举证的真实性无异议，但认为原告并非适格的起诉主体，原告较此前享受了更多的租赁利益，故第三人的建造行为对其权利与义务不应产生任何影响。两被告质证意见同第三人。

原告对被告靖江市规划局举证的真实性未表异议，但认为第三人违法行为属该局查处范围。被告马桥镇政府、第三人迪奥公司对被告靖江市规划局举证无异议。马桥镇政府认可其系第三人规划违法行为的查处主体，但主张应先由靖江市国土资源局处理土地违法行为。

原告对第三人举证的关联性不予确认。两被告对第三人举证不持异议。

审理中，本院于2017年2月15日依职权向马桥镇××村村民委员会主任马满和就村委会加盖公章的原告所举证据4进行核实，其陈述：六原告均有承包地在第三人迪奥公司建房占地范围内，原告提交的证明材料是真实的。

本院对上述证据认证如下：第三人未向本院提交证据4、5，故以上证据并不存在。原、被告及第三人所举其他证据客观真实，与案件具有一定关联，本院均予以确认。

经审理查明，原泓顺公司于2007年与马桥镇××村十五组签订土地租赁协议书，租赁该村组5.61亩土地，年租金为2000元每亩。后因鸿顺公司宣告破产，江苏省靖江市人民法院将其位于马桥镇××村江平路四圩港西侧的房屋建筑物、构筑物及其他辅助设施、设备、低值易耗品等资产，及公司所占土地中2.6亩工业用地至2052年1月15日租金进行司法拍卖。2015年1月3日，网上拍卖成交；江苏省靖江市人民法院与徐炳君（买受人）于2015年1月6日签订拍卖成交确认书，约定：成交价为2567800元，对拍卖标的已知或未知瑕疵，属买受人参与竞买的风险，应由买受人自行承担。上述拍物交付后，第三人迪奥公司着手拆除原旧厂房，在占地范围内建设新厂房。

2016年6月3日，诸原告书面请求被告靖江市规划局责令第三人迪奥公司拆除在非法占用的土地上建造的建筑物和其他设施。被告靖江市规划局确认于2016年6月6日收到原告的书面报案材料，并于2016年8月24日分别向诸原告作出告知，大致内容为：”迪奥公司违法占用土地建设问题，经我局核实，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，该处违法建设的处理权属当地镇人民政府，请你依法向违建所在地镇人民政府反映。2016年6月8日我局已将举报通过靖江市防治违法建设工作联系会议转交马桥镇政府处理”。审理中，马桥镇政府确认收到诸原告的报案报告。

另查明，靖江市马桥镇总体规划标识的规划体系为村镇体系。

本院认为，本案的争议焦点为：1.诸原告是否具有提起本案诉讼的利害关系；2.两被告是否存在不履行法定职责的违法行为。

关于焦点1，根据原告土地承包经营权证、栗树村村民委员会出具的证明材料及本院依职权调查笔录，可以认定第三人建设占地范围内存在原告的承包地，故根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条之规定，原告作为农村土地承包经营权人，对被告作出的涉及其承包经营集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。被告、第三人未提交反证，故原告举证已经达到证明利害关系存在的标准。

被告、第三人认为原告同意出租其承包地，且实际领取了更高数额的流转费用，故被告的查处行为对原告权利与义务不产生实际影响。原告与第三人间民事协议的订立与履行虽属私法自治的范畴，但就协议的内容及其实际履行可能违反国家强制性法律与行政法规的，行政机关基于公共利益与依法行政的要求自不得因私法主体合意而放弃或减让法定职责。由此，被告、第三人的上述观点，本院不予采信。

综上，诸原告具有提起本案诉讼的利害关系，属适格原告主体。

关于焦点2，第三人建造厂房，但未能举证证明其领取了相应的建设规划许可，故可能构成规划违法行为。被告靖江市规划局、马桥镇政府均确认收到原告的报案报告，且认为系马桥镇政府而非靖江市规划局为第三人违法行为的查处职权主体。

《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：”在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。第三人违法行为发生于马桥镇××村，根据该镇规划图，该地域应属乡、村庄规划区，故依法应由马桥镇政府履行对第三人规划违法行为的监管职责。被告靖江市规划局不具有对第三人违法行为的查处职权，故原告诉其不作为不能成立。

惟马桥镇政府未提交任何证据，仅以咨询了解的情况以及本院审理的他案事实作为不履行法定职责的依据，显属不当。理由如下：

一、土地行政管理部门具有对土地违法行为的监管职权，规划行政管理部门具有对规划违法行为的监管职权。建造人未取得土地审批手续实施建造，一般亦无法取得规划许可，此种情形下土地行政管理部门依照《中华人民共和国土地管理法》所负有的查处职责与规划行政管理部门依照《中华人民共和国城乡规划法》所负有的查处职责发生了管辖上的竞合。首先，当前并未有法律、行政法规明确规定，在前述竞合情形下，应由何种管辖先行处理。其次，行政处罚中虽须严格遵循”一事不再罚”的原则，但不同部门未同时就包涵同一内容的违法行为作出处罚决定，仅各自实施调查、处理等程序性、非终局性的活动，并不违反上述原则。因此，即使如被告马桥镇政府辩称的第三人违法行为需先行处理土地违法问题，亦需待其自行调查确定基本违法事实及违法性质后方为有据。

二、根据行政诉讼证据规则，被诉行政机关应承担证明行政行为合法的举证责任。被告马桥镇政府在法定举证期限内未作举证，视为其不作为无任何证据、法律依据，应由其承担相应的不利后果。

此外，被告在作出行政行为后自行收集的证据不能作为认定被诉行政行为合法的根据。本案中，被告马桥镇政府于2016年6月8日收到靖江市规划局转交的报案材料后，即应及时进行处理。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：”公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”。被告马桥镇政府就原告所诉不作为，应提交其在收到报案材料后两个月内所调取的证据材料。但直至庭审中，马桥镇政府陈述相关证据在诸原告诉靖江市国土资源局不履行法定职责纠纷案中应有留存。上述证据即使可以成为马桥镇政府不履职之依据，亦因系形成于原告起诉之后，显然不能成为证明其不作为合法的证据。

综上，被告马桥镇政府在收到靖江市规划局转交的原告报案报告后，至今未作出处理，已构成行政不作为，依法应确认其不履行职责的行为违法。鉴于对第三人的建造行为尚需作进一步调查、裁量，司法审查中予以直接处理的条件尚不成熟，故宜责令被告马桥镇政府限期作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决如下：

一、责令被告靖江市马桥镇人民政府于本判决生效后六十日内对诸原告举报的第三人江苏迪奥景观装饰工程有限公司违法建造行为作出处理。

二、驳回原告戴国平、***、高海秋、吴金城、高奇灿、陈建兰对被告靖江市规划局的诉讼请求。

案件受理费50元，由被告靖江市马桥镇人民政府负担（原告已预交，被告靖江市马桥镇人民政府于本判决生效后迳交原告）。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费人民币50元。[通过银行交纳上诉费时须如实填写以下内容：①上诉人姓名，填写上诉人本人的姓名或名称，而非代理人、经办人的姓名；②汇入单位：江苏省泰州市中级人民法院；③汇入银行：农业银行泰州市海陵支行；④帐号：10×××68；⑤行号：103312820114；⑥款项：上诉费；⑦一审案号；⑧编码：112001。]

审　判　长　　李剑峰

人民陪审员　　刘葆久

人民陪审员　　肖桂明

二〇一七年四月十九日

书　记　员　　俞　洋

附法律条文：

第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。