温州市富诚建设工程有限公司、永嘉县住房和城乡建设局城乡建设行政管理:其他(城建)二审行政判决书

浙江省温州市中级人民法院

行政案件判决书

（2020）浙03行终643号

上诉人温州市富诚建设工程有限公司（以下简称富诚建设公司）因诉被上诉人永嘉县住房和城乡建设局（以下简称永嘉县住建局）及第三人永嘉县上塘中心城区管理委员会（以下简称上塘中心城区管委会）、浙江之信工程项目管理有限公司（以下简称之信公司）、上海管丽建设工程有限公司（以下简称管丽公司）、上海柳创工程建设有限公司（以下简称柳创公司）行政处理一案，不服温州市龙湾区人民法院（2020）浙0303行初146号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年10月21日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。

上诉人富诚建设公司诉称：1.一审法院认定被上诉人对本案处理结果具有法定职权属法律适用错误,被上诉人作出招标、投标无效的行为缺乏法律明确授权,被诉行政行为明显违法。根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十条之规定,被上诉人对投诉事项的处理决定仅限于驳回起诉或查处违法行为、作出处罚的相关授权。而根据行政处罚法第八条规定,认定招标、投标行为无效并不属于行政处罚的种类。故被上诉人不能将其享有行政处罚权作为可行使认定招标、投标行为无效确认权的依据。被上诉人系超越法定权限作出行政行为。招标投标法及招投标法实施条例均未明确授权行政监督部门行使认定招标、投标行为无效的职权。2.评标委员会对招标文件内容作出的专业判断和认定,是评标委员会依法作出的专业行为,被上诉人无权直接否决。一审法院将评标委员会依法发表评审意见的权力等同于违法行为,系事实认定错误。根据《评标委员会和评标方法暂行规定》第四条规定,评标活动依法进行,任何单位和个人不得非法干预或者影响评标过程和结果。评标委员会的评标过程及评标结果,非法定事由,不得干预、变更，故也不受行政行为的非法干涉。3.被上诉人受理该投诉案件程序上违法,处理该投诉意见程序也违法。《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十二条规定,以法人名义投诉的,投诉书未经法定代表人签字并加盖公章的，不予受理。本案中原审第三人柳创公司的投诉书未经法定代表人或授权代表签字,依法应不予受理,被上诉人仍受理该投诉案件程序上是违法的。被上诉人庭审中辩称依据招投标法实施条例第八十一条规定处理投诉,那就意味着本案评标委员会的开评标过程存在违法行为,也就是说,被上诉人应当对评标委员会的成员作出评标行为违法的认定,然后再作出相应的具体行政行为。但实际上,被上诉人并未对本案中的评标委员会成员依法做出相应的行政处罚,其在本案的处理程序上不符合法律规定。综上，请求撤销原判，依法改判或发回重审。

被上诉人永嘉县住建局辩称：1.一审认定评标委员会违反法律规定的评标标准和方法进行评标，事实清楚、证据充分。根据招投标法第四十条规定，评标委员会应当按照招标文件确定的标准方法，对投标文件进行评审和比较。招投标法实施条例第四十九条规定，评标委员会成员应当按照招标投标法和本条例的规定，按照招标文件规定的评标标准和方法，客观、公正地对投标文件提出评审意见。招标文件没有规定的评标标准和方法不得作为评标的依据。《评标委员会和评标办法暂行规定》第十七条的规定“评标委员会应当根据招标文件规定的评标标准和方法，对投标文件进行系统地评审和比较。招标文件中没有规定的标准和方法不得作为评标的依据。”本案中招标文件第二章“投标人须知”“投标人须知前附表”3.1.1.2技术标编制要求“编制内容：……（2）编制要求：“采用暗标编制要求，正文字体建议采用小四号宋体字，标题采用三号宋体字，段落25磅、技术标中所有的内容（包括插图等）颜色均为黑白色、技术标建议不超过40页（不包括封面、目录、附图、附表），技术标采用A4规格（附图、附表可采用A3纸折成A4样式装订）。并非招标文件规定的强制性评标标准，以上内容全部系建议性条款。故评标委员会临时创设评标标准，以此来否决15家投标机构的资质，对后续评标结果产生了实质性的影响，显失公平公正。2.被上诉人作出案涉行政行为主体适格、程序合法、适用法律正确。（1）依照《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见的通知》（国办发（2000）34号）第三条、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第三条、第四条规定以及招投标法第六十五条的规定，被上诉人作为本次招投标项目的监督机构对本次招投标投诉作出投诉处理决定，有明确的法律授权，主体适格。（2）被上诉人于2020年4月30日收到管丽公司的投诉意见后，依法就投诉事项进行调查核实，确认本次招投标活动中评标委员会以3.1.1.2该建议性条款来否决15家投标机构的资质，对后续评标结果产生了实质性的影响，确实显示公平公正，已经查清事实。上诉人诉称柳创公司的投诉函无法人代表签字，应当不予受理，答辩人认为柳创公司已经向住建部门及招标单位提供质疑函，且有法定代表人签字，故相关投诉意见依旧属于有效的投诉函，且柳创公司就本次招投标活动的投诉意见与管丽公司是一致的。（3）上诉人认为应当先对评标委员会的行为依法作出相应的行政处罚，系另案处理范畴，并不在本案审理范畴。（4）案涉招投标活动中评标委员会违反了招投标法第四十条第一款以及招投标法实施条例第四十九条第一款的规定，被上诉人依据招投标法实施条例第八十一条：“依法必须进行招标的项目的招标投标活动违反招标投标法和本条例的规定，对中标结果产生实质性影响，且不能采取补救措施予以纠正的，招标、投标、中标无效，应当依法重新招标或者评标”的规定，依法作出本次项目招标、投标无效，应当依法重新招标的处理决定，适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人上塘中心城区管委会、之信公司、管丽公司意见与永嘉县住建局一致；被上诉人柳创公司未作答辩。

原判认定：永嘉县上塘中心城区污、雨水管道修复工程招标人为永嘉上塘中心城区管委会，招标代理人为之信公司。该工程于2020年3月27日发布招标公告，原告富诚公司、第三人管丽公司、柳创公司等20家投标单位参与投标。经评标委员会审查，认定管丽公司、柳创公司等15家投标单位技术标不符合施工招标文件第二章“投标人须知”“投标人须知前附表”3.1.1.2技术标编制要求：采用暗标编制要求，正文字体建议采用小四号宋体字，段落25磅。技术标中所有的内容（包括插图等）颜色均为黑白色。技术标建议不超过40页（不包括封面、目录、附图、附表）……的规定，否决了该15家单位的投标。2020年4月26日在永嘉县公共资源交易中心交易大厅开标，经评标后，候选公示中标候选人为富诚公司。公示期间，第三人管丽公司、柳创公司向上塘中心城区管委会、之信公司、永嘉住建局就该工程的评标结果提出质疑并投诉。上塘中心城区管委会、之信公司对管丽公司、柳创公司进行了回复。永嘉住建局受理投诉并进行了调查，于2020年5月22日作出《责令暂停招标投标活动通知书》，责令暂停永嘉县上塘中心城区污、雨水管道修复工程招标投标活动，并送达原告及第三人。2020年6月4日，永嘉住建局作出永住建告字（2020）01001号《永嘉县住房和城乡建设局投诉处理告知书》并送达原告及第三人。原告富诚公司及第三人上塘中心城区管委会向永嘉住建局提出陈述申辩。经调查核实后，被告永嘉住建局于2020年6月12日作出被诉投诉处理决定并送达原告及第三人，主要内容如下：投诉人的投诉事项及主张：1.投诉人技术标符合招标文件规定的要求，评标委员会认定其技术标不符合施工招标文件3.1.1.2技术标编制要求而予以否决依据不足；2.部分投标单位未按照施工招标文件第二章投标人须知前附表3.7.3签字或盖章要求进行CA锁电子签章，形式评审标准却通过；3.对上塘中心城区管委会、之信公司作出的回复函不服……调查认定的基本事实：……参与本项目投标的投标单位共20家，经评标委员会审查，认定管丽公司、柳创公司等15家投标单位技术标不符合施工招标文件第二章“投标人须知”“投标人须知前附表”3.1.1.2技术标编制要求：采用暗标编制要求，正文字体建议采用小四号宋体字，标题采用三号宋体字，段落25磅。技术标中所有的内容（包括插图等）颜色均为黑白色、技术标建议不超过40页（不包括封面、目录、附图、附表），技术标采用A4规格（附图、附表可采用A3纸折成A4样式装订）……的规定，否决该15家了单位的投标。同时本项目中标候选人富诚公司的商务标相应要求盖章处未用CA锁进行签章，在评审中评标委员会未按照施工招标文件第二章“投标人须知”“投标人须知前附表”3.7.3项签字或盖章要求：1.商务标（不包括授权委托书）、相应要求盖章处用CA锁进行电子签章（电章子签章后打印的纸质投标文件不用重复盖章）。2.授权委托书应加盖单位章，法定代表人应签字或盖章……的规定，否决其投标。本机关认为：一、永嘉县上塘中心城区污、雨水管道修复工程的施工招标文件第二章“投标人须知”“投标人须知前附表”3.1.1.2技术标编制要求规定的标准存在建议性内容，未明确是否“属于强制性标准”；二、施工招标文件第二章“投标人须知”“投标人须知前附表”3.7.3项签字或盖章要求规定的标准和实际不相适应；三、本项目根据施工招标文件技术标采用暗标编制要求，但原评标委员会成员的名单已不具有保密性，无法组织原评标委员会对有关问题予以纠正。综上，认为本项目不能采取补救措施予以纠正。本机关对富诚公司、上塘中心城区管委会的陈述申辩意进行复核，对其陈述申辩意见不予采纳。本机关认为，永嘉县上塘中心城区污、雨水管道修复工程的招标投标活动违反了《中华人民共和国招标投标法》第四十条第一款：“评标委员会应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审和比较……”以及《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十九条第一款：“评标委员会成员应当依照招标投标法和本条例的规定，按照招标文件规定的评标标准和方法，客观、公正地对投标文件提出评审意见。招标文件没有规定的评标标准和方法不得作为评标的依据”的规定，现根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第八十一条：“依法必须进行招标的项目的招标投标活动违反招标投标法和本条例的规定，对中标结果造成实质性影响，且不能采取补救措施予以纠正的，招标、投标、中标无效，应当依法重新招标或者评标。”的规定。本机关作出以下投诉处理决定：永嘉县上塘中心城区污、雨水管道修复工程招标、投标无效，应当依法重新招标。原告不服，遂提起行政诉讼。

原判认为：本案主要争议焦点：一是被告作出案涉工程招标、投标无效的处理决定是否具有法定职权；二是被告作出投诉处理决定事实是否清楚、认定是否正确、程序是否合法。关于争议焦点一被告作出案涉工程招标、投标无效的处理决定是否具有法定职权问题。国办发（2000）34号《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见的通知》第三条规定：“……各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招投标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责……”。结合《中华人民共和国招标投标法》第六十五条及住房和城乡建设部《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第三条、第四条的规定，被告作为工程建设项目招标投标活动行政主管部门，依法具有监督工程建设项目招标投标活动、作出投诉处理决定的法定职权。原告诉称被告无权决定本次招标、投标无效的意见，于法无据。关于争议焦点二被告作出投诉处理决定事实是否清楚、认定是否正确、程序是否合法问题。《中华人民共和国招标投标法》第四十条规定，评标委员会应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审和比较。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十九条规定，评标委员会成员应当依照招标投标法和本条例的规定，按照招标文件规定的评标标准和方法，客观、公证地对投标文件提出评审意见。招标文件没有规定的评标标准和方法不得作为评标的依据。第六十二条规定，行政监督部门处理投诉，有权查阅、复制有关文件、资料，调查有关情况，相关单位和人员应当予以配合。必要时，行政监督部门可以责令暂停招标投标活动。第八十一条规定，依法必须进行招标的项目的招标投标活动违反招标投标法和本条例的规定，对中标结果造成实质性影响，且不能采取补救措施予以纠正的，招标、投标、中标无效，应当依法重新招标或者评标。本案中，被告在法定期限内收到管丽公司、柳创公司的投诉，责令暂停永嘉县上塘中心城区污、雨水管道修复工程招标投标活动，符合上述法律规定。评标委员会对管丽公司、柳创公司等15家投标单位技术标不符合施工招标文件第二章“投标人须知”“投标人须知前附表”3.1.1.2技术标编制要求，否决该15家单位的投标。本院认为，投标人须知前附表3.1.1.2技术标编制要求对正文字体的要求是“建议采用”、技术标“建议不超过”40页，未明确规定该要求属于强制性标准，另从文意上理解系非强制性标准。评标委员会认定管丽公司、柳创公司等15家单位违反上述非强制性标准而否决其投标依据不足，违反了上述法律规定的评标标准和方法。被告抗辩评标委员会该认定对中标结果造成实质性影响，且因原评标委员会成员的名单已不具有保密性，该项目不能采取补救措施予以纠正，于法有据。故被告对第三人的投诉作出案涉工程招标、投标无效，应当依法重新招标的决定，并无不当。关于被告认定原告的商务标相应要求盖章处未用CA锁进行签章，评标委员会未按照施工招标文件第二章“投标人须知”“投标人须知前附表”3.7.3项签字或盖章要求的规定否决其投标，违反施工招标文件第三章“评标办法”“评标办法前附表”2.1.1形式评审标准中投标文件签字盖章的规定。本院认为，虽然投标人须知前附表中要求商务标、相应要求盖章处用CA锁进行电子签章，但第三人之信公司在庭审中陈述未提供电子签章的下载工具，所有投标人客观上均无法按该规定要求提供电子签章。另结合施工招标文件10.13.3注意事项（4）：因目前电子招投标系统正在测试，因系统原因导致无法开标或评标的，可以书面投标文件进行开评标。故在所有投标单位均无法提供电子签章的情况下，评标委员会对书面招标文件进行开评标，未明显失当；原告未提供电子签章，对中标结果并未产生实质性影响；被告对该部分事实的认定有误，本院予以指正。被告永嘉住建局调取查阅了相关文件，听取了第三人陈述申辩和代理机构意见；调查处理过程中对调查手段和方式选择和裁量，未违反投诉处理强制性程序规定，也不存在法定程序缺失，被告作出涉案行政行为程序符合法规、规章规定，本院予以支持。据此，驳回富诚建设公司的诉讼请求。

本院认为：一、关于被上诉人永嘉县住建局是否有权作出“招标、投标无效，应当依法重新招标”决定的问题。《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十条规定，行政监督部门应当根据调查和取证情况，对投诉事项进行审查，按照下列规定做出处理决定：（一）投诉缺乏事实根据或者法律依据的，或者投诉人捏造事实、伪造材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的，驳回投诉；（二）投诉情况属实，招标投标活动确实存在违法行为的，依据《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》及其他有关法规、规章做出处罚。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第八十一条规定，依法必须进行招标的项目的招标投标活动违反招标投标法和本条例的规定，对中标结果造成实质性影响，且不能采取补救措施予以纠正的，招标、投标、中标无效，应当依法重新招标或者评标。根据该规定，被上诉人具有作出中标无效处理结果的职权依据。二、被诉投诉处理决定是否合法问题。双方就评标委员会对管丽公司、柳创公司等15家投标单位技术标不符合施工招标文件第二章“投标人须知”“投标人须知前附表”3.1.1.2技术标编制要求而否决该15家单位投标的事实并无争议。争议的焦点在于评标委员会的上述认定是否对中标结果造成实质性影响，且不能采取补救措施予以纠正，永嘉县住建局据此作出被诉处理决定是否合法。本院认为，投标人须知前附表3.1.1.2技术标编制要求对正文字体的要求是“建议采用”、技术标“建议不超过40页”，未明确规定该要求属于强制性标准。评标委员会认定管丽公司、柳创公司等15家单位违反上述非强制性标准而否决其投标，违反了《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十九条“评标委员会成员应当依照招标投标法和本条例的规定，按照招标文件规定的评标标准和方法，客观、公证地对投标文件提出评审意见。招标文件没有规定的评标标准和方法不得作为评标的依据”之规定，其结果亦必然影响了中标结论的公正性与合法性。由于原评标委员会成员的名单已不具有保密性，该项目不能采取补救措施予以纠正，故永嘉县住建局对第三人的投诉作出被诉处理决定，认定事实清楚，适用法律正确。永嘉县住建局依法受理利害关系人即第三人的投诉申请，经调查并听取相关人员的陈述、申辩意见，调查处理过程中对调查手段和方式选择和裁量，未违反投诉处理强制性程序规定，作出被诉处理决定的程序符合法规、规章规定。至于上诉人诉称的柳创公司投诉函未经法定代表人签字违反招投标活动处理办法相关规定问题，实际上，柳创公司在公示期间已经向永嘉县住建局、上塘中心城区管委会提出书面质疑并有法定代表人签字及公司印章，与其事后提起的投诉申请内容一致，其形式符合法律规定，故上诉人认为被上诉人不应当受理涉案投诉处理的理由不能成立。综上，原判驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人的上诉请求，理由不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

各方当事人在一审中提供的证据均随卷移送本院。经审查，原判认定的事实清楚，有相关证据印证，本院予以确认。

驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人温州市富诚建设工程有限公司负担。 本判决为终审判决。

审判长　来　敏 审判员　章宝晓 审判员　戴华斌

书记员　蒋　罕