某某、某某行政监察(监察)二审行政判决书

浙江省高级人民法院

行 政 判 决 书

(2020)浙行终818号

上诉人（原审原告）***，男，1961年4月26日出生，汉族，住宁波市江北区。

委托代理人马建东，浙江红邦律师事务所律师。

上诉人（原审原告）**，女，1990年2月23日出生，汉族，住嵊州市。

委托代理人张志旺，北京德恒（宁波）律师事务所律师。

委托代理人支盈莹，北京德恒（宁波）律师事务所实习律师。

被上诉人（原审被告）宁波市江北区人民政府，住所地宁波市江北区新马路61弄。

法定代表人傅贵荣，区长。

委托代理人马海军，宁波市江北区综合行政执法局工作人员。

委托代理人徐文涛，浙江海泰律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，住所地宁波市鄞州区宁穿路2001号。

法定代表人裘东耀，市长。

委托代理人毛莹、钱文虎，宁波市司法局工作人员。

被上诉人（原审第三人）宁波兴光燃气集团有限公司，住所地宁波市海曙区中山西路166-168号。

法定代表人金醒群，董事长。

委托代理人张颖，浙江导司律师事务所律师。

***、**诉宁波市江北区人民政府（以下简称江北区政府）、宁波市人民政府（以下简称宁波市政府）安监行政行为及行政复议一案，宁波市中级人民法院于2020年2月24日作出（2019）浙02行初225号行政判决，驳回***、**的诉讼请求。***、**不服，向本院提出上诉。本院于2020年4月16日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明，***系宁波市江北区翠柏西巷19号302室房屋的所有权人，**系该房屋的承租人，租期从2018年2月1日至2020年1月30日。2018年7月27日8时45分左右，涉案房屋发生燃气闪爆事故，造成**严重烧伤，其他周边3人不同程度受伤，涉案房屋及周边房屋受损。事故发生后，受江北区政府委托，宁波市江北区综合行政执法局（以下简称江北区执法局）联合宁波市公安局江北分局（以下简称江北公安分局）、宁波市公安消防支队江北区大队（江北消防大队）、江北区政府文教街道办事处（以下简称文教街道办事处）组成事故调查组并邀请相关专家参与进行事故调查。调查的有关情况如下：一、302室用户开户时间记录为2012年3月28日，根据用户与宁波兴光燃气集团有限公司（以下简称兴光燃气公司）签订的用气合同，兴光燃气公司向用户提供《管道燃气安全使用手册》。二、通过对该户燃气管道利用微压表进行保压测试，测试显示压力无变化，结果合格。三、兴光燃气公司第一次对该户入户安检记录时间为2012年10月20日；第二次安检分别于2014年6月12日、7月13日、9月14日，因家中无人，未能进门入户，其中2014年9月14日兴光燃气公司在该户门口张贴安检通知单；第三次安检分别于2016年11月26日、12月20日、2017年1月14日，因家中无人，未能进门入户，其中2017年1月14日兴光燃气公司在该户门口张贴安检通知单。四、涉案房屋厨房内共有两台用气设备，燃气立管由北侧外墙入户，经户内总阀门后入两个分支阀门，一路由金属软管通往燃气灶，另一路由软管通往燃气热水器（灶面以上裸露软管已烧毁）。其中，连接灶具的金属软管外观完好，连接热水器的软管有破损，破损位于水槽下方双开柜门与单开柜门之间的垂直隔板处，破损口径约为1.5cm×0.5cm，形状不规则，与软管管腔相通。目前该段软管由江北公安分局提取保存。事故发生时户内总阀和分支阀门均处于开启状态。另该户燃气使用从2015年到2017年期间每次抄表记录均为3立方米，2018年2月、2018年4月、2018年6月分别为12、27、35立方米，而2018年7月燃气表记录则为106.29立方米。事故联合调查组根据事故现场勘验情况、物证，以及对兴光燃气公司相关工作人员的调查询问，经分析论证后，认为此次事故导致的直接原因为“由用户负责维护、更新的燃气分支阀门连接至热水器的燃气软管破损，造成燃气泄漏，遇点火能量产生闪爆”。2018年11月27日，事故联合调查组出具《江北区翠柏西巷“7.27”事故调查报告》，并向江北区政府提交《关于提交江北区翠柏西巷“7.27”事故调查报告的请示》。2018年12月10日，江北区政府作出《报告批复》，同意事故联合调查组对事故的调查情况及原因分析，并提出了各单位要做好后续相关工作等处理意见。2019年5月8日，公安部物证鉴定中心对送检的燃气软管破损痕迹出具了鉴定书，认为符合动物多次啃咬形成的痕迹特征。事故联合调查组经补充调查并结合鉴定结论，于2019年5月23日出具《江北区翠柏西巷“7.27”事故调查补充报告》，主要内容为：……五、事故原因分析。1.事故直接原因为：燃气软管不排除因动物啃咬形成破损造成燃气泄漏，室内可燃气体浓度达到一定浓度，遇点火能量发生闪爆。不排除**进入现场后通过相应行为引发点火能量产生闪爆。2.事故间接原因为：（1）燃气使用者租户**缺乏安全使用燃气的知识，燃气使用后未及时关闭室内阀门；对燃气软管等设施维护、更新使用不当；以及燃气泄漏发生时未采取正确有效措施。（2）根据《宁波市燃气管理条例》第三十九条之规定，管道燃气经营者应当对居民用户户内的燃气设施每两年一次进行免费安全检查，管道燃气经营者对用户实施安全检查前，应当事先书面告知用户安全检查的日期。兴光燃气公司未严格按照该规定，对居民用户履行安全检查、事先告知等法定义务。（3）《宁波市居住房屋租赁管理若干规定》第十四条规定：“居住房屋所有权人是消防安全和房屋使用安全的第一责任人，依法履行出租房屋的消防安全和使用安全责任。”《浙江省居住房屋出租登记管理办法》第十五条第一款第三项规定，出租人应当承担“指导承租人安全使用电气、燃气等设施”的义务。房东***未有证据证明将《管道燃气安全使用手册》资料及相关燃气知识告知实际使用者租户**。六、事故性质。该次事故是一起非生产安全责任事故。七、事故责任认定。根据以上查明的事故原因和相关证据显示：1.租户**对该次事故的发生负主要责任。2.兴光燃气公司对该次事故的发生负次要责任。3.房东***对该次事故的发生负次要责任。八、事故处理意见及防范措施和建议。2019年6月5日，江北区政府作出《补充报告批复》，同意联合调查组对事故性质和事故责任的认定意见及相关处理建议。***、**、兴光燃气公司均不服，向宁波市政府申请行政复议。宁波市政府于2019年8月16日作出甬政复决字〔2019〕106、140、144号《复议决定书》，维持了江北区政府作出的《补充报告批复》。

原审法院认为，各方当事人对江北区政府、宁波市政府分别具有作出《报告批复》《补充报告批复》和《复议决定书》的职权以及批复程序和复议程序本身的合法性均未提出异议，经审查予以确认。根据江北区政府提供的证据及查明的事实，本案应认定《报告批复》《补充报告批复》中对事故情况、事故原因分析、事故性质等调查和认定，符合客观事实，具有证据支持和法律依据。本案的争议焦点是《报告批复》《补充报告批复》对事故责任认定是否正确。本案事故直接原因是由用户负责维护、更新的燃气分支阀门连接至热水器的燃气软管破损，造成燃气泄漏，遇点火能量产生闪爆；燃气软管不排除因动物啃咬形成破损造成燃气泄漏，室内可燃气体浓度达到一定浓度，遇点火能量发生闪爆；不排除**进入现场后通过相应行为引发点火能量产生闪爆。《宁波市居住房屋租赁管理若干规定》第十四条第二款规定，承租人应当合理、安全使用房屋及相关设施、设备。涉案房屋承租人**在事故发生时系燃气设施的直接使用管理者，其缺乏安全使用燃气的知识，燃气使用后未及时关闭室内阀门，违反了安全使用燃气的相关规定，在燃气泄漏发生时未能采取正确有效措施，系直接导致燃气闪爆的主要原因，故**应对本案事故承担主要责任。《浙江省燃气管理条例》第三十七条规定，燃气用户应当配合燃气经营单位和个人进行燃气安全检查，按照燃气技术规范要求使用燃气。《宁波市居住房屋租赁管理若干规定》第十四条第一款规定，居住房屋所有权人应当依法履行出租房屋的消防安全和使用安全责任。《浙江省居住房屋出租登记管理办法》第十五条第一款第三项规定，出租人应当指导承租人安全使用电气、燃气等设施。本案中，***作为房屋的所有权人和出租人，未能配合燃气经营单位和个人进行燃气安全检查，未能完全尽到房屋消防安全和使用安全责任，且无有效证据证明其已尽到指导租户**安全使用燃气设施的义务，故***应当对本案事故发生承担次要责任。根据《宁波市燃气管理条例》第三十九条规定，管道燃气经营者应当对居民用户户内的燃气设施每两年一次进行免费安全检查，管道燃气经营者对用户实施安全检查前，应当事先书面告知用户安全检查的日期。兴光燃气公司未严格按照该规定，对居民用户履行安全检查、事先告知等法定义务，故兴光燃气公司应对本案事故承担次要责任。综上，《报告批复》《补充报告批复》对事故责任的认定符合客观情况和具体情事，责任分配合情合理，予以认可。经庭审，宁波市政府明确其作出的《复议决定书》是对《报告批复》《补充报告批复》进行了全面的合法性、合理性审查，其《复议决定书》的主文在形式上虽然仅记载了维持《补充报告批复》，但在实质上是对两个批复均予以维持和认可。结合《复议决定书》的内容、本案案情及宁波市政府的答辩意见和解释，对其意见和解释予以采纳，应认为《复议决定书》在实质上确系对两个批复的审查与维持，该复议结果实质正确，不能以形式上的瑕疵推翻《复议决定书》的实质合法性。综上，***、**要求撤销《报告批复》《补充报告批复》《复议决定书》，理由不足，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告***、**的诉讼请求。

***上诉称：一、原审法院存在事实认定错误，且未对上诉人提出的意见作实际性的分析及论述。根据原审判决，原审法院认为上诉人***作为房屋的所有权人和出租人，未能配合燃气经营单位和个人进行燃气安全检查，未能完全尽到房屋消防安全和使用安全责任，且无有效证据证明其已尽到指导租户**安全使用燃气设施的义务。对此，上诉人***认为，其从未拒绝配合燃气经营单位和个人进行燃气安全检查，原审法院的该认定属无中生有，且根据行政诉讼举证规则，必须由行政机关提供充分证据证明上诉人***未尽到指导租户**安全使用燃气设施的举证责任，才系认定***有责的前提条件，但在本案中并未看到两被上诉人提供相应证据材料。同时，原审法院关于事实认定方面仅依据《报告批复》《补充报告批复》及《复议决定书》的主要内容进行了重复陈述，并未就前述材料关于事故认定内容的合理性、合法性等进行实质论述及认定。二、本案《行政复议决定书》的程序内容存在错误，但原审法院对此并未予以指正。本案中，被上诉人宁波市政府应对《报告批复》和《补充报告批复》作全面审查，但根据其作出的《行政复议决定书》，宁波市政府仅对事故程序性问题进行了形式审查，并未就上诉人复议申请书中提出的内容进行论述与答复，且其仅仅维持了《补充报告批复》，对于《报告批复》的内容及效力未作出说明，存在程序内容瑕疵，但原审法院对此未予以指正。三、上诉人***指导过**安全使用燃气设施以及告知相关燃气知识，且该举证责任并不能由上诉人来承担。(一)根据上诉人在原审中提供的房产中介个人出具的证明，能够反映在出租房屋当时，上诉人向**叮嘱过应安全使用燃气，且根据《侵权责任法》关于普通侵权责任的举证分配规定、《民事诉讼法》关于“谁主张、谁举证”的举证责任基本分配原则以及行政诉讼的举证规则，均应由第三人**以及行政机关对上诉人***未指导其安全使用燃气设施以及未告知其相关燃气知识的情节承担应尽的举证责任。但在本案中，政府部门却将该举证责任推由上诉人***来承担，并无法律依据。(二)本案中，上诉人并未实际收到过《管道燃气安全使用手册》，兴光公司也无充分证据证明其将使用手册提供给上诉人，故上诉人更不可能将使用手册交付给**。(三)调查单位对《浙江省居住房屋出租登记管理办法》第十五条第(三)项的条款理解有误。该条款仅要求出租人指导承租人如何操作使用燃气设施，并未要求出租人向承租人提供《管道燃气安全使用手册》及告知相关燃气知识，且该条款也仅仅为指导性、倡导性条款，并非强制性条款。同时，上诉人实际已尽到了《浙江省居住房屋出租登记管理办法》规定的出租人应当指导承租人安全使用燃气设施的义务。四、上诉人认为，本案事故应认定为意外事件。根据北区发[2019]17号事故调查补充报告显示，送检燃气软管上的破损痕迹符合动物多次啃咬形成的痕迹特征，不排除因动物啃咬形成破损造成燃气泄漏，因此，人为责任因素至多仅占本案的事故引发原因的小部分，本案事故性质应属于法律上的意外事件。若本案作为安全事故责任，则当地街道办事处作为涉案辖区内的出租房安全管理单位，江北区执法局作为当地燃气行业主管部门，更应当承担监管不到位的行政责任及赔偿责任，政府部门的监管责任应当大于上诉人。五、本案《报告批复》及《补充报告批复》已形成较大的社会影响。本案《报告批复》及《补充报告批复》作出后，已在宁波当地形成了较大的社会影响。目前，有很大一部分中介机构的房屋租赁中介合同模板中已加入了“出租人已向承租人交付了《管道燃气安全使用手册》”的格式条款内容，以免除出租人的燃气安全责任，但在实际交付房屋过程中，出租人却鲜有向承租人提供该《管道燃气安全使用手册》，本案事故的两份《批复》已在宁波当地助长了租赁行业形式主义的不正之风。综上，上诉人认为，本案中上诉人已尽到了《浙江省居住房屋出租登记管理办法》规定的出租人应当指导承租人安全使用燃气设施的义务。退一步讲，上诉人仅仅因在本案中未向**提供《管道燃气安全使用手册》而遭受承担如此重大的法律责任，于情无理，于法无据。故请求撤销原审判决书；撤销江北区政府作出的北区发[2018]38号关于江北区翠柏西巷“7.27”事故调查报告的批复以及[2019]17号关于江北区翠柏西巷“7.27”事故调查补充报告的批复；撤销宁波市政府作出的甬政复决字[2019]106、140、144号行政复议决定书；判令江北区政府重新作出涉案事故批复，认定***不负事故责任。

**上诉称：原审法院对事故原因分析和责任认定，在没有排除上诉人提出的合理事由的情况下，单方面采纳《报告批复》及《补充报告批复》内容，原审判决依据不足。一、原审法院没有查明周围居民为什么没有闻到泄漏的燃气。在《报告批复》所附的《调查报告》披露，燃气表抄表数据及推算，燃气泄漏量达到100立方以上，在房间内形成较大的室内空气压力，这压力足以让燃气从窗户和门的缝隙中泄漏出去，如果燃气中添加了符合要求的加臭剂，周围居民应能闻到。但是，本起事故发生在夏天早上8：45分，事故发生点位于3楼，所在房屋卫生间的窗户是打开的。该时间段，该地点，楼上楼下，人来人往，大家都没有闻到燃气。对此，第三人没有提供充分的理由及证据予以说明，原审法院也没有查清。在无法查明的情况下，应当以日常经验事实推定第三人所供燃气不符合规定，导致上诉人无法察觉燃气泄漏。二、原审法院查明了第三人未完全尽到通知义务，但没有认定第三人没有尽到入室安全检查的义务。原审中上诉人提交的第三人给原审原告***手机短信息，虽然是事故发生后的短信，但能充分说明第三人是知道原审原告***手机号码的。第三人在知道原审原告***手机号码时，在六次安检家里无人及长达五年半没有安检的情形下足以显示燃气使用风险在增加，但第三人仍然没有通过手机来联系用户入户安检，故第三人未完全尽到通知义务，更没有尽到入室安全检查的义务。从主观角度分析，在对用户安检过程中，第三人应知该用户长期家里没人，也应当预见该用户可能存在燃气器具无人维护更新、软管超过使用寿命的安全隐患。另外，据原审原告***反映，所在小区鼠患严重，曾发生过多起软管被老鼠咬破导致燃气泄漏事故。也就是说，第三人在主观上明知该用户燃气器具存在安全隐患，仍未尽到充分的提醒和检查义务。基于上述事由一和二，上诉人认为第三人应当负主要责任。三、关于原审原告***，一在出租房屋时没有向上诉人提供燃气使用手册，二没有向上诉人介绍燃气器具使用常识，三明知所在小区鼠类严重但不告知上诉人，四是没有及时配合第三人进行燃气安全检查。所以原审原告***按照有关规定应当对事故的发生承担责任。四、燃气软管不是自然损坏而是动物啃咬破损的，又基于上述一、二、三事由，所以燃气器具的更新维护问题上诉人没有过错。就不能以此认定上诉人对事故的产生承担责任。至于上诉人没有关闭室内阀门，与上述提到的原审原告***的过错有关，所以认定上诉人对事故的发生承担主要责任是不公平的。上诉人曾经在行政复议时提到，“7.27”事故发生后，第三人本应该根据《宁波市燃气管理条例》的规定，垫付抢救费用，履行其社会责任，但第三人未予承担。这场事故，给上诉人今后人生，给整个家庭都留下了永远无法弥补的伤害。所以彻底、全面和正确地查明本起事故发生的原因及认定各方责任，尤为重要，不仅对上诉人，不仅对各级监管部门，而且对千千万万的家庭及整个社会。故请求撤销原审判决；撤销甬政复决字[2019]106、140、144号行政复议决定；判令变更2018年12月10日江北区政府北区政发[2018]38号《关于江北区翠柏西巷“7.27”事故调查报告的批复》及2019年6月5日江北区政府北区政发[2019]17号《关于江北区翠柏西巷“7.27”事故调查补充报告的批复》的具体行政行为；认定宁波兴光燃气集团有限公司对江北区翠柏西巷“7.27”事故承担主要责任。

江北区政府及兴光燃气公司在法定期限内均未提交答辩意见。

宁波市政府答辩称：一、被上诉人作出甬政复决字(2019)106、140、144号《行政复议决定书》，主体适格。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十三条第一款规定，被上诉人作为江北区人民政府的上一级人民政府，负有履行行政复议的法定职责，依法对上诉人及相关行政复议申请人的行政复议申请作出甬政复决字(2019)106、140、144号《行政复议决定书》，主体适格。二、被上诉人作出甬政复决字(2019)106、140、144号《行政复议决定书》，程序合法。2019年6月24日，被上诉人收到***提交的行政复议申请书，请求“变更江北区政府2019年6月5日作出的北区政发(2019)17号《关于江北区翠柏西巷‘7.27’事故调查补充报告的批复》”。被上诉人于2019年6月26日对***的行政复议申请予以受理。因兴光燃气公司和上诉人**与本案有利害关系，被上诉人于同年7月15日通知双方作为第三人参加行政复议。2019年7月17日，被上诉人收到兴光燃气公司提交的行政复议申请书，请求“请求依法撤销《补充报告的批复》，并重新认定其对该事故不承担责任”。2019年7月22日，被上诉人收到上诉人**提交的行政复议申请书，请求“变更江北区政府北区政发(2018)38号《关于江北区翠柏西巷‘7.27’事故调查报告的批复》、2019年6月5日作出的北区政发(2019)17号《关于江北区翠柏西巷‘7.27’事故调查补充报告的批复》，认定兴光燃气公司对江北区翠柏西巷‘7.27’事故承担主要责任”被上诉人先后于2019年7月22日、2019年7月24日对兴光燃气公司、上诉人**的行政复议申请予以受理，通过EMS邮政快递向兴光燃气公司、**寄送了《行政复议案件受理通知书》、向江北区政府寄送了《行政复议答复通知书》及《行政复议申请书》副本。被上诉人对上述案件进行了合并审理，于2019年8月16日作出甬政复决字(2019)106、140、144号《行政复议决定书》，并于2019年8月21日通过EMS邮政快递向***、上诉人**及兴光燃气公司分别寄送了该行政复议决定书。被上诉人的上述处理程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条等规定，程序合法。三、被上诉人作出甬政复决字(2019)106、140、144号《行政复议决定书》适用认定事实清楚，适用法律依据正确，上诉人的上诉理由不成立。《宁波市燃气管理条例》第五十四条规定：“燃气事故发生后，由市、县(市)区人民政府或者委托的有关部门勘察事故现场，调查取证，确定事故原因和责任，并提出相应的处理意见……”。本案燃气事故发生后，江北区执法局受江北区政府委托组成联合事故调查组进行事故调查并形成事故调查报告，江北区政府具有对此次燃气事故调查报告进行批复的法定职责。江北区政府对联合调查组提交的报告作出批复，认定事实清楚，证据确凿。根据事故现场照片、勘验情况、公安部物证鉴定中心对燃气软管破损原因出具的鉴定意见等证据，本案事故是一起非生产安全责任事故。联合调查组先行查明事故直接原因并形成事故调查报告，在此基础上鉴于**病情的相对稳定以及***的积极配合，对事故进行补充调查，并综合燃气软管破损鉴定结论和导致事故的各方原因，提出事故责任认定意见，最终形成事故调查补充报告，已依法履行事故调查职责。江北区政府根据江北区执法局报请，在先行作出批复的基础上，对补充报告中的事故原因分析、事故性质、事故责任认定等内容进行审核后作出补充报告的批复，认定事实清楚，证据确凿，并无不当。上诉人对本案事故责任认定等异议，缺乏事实依据，被上诉人不予支持。综上，被上诉人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定，作出的甬政复决字(2019)106、140、144号《行政复议决定书》，认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，上诉人诉请理由无法律依据和事实依据，请求驳回上诉人的上诉请求。

原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，被上诉人江北区政府向本院提交了委托江北区执法局联合江北公安分局、江北消防大队、文教街道办事处组成联合调查组并由江北区执法局的胡剑宇担任组长的《情况说明》。该《情况说明》经质证，各方当事人均表示无异议，本院予以确认。

经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。

本院认为，本案系上诉人***、**不服被上诉人江北区政府作出的北区政发(2018)38号《关于江北区翠柏西巷‘7.27’事故调查报告的批复》、北区政发(2019)17号《关于江北区翠柏西巷‘7.27’事故调查补充报告的批复》以及被上诉人宁波市政府作出的甬政复决字(2019)106、140、144号《行政复议决定书》而提起的行政诉讼，故上述两批复及行政复议决定的合法性是本案审查的重点。

《城镇燃气管理条例》第四十三条第二款规定，对燃气生产安全事故，依照有关生产安全事故报告和调查处理的法律、行政法规的规定报告和调查处理。《浙江省燃气管理条例》第三十六条规定，燃气事故的报告和调查处理，按照国家和省有关安全事故处理的法律、法规规定执行。因此，本案应按照《生产安全事故报告和调查处理条例》的相关规定进行燃气事故的报告和调查处理。

《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款：由事故发生地人民政府负责调查。人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”第二十四条：“事故调查组组长由负责事故调查的人民政府指定。事故调查组组长主持事故调查组的工作。”

涉及本案，根据江北区政府在二审期间提交并经各方当事人质证无异议的《情况说明》显示，在燃气闪爆事故发生后，江北区政府于当日召开紧急会议，并根据《生产安全事故报告和调查处理条例》《宁波市燃气管理条例》等规定，委托江北区执法局联合江北公安分局、江北消防大队、文教街道办事处组成联合调查组并邀请相关专家参与事故调查，并由江北区执法局的胡剑宇担任组长。因此，案涉事故调查组的组成符合上述法律法规规定。

《宁波市燃气管理条例》第五十四条规定，燃气事故发生后，由市、县（市）区人民政府或者委托的有关部门勘查事故现场，调查取证，确定事故原因和责任，并提出相应的处理意见；……。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条规定：“事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。”第三十条：“事故调查报告应当包括下列内容：（一）事故发生单位概况；（二）事故发生经过和事故救援情况；（三）事故造成的人员伤亡和直接经济损失；（四）事故发生的原因和事故性质；（五）事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议；（六）事故防范和整改措施。事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。”

本案中，事故调查组成立后，勘查了事故现场，对兴光燃气公司的有关人员进行询问，调取兴光燃气公司购买加臭剂的采购合同、镇海门站加臭及抽检记录、加臭剂使用登记等材料，并对现场提取有破损的软管委托公安部物证鉴定中心进行鉴定等一系列调查取证，于2018年11月27日、2019年5月23日向被上诉人江北区政府提交了《江北区翠柏西巷“7.27”事故调查报告》、《江北区翠柏西巷“7.27”事故调查补充报告》。调查报告的主要内容有：一、事故基本情况；二、应急救援情况；三、事故调查情况；四、事故直接原因；五、事故原因分析；六、事故性质；七、事故责任认定；八、事故处理意见及防范措施和建议，并附上了事故联合调查组成员的签名表。江北区政府接到上述两报告后，于2018年12月10日和2019年6月5日作出上述两批复，符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一款“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日”之规定。但事故调查组于2018年7月27日成立，至2018年11月27日提交事故调查报告，已超出了《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条所规定的60日期限。在二审调查询问时，江北区政府称本案不适用《生产安全事故报告和调查处理条例》的相关规定，应适用《宁波市燃气管理条例》的规定，而《宁波市燃气管理条例》并未规定提交调查报告的期限，并称江北区政府批准同意延长提交事故调查报告的期限，但未提交相关证据证明。因此，事故调查组提交事故调查报告超过了法定期限，程序上存在瑕疵。鉴于在一审庭审中及二审调查询问时，各方当事人对事故调查组提交事故调查报告的程序等均表示没有异议，且该程序瑕疵对当事人的权利义务不产生实际影响，故对事故调查组提交事故调查报告存在的程序瑕疵，本院在此予以指正。

根据《浙江省燃气管理条例》第四十条的规定，燃气计量表和表前燃气设施由管道燃气经营企业负责维护、更新；燃气计量表后燃气设施和燃气燃烧器具，由燃气用户负责维护、更新。涉及本案，根据事故调查组提交的调查报告，案经现场查勘，连接热水器的软管有形状不规则、1.5cm×0.5cm的破损。经对消防、燃气公司相关人员询问，事故发生时302室用户户内总阀和分支阀门均处于开启状态。事故直接原因是由用户负责维护、更新的燃气分支阀门连接至热水器的燃气软管不排除因动物啃咬形成破损造成燃气泄露，室内可燃气体浓度达到一定浓度，遇点火能量发生闪爆；不排除**进入现场后通过相应行为引发点火能量产生闪爆。《宁波市居住房屋租赁管理若干规定》第十四条第二款规定，承租人应当合理、安全使用房屋及相关设施、设备。本案中，上诉人**作为案涉燃气设施的直接使用管理者，燃气使用后未及时关闭室内阀门，未按上述规定安全使用燃气，在燃气泄漏发生后未能采取正确有效措施，导致燃气闪爆。故被诉批复同意事故调查报告意见，认定**对本次事故的发生负主要责任，于法有据。

《宁波市燃气管理条例》第三十一条第二款的规定，燃气经营者应当制定并提供用户安全用气手册，宣传燃气安全使用、设施保养和事故紧急处置等常识。第三十七条第三款规定，管道燃气经营者应当为居民用户自行维护更新提供相应的指导服务。第三十九条规定，管道燃气经营者应当对居民用户户内的燃气设施每两年一次，进行免费安全检查，并将检查结果书面告知用户。管道燃气经营者对用户实施安全检查前，应当事先书面告知用户安全检查的日期。《宁波市燃气行业服务规范》第5.3项也规定，因用户不在家无法进入户安全检查的，企业应做好记录，并以书面形式告知用户与其联系安排安全检查，同时告知联系电话号码。本案中，根据查明的事实，兴光燃气公司对***户户内的燃气设施未能每两年一次进行免费安全检查，兴光燃气公司未严格按照上述规定履行安全检查、事先告知等法定义务。被诉批复同意事故调查报告意见，认定兴光燃气公司对本次事故的发生负次要责任，并无不当。

《浙江省燃气管理条例》第三十八条的规定，燃气用户应当按照燃气燃烧器具及输气软管等配件的设计使用年限及时更新。案涉房屋于2012年3月28日开通管道燃气后，房屋所有权人***未能提供证据证明已按照上述规定及时更新了输气软管。《宁波市居住房屋租赁管理若干规定》第十四条规定，居住房屋所有权人是消防安全和房屋使用安全的第一责任人，依法履行出租房屋的消防安全和使用安全责任。《浙江省居住房屋出租登记管理办法》第十五条第一款第三项之规定，出租人应当承担“指导承租人安全使用电气、燃气等设施”的义务。根据***与兴光燃气公司签订的《管道燃气居民用户供用气合同》第九条规定，兴光燃气公司已向***提供了《管道燃气用户安全使用手册》，并宣传燃气安全使用、燃气设施保养和事故紧急处置等常识。但***未能提供证据证明将《管道燃气安全使用手册》资料及相关燃气知识告知实际使用者即上诉人**。此外，本案破损的燃气软管处于应由燃气用户负责维护、更新的范围内，***作为房屋所有权人和管道燃气开户者和出租人，未能配合燃气经营单位进行燃气安全检查，未能完全尽到房屋消防安全和使用安全责任，故被诉批复同意事故调查报告意见，认定***对本次事故的发生负次要责任，亦无不当。

上诉人**不服江北区政府作出的《关于江北区翠柏西巷‘7.27’事故调查报告的批复》、《关于江北区翠柏西巷‘7.27’事故调查补充报告的批复》，向宁波市政府申请行政复议，请求撤销上述两批复。***和兴光燃气公司不服《关于江北区翠柏西巷‘7.27’事故调查补充报告的批复》而分别提起行政复议，宁波市政府收到上述行政复议申请后分别立案一并审理，在法定期限内作出被诉行政复议决定，行政程序合法，各方当事人对此均无异议。

虽然被诉行政复议决定主文仅表述为维持江北区政府《关于江北区翠柏西巷‘7.27’事故调查补充报告的批复》，但在一、二审审理时，宁波市政府明确其作出的行政复议决定是对江北区政府作出的两批复进行了全面审查，实质上是对两批复均予以认可和维持。原审法院结合行政复议决定的内容、本案具体案件事实以及宁波市政府的答辩意见和解释，认定被诉行政复议决定“在实质上确系对两个批复的审查与维持，该复议结果实质正确，不能以形式上的瑕疵推翻《复议决定书》的实质合法性”，并无不当。由于上诉人***仅对江北区政府作出的《关于江北区翠柏西巷‘7.27’事故调查补充报告的批复》申请行政复议，故其提出“被诉行政复议决定对《关于江北区翠柏西巷‘7.27’事故调查报告的批复》的内容及效力未作出说明，存在瑕疵”的上诉理由，不属本案审查内容。综上，上诉人***提出“原审法院存在事实认定错误”以及上诉人**提出“原审法院对事故原因分析和责任认定依据不足”等上诉理由，均缺乏事实和法律依据，本院依法不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元整，由上诉人***、**各负担25元。

本判决为终审判决。

审判长　　唐维琳

审判员　　王玉岳

审判员　　楼缙东

二〇二〇年七月九日

书记员　　张　莹