山东同创建设项目管理有限公司与济阳县安全生产监督管理局行政处罚一审行政判决书

山东省济阳县人民法院

行 政 判 决 书

（2014）济阳行初字第20号

原告山东同创建设项目管理有限公司，住所地山东省章丘市。

法定代表人王庆友，董事长。

委托代理人程守法，山东众成仁和律师事务所律师。

委托代理人王雪峰，山东众成仁和律师事务所律师。

被告济阳县安全生产监督管理局，住所地山东省济阳县。

法定代表人祁云祥，局长。

委托代理人秦道山，该单位职工。

委托代理人王鹏，该单位职工。

原告山东同创建设项目管理有限公司（以下简称同创公司）不服被告济阳县安全生产监督管理局（以下简称济阳县安监局）作出的（济阳）安监管罚（2013）4005-3号行政处罚决定，于2014年4月8日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，于2014年4月11日向被告济阳县安监局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年6月6日公开开庭审理了本案。原告同创公司委托代理人程守法，被告济阳县安监局委托代理人秦道山、王鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告济阳县安监局于2013年12月13日作出（济阳）安监管罚（2013）4005-3号行政处罚决定书，内容为：同创公司未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，对违法建设和非法建筑施工行为未有效制止，未严格履行工程监理责任，未审查施工中存在安全事故隐患、拒不整改和停止施工时，未及时向有关主管部门报告，导致发生安全事故。以上事实违反了《中华人民共和国安全生产法》第四条、《建设工程安全生产管理条例》第四条、第十四条的规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第二项的规定，决定给予罚款二十万元人民币的行政处罚。

被告于2013年12月13日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据及法律、法规依据：1、济南市人民政府关于济阳县海棠湾温泉度假村”5.4”模板支架坍塌死伤事故责任调查报告批复；2、济南市安全生产委员会关于落实《济南市人民政府关于济阳县海棠湾温泉度假村”5.4”模板支架坍塌死伤事故责任调查报告批复》的通知；3、济南市安全生产监督管理局（以下简称济南市安监局）关于指定济阳县安全生产监督管理局实施行政处罚的通知；以上三份证据用以证明事故发生后，济南市政府成立联合调查组对事故原因进行了调查，对有关单位责任进行了认定并作出了处理建议。济南市安监局指定济阳县安监局实施处罚，济阳县安监局作出该处罚主体适格；4、济南市人民政府行政复议决定书，用以证明同创公司向济南市人民政府提起行政复议，被告的处罚决定被维持；5、同创公司营业执照；6、同创公司资质证书；7、同创公司总监人员证件复印件；以上四份证据用以证明同创公司的资质等情况；8、建设工程委托监理合同；9、施工承包协议书；10、询问笔录；以上三份证据用以证明海棠湾温泉度假村发生事故时，同创公司为该项目的监理单位；11、济南市安监局立案审批表；12、济南市安监局案件呈处表；13、济南市安监局集体讨论记录；以上三份证据用以证明济南市安监局处理该事故的程序合法；14、济阳县安监局立案审批表；15、济阳县安监局案件呈处表；16、济阳县安监局集体讨论记录；以上三份证据用以证明济阳县安监局处理该事故的程序合法；17、文书送达回执；18、行政处罚告知书；19、听证告知书；20、行政处罚决定书；以上证据用以证明济阳县安监局对原告处罚程序合法及处罚内容；21、建筑工程安全隐患整改（停工）通知书。用以证明事故发生后，承建方仍在继续施工，济阳县住建委质监站下达了停工通知书。22、作出行政处罚的法律依据：《中华人民共和国行政处罚法》第二十条，《中华人民共和国安全生产法》第二条、第四条，《建设工程安全生产管理条例》第四条、第十四条、《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条、第三十七条，《﹤安全生产事故报告和调查处理条例﹥罚款处罚暂行规定》第三条、第六条。原告对于证据1-3的真实性无异议，但是认为根据《﹤安全生产事故报告和调查处理条例﹥罚款处罚暂行规定》第六条的规定，涉案事故应当由济南市安监局调查、处罚，而不应当由被告完成；对于证据4，原告认为其针对该处罚已提起行政诉讼，该行政复议决定书不再是一个生效的法律文书；对于证据5-13，原告无异议；对于证据14-16，原告认为对涉案的处罚在济南市安监局已立案查处，不应当再由县级行政机关再次作出处罚；对于证据17-20，原告对其真实性无异议，但对其合法性有异议，认为被告的处罚主体资格及所依据的规定均属违法；对于证据21，原告认为该证据与本案无关；对于证据22，原告认为被告所依据的法律法规并未规定监理责任，处罚的对象应当是建设单位和施工单位。而且《建设工程安全生产管理条例》第五十七条对监理责任作了特别的规定，首先应当是有违法行为的限期改正，逾期未改正的，责令停业改正，并处以10-20万元的罚款，被告没有适用该特别规定，而是依据其他法律作出决定属于适用法律错误。

原告诉称：被告于2013年12月13日作出的（济阳）安监管罚（2013）4005-3号行政处罚决定书，违反了法律规定，侵犯了原告的合法权益，违法之处具体如下：

一、该行政处罚决定主体错误，被告并非适格作出行政处罚的主体，理由如下：1、被告处罚依据是《生产安全事故被告和处罚条例》并确认涉案事故为较大事故，但并无法律法规规定被告有涉案事故行政处罚权。涉案较大事故应当由济南市安监局作出行政处罚，被告并非适格的行政处罚主体；2、依据（济阳）安监管立（2013）4005号立案审批表”受济南市安监局指定，我局负责落实对事故相关责任单位和责任人罚款的行政处罚。””落实”是上级机关作出决定后负责实施，并非报告直接作出行政处罚的依据，行政处罚应当由法律法规授权机关作出，涉案行政处罚转授权违反依法行政原则，该授权并无法律、法规依据。

二、原告不是法律法规规定行政罚款的行政相对人。原告已履行监理义务，事故发生与原告并无直接关联，该事故发生是原告已经履行监理职责阻止其施工，且主管部门介入后事故发生单位仍野蛮施工导致，原告对此并无责任，不应成为本案行政处罚的相对人。

三、对原告处以行政罚款没有法律和法规依据，理由如下：1、涉案事故为建设施工事故，”事故发生单位”为建设单位和施工单位，原告与建设单位是委托关系，是代表建设单位行使相应的权利，在建设施工法律关系中并非独立的生产经营方，并非《生产安全事故被告和调查处理条例》中的”事故发生单位”；2、首先《生产安全事故被告和调查处理条例》第四十三条排除了该条例对监理单位的适用。其次依据《建设工作安全生产条例》第五十七条，首先原告不存在该条例的情形。其次，被告也没有依据该条例先责令限期改正，违反条例责令限期改正处罚的前置过程，属于行政处罚程序违法；3、被告在涉案中既处罚原告也对原告相关人员进了两次罚款，违法了《安全生产违法行为处罚办法》第五十三条的规定，该处罚应当撤销。

综上，本案被告不是适格的作出行政处罚的主体，原告亦非行政处罚的相对人，涉案行政罚款种类本身就没有法律法规依据，其行政处罚的授权更属违法。且从被告立案审批可以看出来其权利仅为”实施”处罚决定，而非作出行政处罚决定。因此，涉案行政处罚决定违反依法行政的基本原则，请求撤销（济阳）安监管罚（2013）4005-3号行政处罚决定，维护原告合法权益。

原告提供了以下证据：

1、海棠湾国际温泉度假村工程监理规划；2、海棠湾国际温泉度假村工程监理细则；3、监理日志；4、监理工程施工通知单／监理施工单；5、三方会议纪要。以上证据用以证明原告在涉案事故中，已履行了监理义务。被告认为以上证据无法证明原告已履行《建设工程安全生产管理条例》第十四条规定的责任。该条规定工程监理单位在实施监理过程中，发现安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂停施工，并及时被告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门被告。而原告提供的证据均无法证明在涉案事故中，施工单位拒不整改或拒不停工时原告曾经向有挂主管部门被告，因此不能认定原告已经履行了监理义务。

经交换证据及庭审质证，本院对如下证据予以确认：被告提供的1、2、3号证据，能客观真实的反映被告作出被诉具体行政行为的主体资格、行政程序及认定事实的依据，本院予以确认；提供的4号证据，证明原告接到被告作出的处罚决定后进行复议的情况，与本案有关联，本院予以采纳；证据5-13，原被告双方均无异议，予以采纳。被告提供的14-20号证据能证明被诉具体行政行为的内容以及作出的过程，原告对其真实性亦无异议，但是质疑被告的主体资格，本院将结合相关行政诉讼的证据规则和法律原则予以综合认定；对原告提供的1-5号证据，该证据并不能证明原告已切实履行了监理责任，本院将结合其他证据综合认定。

经审理查明，2013年5月4日，山东宝润置业有限公司开发，王修波、徐孟河两个不具备施工资质的自然人承建，同创公司监理的济阳县海棠湾温泉度假村餐饮楼项目（济阳县济阳街道洼里王村西侧）发生模板支架坍塌事故。事故造成了3人死亡、3人重伤、1人轻伤，直接经济损失约300万元。事故发生后，济南市政府组织济南市安监局等多个部门组成了联合调查组对事故进行了调查，查明了事故原因，认定了性质及责任，提出了对有关责任者的处理意见，认为同创公司未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，对违法建设和非法建筑施工行为未进行有效制止，未严格履行工程监理责任，未审查施工组织设计中的高支模专项施工方案，发现施工单位在施工中存在安全事故隐患、拒不整改和停止施工时，未及时向有关主管部门报告，对事故的发生负有监理责任，是事故发生的责任单位之一，建议由济南市安监局对原告处20万元的罚款。济南市安监局经过调查研究及集体讨论，并根据《﹤安全生产事故报告和调查处理条例﹥罚款处罚暂行规定》第六条第二款之规定，指定济阳县安监局依法对原告处20万元的罚款。济阳县安监局根据指定，依法立案后经调查研究、集体讨论及处罚告知等程序，于2013年12月13日作出了（济阳）安监管罚（2013）4005-3号行政处罚决定书，认定原告在事故中未履行监理责任，对事故的发生负有责任，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第二项的规定，对原告处20万元的罚款。原告因不服该处理决定向济南市人民政府申请行政复议，复议机关认为被告作出的处理决定认定事实清楚、证据充分，适用依据正确，程序合法，予以维持。

本院认为：一、关于被告作出涉案行政处罚主体适格问题。《安全生产事故报告和调查处理条例》第三条规定：”根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：……（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；……”第十九条规定：”重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。”《﹤安全生产事故报告和调查处理条例﹥罚款处罚暂行规定》第六条规定：”对事故发生单位及其有关责任人员处以罚款的行政处罚，依照下列规定决定：……（三）对发生较大事故的单位及其有关责任人员罚款的行政处罚，由设区的市级人民政府安全生产监督管理部门决定；……上级安全生产监督管理部门可以指定下一级安全生产监督管理部门对事故发生单位及其有关责任人员实施行政处罚。”在涉案事故发生后，济南市政府组织济南市安监局等多个部门组成了联合调查组对事故进行了调查，查明了事故原因，作出了生产安全事故调查报告书，认定了事故性质及责任，提出了对有关责任者的处理意见。济南市安监局在济安监发（2013）95号文件中，明确决定对原告处20万元的罚款，并指定济阳县安监局实施该处罚。由此，可以看出，涉案事故的调查由济南市人民政府组织实施，作出处罚由济南市安监局决定，济阳县安监局根据济南市安监局的指定实施该处罚决定，符合相关法律规定，因此，济阳县安监局作出（济阳）安监管罚（2013）4005-3号行政处罚决定书主体适格。

二、关于原告在涉案事故中是否已履行监理职责。《建设工程安全生产管理条例》第四条规定：”……工程监理单位及其他与建设工程安全生产有关的单位，必须遵守安全生产法律、法规的规定，保证建设工程安全生产，依法承担建设工程安全生产责任。”第十四条规定：”……工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。”在本案中，原告提供的所有证据，均用以证明原告在涉案事故发生前发现施工单位在施工中存在安全隐患，且原告试图制止过，却无法证明原告在施工单位拒绝整改和暂停施工时，曾向有关主管部门报告过。被告据此认定原告在涉案事故中未能切实履行监理责任的事实正确，本院予以支持。

三、关于原告能否成为法律法规规定的行政罚款的相对人，对其处行政罚款适用法律是否正确问题。《安全生产事故报告和调查处理条例》第三十七条规定：”事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：……（二）发生较大事故的，处20万以上50万以下的罚款……”《﹤安全生产事故报告和调查处理条例﹥罚款处罚暂行规定》第三条规定：”本规定所称事故发生单位是指对事故发生负有责任的生产经营单位。”在涉案事故中，原告作为具有建设项目管理、工程建设监理等经营范围的单位，在发现工程存在安全隐患，且施工单位拒绝整改和暂停施工时，未及时向有关主管部门报告。可以认定原告对事故的发生负有责任，属事故发生单位，可以成为《安全生产事故报告和调查处理条例》第三十七条行政罚款处罚的相对人，被告适用法律法规正确，本院予以支持。

综上，被告作出的具体行政行为程序合法、认定事实清楚、适用法律适当。原告要求撤销被告作出的行政处罚无事实及法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：

驳回原告山东同创建设项目管理有限公司关于撤销被告济阳县安全生产监督管理局于2013年12月13日作出的《（济阳）安监管罚（2013）4005-3号行政处罚决定书》的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告山东同创建设项目管理有限公司负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。

审判长　　张海霞

审判员　　卢　曦

陪审员　　朱坤斌

二〇一四年七月七日

书记员　　董丽丽