南涧彝族自治县人力资源和社会保障局、云南恒丰建设咨询管理有限公司劳动和社会保障行政管理(劳动、社会保障)二审行政判决书

云南省大理白族自治州中级人民法院

行 政 判 决 书

(2018)云29行终7号

上诉人(原审被告)南涧彝族自治县人力资源和社会保障局，单位地址:南涧县南涧镇金龙路210号。

法定代表人李光亮，局长。

出庭负责人欧阳义荣，副局长。

委托代理人李敏，该局职工，特别授权代理。

被上诉人（原审原告）云南恒丰建设咨询管理有限公司，单位地址：云南省昆明市滇池路田家地英茂嘉园6幢4层。

法定代表人潘于丰，总经理。

委托代理人张成国，云南兴祥律师事务所律师，特别授权代理。

原审第三人徐银春，女，1970年2月7日生，汉族，云南省南涧县人，务农，住南涧县。

委托代理人李志祥，云南匡州盛欣律师事务所律师，特别授权代理。

上诉人南涧彝族自治县人力资源和社会保障局（以下简称“南涧县人社局”）因劳动和社会保障行政确认一案，不服云南省南涧彝族自治县人民法院（2017）云2926行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

一审法院认定的事实：原告系依法注册登记的有限责任公司，经营范围为工程前期设计、施工过程或分阶段监理等业务。原告于2014年9月28日承接南涧县保障性住房“涧东佳园”建设工程监理业务，第三人之子徐兴发于2015年12月5日到该建设工地从事原告承接的监理工作。2016年5月2日17时5分许，徐兴发驾驶云Ｌ×××××号二轮摩托车在“涧东佳园”施工便道KO+500M处靠便道东侧，被任紫江驾驶的云Ｌ×××××号重型结构货车碾压致当场死亡。经交管部门认定，任紫江负事故主要责任，徐兴发负事故次要责任。原告、第三人因徐兴发与原告之间是否存在劳动关系产生争议，第三人向南涧彝族自治县劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，仲裁委员会于2016年12月8日作出南劳人仲案字〔2016〕4号仲裁裁决，裁决徐兴发生前与原告之间存在事实劳动关系。第三人据此向被告申请工伤认定，被告于2016年10月9日受理。因原告不服仲裁裁决，于2016年9月28日向本院提起诉讼，被告于2016年10月10日通知原告和第三人中止工伤认定。本院于2016年12月8日作出(2016)云2926民初508号民事判决，确认原告与徐兴发生前存在事实劳动关系，原告不服提起上诉。大理白族自治州中级人民法院于2017年3月30日作出(2016)云29民终18号民事判决，驳回上诉，维持原判。第三人于2017年4月17日向被告提交《工伤认定恢复申请》和前述生效民事判决书后，被告于2017年4月20日通知原告和第三人恢复工伤认定程序，并于2017年5月2日向原告送达举证通知，通知原告如认为徐兴发不属工伤，在收到通知后15日内列举不属工伤的证据材料。原告于同年5月8日向被告提交了交通事故责任认定书及通话记录、公司送货单、徐兴发处罚单、检讨书和授权委托书等五组证据。被告于2017年5月11日发出调查公示，并于2017年5月26日作出[2017]08号《认定工伤决定书》，认为徐兴发的死亡符合《工伤保险条例》第十四条第一款、第六款（被告在庭审中更正为第一项、第六项）的规定，属于工伤认定范围，予以认定为工亡。

一审法院认为，行政机关应在法定职权范围内行使行政职权，作出的具体行政行为应依据法律、法规、规章的明确规定。《工伤保险条例》第十七条第一款“职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。”第二款“用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。”《工伤认定办法》第四条“职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。”第五条“用人单位未在规定的时限内提出工伤认定申请的，受伤害职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接按照本办法第四条规定提出工伤认定申请。”《云南省实施<工伤保险条例>办法》第五条第一款“全省工伤保险基金实行州（市）级统筹管理，各统筹地区应当建立工伤保险储备金，逐步实现工伤保险基金省级统筹管理。”第十四条“工伤认定应当向统筹地区社会保险行政部门提出申请；事故发生地与用人单位所在地不一致的，也可以向事故发生地统筹地区的社会保险行政部门提出申请。”本案，第三人应当向用人单位即原告所在地统筹地区社会保险行政部门昆明市人力资源和社会保障局或者事故发生地统筹地区社会保险行政部门大理州人力资源和社会保障局提出工伤认定申请。被告受理第三人的申请，并作出《认定工伤决定书》的依据是大理州人力资源和社会保障局作出的大人社通[2016]92号《关于进一步规范工伤认定工作的通知》，该规范性文件关于“各县（市）人社局负责本行政区内的全部工伤认定工作，依法作出工伤认定结论。”的规定与《工伤保险条例》、《工伤认定办法》和《云南省实施<工伤保险条例>办法》的规定相悖，属于行政机关在没有法律、法规或规章规定的情况下，授权其下级机关行使行政职权。人民法院审理行政诉讼案件应选择适用上位法律、法规、规章和规范性文件，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条“规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。”的规定，本院依法不将大理州人力资源和社会保障局的大人社通[2016]92号《关于进一步规范工伤认定工作的通知》作为认定被告行政行为合法的依据，故被告不具有认定工伤的行政主体资格，其以自己名义作出本案认定工伤决定，超越职权，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项的规定，判决：撤销被告南涧彝族自治县人力资源和社会保障局于2017年5月26日以[2017]08号《认定工伤决定书》作出的工伤认定决定。案件受理费50元，由被告南涧彝族自治县人力资源和社会保障局负担。

上诉人南涧县人社局不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销云南省南涧彝族自治县人民法院(2017)云2926行初4号行政判决书，依法改判南涧县人社局2017年5月26日作出的[2017]08号《认定工伤决定书》合法有效;2.一、二审诉讼费用由被上诉人云南恒丰建设咨询管理有限公司（以下简称“恒丰公司”）承担。主要上诉理由：一、一审法院认定大理州人力资源和社会保障局的大人社通[2016]92号《关于进一步规范工伤认定工作的通知》不合法，进而认定南涧县人社局不具有认定工伤行政主体资格错误。(一)南涧县人社局具有工伤认定行政主体资格。《中华人民共和国社会保险法》第七条规定“国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作，国务院其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”《工伤保险条例》第五条规定“国务院社会保险行政部门负责全国的工伤保险工作。县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作……”《工伤认定办法》第二条规定“社会保险行政部门进行工伤认定按照本办法执行。”《云南省人民政府关于印发云南省实施工伤保险条例办法的通知》云政发[2011]255号第四条规定“省社会保险行政部门负责全省的工伤保险工作;州市和县市区社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。”以上法律、法规、规章的规定，均表明南涧县人社局具有工伤认定的行政主体资格。大理州人力资源和社会保障局作出的大人社通[2016]92号通知不违背上位法关于县级社会保险行政部门具有工伤认定行政主体资格的相关规定。(二)工伤保险基金实行州(市)统筹管理，并不代表所有关于工伤保险工作(包括工伤认定)只能由州级社会保险行政部门受理。《云南省人民政府关于印发云南省实施工伤保险条例办法的通知》虽然规定“全省工伤保险基金实行州市级统筹管理。各统筹地区应当建立工伤保险储备金、逐步实现工伤保险基金省级统筹管理。统筹地区应当统一参保缴费办法、统一认定鉴定标准、统一待遇给付水平、统一业务经办程序、统一系统网络应用。”但没有规定申请人必须到州级社会保险行政部门申请工伤认定。第十四条规定“工伤认定应当向统筹地区社会保险行政部门提出申请，事故发生地与用人单位所在地不一致的也可以由事故发生地统筹地区社会保险行政部门提出申请。”《大理州工伤认定工作规程》第四条规定“工伤认定的管辖按照属地原则管理。工商登记注册地与生产经营地不在同一统筹地区，用人单位参加工伤保险的由参保工伤认定机构进行工伤认定;未参加工伤保险的，由生产经营地工伤认定机构进行工伤认定。”本案，恒丰公司注册地虽为昆明市，但事故发生地在南涧县，南涧县人社局作为本行政区域的社会保险行政部门，有权受理工伤认定申请并作出认定结论。

二、南涧县人社局作出的（2017）08号《认定工伤决定书》，程序合法，适用法律、法规正确，应认定合法有效。理由如下:（一)工伤认定程序合法。1.南涧县人社局认定徐兴发属工亡，严格按照《工伤认定程序》、《大理州工伤认定工作规程》等相关要求进行。2.工伤调查组成人员合法。南涧县人社局作出南人社发（2016）27号文件，确定欧阳义荣、李玉清、字家茂、杨佳丽同志为南涧县工伤调查小组的工作人员，有权依法参加工伤调查工作，并作出认定结论。(二)工伤认定证据确实充分，适用法律、法规正确。南涧县人社局根据徐银春提交的工伤认定申请材料、恒丰公司提交的工伤认定举证材料以及本局依法调查取得的四份调查笔录(朱世平、刘春茂、杨维林、罗怀富)，证明了徐兴发在事发当天系正常上班，事发当时还未到下班时间，事发地点在“涧东佳园”施工便道。南涧县人社局已于2017年4月25日书面告知恒丰公司如果认为徐兴发不属于工伤，负有在15日内提交相关证据的举证责任，但该公司逾期未举证，应承担不利后果。南涧县人社局认为徐兴发符合《工伤保险条例》第十四条第一项“在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害。”的规定，且交管部门已确认徐兴发负事故次要责任，故其也符合《工伤保险条例》第十四条第六项“上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的。”情形，依法作出《认定工伤决定》,认定徐兴发属工亡，合理合法。

被上诉人恒丰公司辩称，（一）南涧县人社局无工伤认定行政职权。根据《云南省实施〈工伤保险条例〉办法》第十四条第一款规定，本案的工伤认定应由大理州人力资源和社会保障局受理并作出工伤认定结论。《工伤保险条例》第十七条第一款规定“职工发生事故伤害……向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请……”无任何地方性法规和规章规定，可以授予县级社会保险行政部门工伤认定职权。大理州人力资源和社会保障局作出大人社通(2016)92号《关于进一步规范工伤认定工作的通知》，通知各县（市）人力资源和社会保障局负责行政区域内的全部工伤认定工作，无法律和法规依据。（二）本案认定工伤决定事实不清，适用法律错误，程序违法。1.从南涧县人社局的上诉状看，本案伤害事故的引发原因存在四种可能。工伤认定过程中，该局未向证人核实事故发生的情况，导致徐兴发骑摩托车出行原因不明。2.徐兴发的《认定工伤决定书》载明的法律依据是《工伤保险条例》第十四条第一项、第六项，但认定同一工伤案件的依据不可能同时存在第一项、第六项规定的情形，南涧县人社局适用法律错误。3.南涧县人社局作出认定工伤决定前，应依法查明案件事实，证人应接受质询，但该局未组织质询，程序违法。综上，一审判决正确，南涧县人社局的上诉理由不成立，请求二审依法驳回。

第三人徐银春述称，第一，南涧县人社局具有工伤认定行政职权。《工伤保险条例》第十七条以及《工伤认定办法》第四条规定，工伤认定的职权属于统筹地区社会保险行政部门，但均未明确工伤认定职权限定为州级社会保险行政部门。第三人认为，上述条文规定的统筹地区社会保险行政部门包括州级和县级行政部门，因此，南涧县人社局具有受理工伤认定申请并作出认定工伤决定的行政职权。大理州人力资源和社会保障局作出的大人社通(2016)92号《关于进一步规范工伤认定工作的通知》是对统筹地区社会保险行政部门工伤认定工作的指导和内部分工，有无该文件，南涧县人社局都具有工伤认定的行政职权。第二，南涧县人社局作出本案《工伤认定决定书》，事实清楚，程序合法。本案的证人证言是南涧县人社局进行行政调查时形成的书面材料，当时还未涉及行政诉讼，不存在证人必须出庭作证的问题。恒丰公司依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，要求质询证人，适用法律错误。第三，一审判决认定主要事实清楚，程序合法，但依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项规定作出的一审判决，适用法律错误。另，一审判决对《工伤保险条例》以及《工伤认定办法》中涉及的统筹地区社会保险行政部门的理解错误，导致一审判决适用法律错误。第三人请求撤销一审判决，改判驳回恒丰公司的诉讼请求。

二审审理中，本院向大理州人力资源和社会保障局调查本州各县（市）人力资源和社会保障局行使工伤认定职权的依据。该局介绍：法律依据为《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款以及《工伤保险条例》第五条第二款。我国工伤保险统筹实行梯级管理，有省、州、县、乡几级。县级人力资源和社会保障局原来已具有认定工伤的职权，因考虑到县（市）局进行工伤认定的能力问题，大理州人力资源和社会保障局将县级人力资源和社会保障局的工伤认定职权提级管理，统一由大理州人力资源和社会保障局进行工伤认定。现根据《中华人民共和国社会保险法》、《工伤保险条例》以及大政发（2015）37号《大理州人民政府关于印发大理州2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案的通知》的要求，大理州人力资源和社会保障局认为时机成熟，于2016年作出由县（市）人力资源和社会保障局对行政区域内的工伤申请进行认定的通知。另，云政发（2011）255号《云南省人民政府关于印发云南省实施工伤保险条例办法的通知》第五条规定的统筹管理，是指对基金的管理。

经质证，南涧县人社局认可大理州人力资源和社会保障局陈述的意见。恒丰公司认可意见的真实性，但认为不具有合法性，其完全撇开下放工伤认定职权的法律、法规依据。按《工伤保险条例》第十七条第一款的规定，大理州人力资源和社会保障局关于下放工伤认定职权的文件违反上位法。第三人认为大理州人力资源和社会保障局收归和下放工伤认定职权均依据《工伤保险条例》和《工伤认定办法》的规定。该局收归工伤认定行政职权之前，州、县两级均享有工伤认定职权，将工伤认定职权下放到各县（市），属于统筹地区社会保险行政部门内部工作的调整。本院认为，大理州人力资源和社会保障局陈述的意见符合《中华人民共和国社会保险法》第十七条第二款的规定，予以采纳。

本院认为，《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”我国的工伤认定工作属于社会保险工作范畴，故县级以上地方人民政府社会保险行政部门有权负责本行政区域的工伤认定工作。南涧县人社局系南涧县人民政府社会保险行政部门，按上述法律规定，其享有在本行政区域内受理并进行工伤认定的行政职权。该局受理徐银春请求认定徐兴发为工伤的申请并作出《认定工伤决定书》，行政主体适格。恒丰公司认为大理州人力资源和社会保障局作出的《关于进一步规范工伤认定工作的通知》违反上位法的答辩意见，本院不予采纳。一审法院认定南涧县人社局无工伤认定行政职权，其行政主体不适格,无权对徐兴发作出工伤认定,适用法律、法规错误。

受害人徐兴发到恒丰公司承接的“涧东佳园”监理工地工作，2016年5月2日17时5分许，其驾驶二轮摩托车在工地施工便道，被任紫江驾驶的重型货车碾压致当场死亡，事实清楚。因恒丰公司对其员工徐兴发负有管理职责，对徐兴发在发生事故之前的出行原因应当知晓。恒丰公司对徐兴发出行与工作无关的主张，负有举证责任。因恒丰公司未提交证明徐兴发出行与工作无关的证据，应承担不利后果。南涧县人社局认为徐兴发符合《工伤保险条例》第十四条第一项的规定，作出（2017）08号《认定工伤决定书》，适用法律、法规正确。

徐银春向南涧县人社局申请工伤认定，该局于2016年10月9日受理，因恒丰公司不服劳动争议仲裁委员会作出的关于徐兴发生前与该公司存在事实劳动关系的裁决，提起诉讼，南涧县人社局通知恒丰公司和徐银春中止工伤认定。确认劳动关系的民事判决生效后，徐银春又向南涧县人社局提交《工伤认定恢复申请》和生效民事判决书。南涧县人社局通知徐银春和恒丰公司，恢复工伤认定程序。经法定程序后，该局认为恒丰公司未在法定期限内提交徐兴发不属工伤的证据，发出调查公示，并作出（2017）08号《认定工伤决定书》，行政行为程序合法。南涧县人社局在作出《认定工伤决定》之前,向证人调查后,未组织相对人对证人进行质询,符合《工伤认定办法》第十一条第三项的规定。恒丰公司认为未组织质询，程序违法的辩论意见，本院不予支持。

综上所述，南涧县人社局作出的（2017）08号《认定工伤决定书》，事实清楚，适用法律、法规正确，行政程序合法。恒丰公司主张该《认定工伤决定书》事实不清，适用法律、法规错误，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误，导致判决结果错误，二审予以纠正。依据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款，《工伤保险条例》第十四条第（一）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：

一、撤销云南省南涧彝族自治县人民法院（2017）云2926行初4号行政判决；

二、驳回被上诉人云南恒丰建设咨询管理有限公司的诉讼请求。

一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，由云南恒丰建设咨询管理有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长　鲍　强

审判员　赵万石

审判员　段蓉晖

二〇一八年四月十七日

书记员　左　羚