苏州市保安服务公司与昆山市财政局行政合同一审行政判决书

江苏省张家港市人民法院

行 政 判 决 书

(2017)苏0582行初66号

原告苏州市保安服务公司，住所地苏州市人民路通关坊28-40号。

法定代表人林松，该公司总经理。

委托代理人李国云，江苏维世德律师事务所律师。

委托代理人黄坚，江苏诺金律师事务所律师。

被告昆山市财政局，住所地昆山市前进中路368号。

法定代表人钱许东，该局局长。

委托代理人马洪爱，江苏海联海律师事务所律师。

第三人昆山市巴城镇人民政府，住所地昆山市巴城镇。

法定代表人孙道寻，该镇镇长。

委托代理人ＸＸ，江苏惟勤律师事务所律师。

委托代理人杨绅巍，江苏惟勤律师事务所律师。

第三人昆山市建设咨询监理有限公司，住所地昆山开发区前进东路707号401室、501室。

法定代表人明华，该公司总经理。

委托代理人李培良，该公司员工。

第三人苏州市勇盾保安服务有限公司，住所地苏州市吴中区胥口镇孙武路636号。

法定代表人毕坤明，该公司总经理。

委托代理人徐永飞，该公司员工。

原告苏州市保安服务公司（以下简称保安服务公司）不服被告昆山市财政局作出的昆财采字（2016）25号《政府采购投诉处理决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月26日立案后，向被告昆山市财政局邮寄了起诉状副本及应诉通知书，并依法通知了与本案有利害关系的昆山市巴城镇人民政府（以下简称巴城镇政府）、昆山市建设咨询监理有限公司（以下简称建设咨询公司）、苏州市勇盾保安服务有限公司（以下简称勇盾公司）为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年5月19日、2017年6月12日两次公开开庭审理了本案，原告保安服务公司的委托代理人李国云、黄坚，被告昆山市财政局的负责人王剑明副局长、委托代理人马洪爱到庭参加第一次诉讼。原告保安服务公司的委托代理人李国云、黄坚，被告昆山市财政局的负责人王剑明副局长、委托代理人马洪爱，第三人巴城镇政府负责人钱金涛、委托代理人ＸＸ，建设咨询公司的委托代理人李培良，勇盾公司的委托代理人徐永飞到庭参加第二次诉讼。本案现已审理终结。

2016年12月2日，昆山市财政局作出昆财采字（2016）25号《政府采购投诉处理决定书》，主要内容为：投诉人对”昆山市巴城镇人民政府关于巴城镇校园安保服务（三年）项目”提出了两项投诉，一是投诉人按照招标文件要求保证金准时交纳，但开标时招标代理公司不予认可；二是对招标代理公司回复不满意。经查阅招标文件、组织投诉人与被投诉人质证，财政局认为对投诉事项一，招标文件明确要求投标保证金实行现场递交，投诉人提前以电汇形式缴纳投标保证金不符合招标文件要求。对投诉事项二，《政府采购法》已赋予质疑供应商对采购代理机构答复不满可以在答复期满后十五个工作日向同级政府采购监督管理部门投诉的权利，且投诉人已提起投诉，因此投诉事项二已无实质意义。根据《中华人民共和国政府采购法》第五十六条，《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条之规定，投诉缺乏事实依据，决定驳回投诉人投诉。

原告保安服务公司诉称，2016年8月26日，巴城镇校园安保服务（三年）项目发布采购信息公告，该项目采购人为巴城镇政府，采购代理机构为建设咨询公司。9月5日原告在政府采购优易供应商客户端网报名成功，9月13日以网银电汇的形式将投标保证金十三万元整付至建设咨询公司账户，9月14日网上投标且得到确认函。9月19日9时30分前，原告按招标文件要求到达开标地点，并向建设咨询公司现场递交保证金缴纳凭证，被告知未按照招标文件要求递交投标保证金，认定原告投标无效。原告不服，向建设咨询公司提出质疑，因对回复不满意，原告向被告提出投诉，被告作出决定驳回原告投诉。原告认为被告的投诉处理决定未能正确认定事实，理解和适用法律错误，因此，请求判决撤销昆财采字（2016）25号《政府采购投诉处理决定书》，并判决被告决定采购活动违法、责令重新开展采购活动，本案诉讼费用由被告承担。

原告保安服务公司向本院提交了以下证据、依据：1、质疑函复印件1份，证明原告对采购活动提出质疑；2、质疑回复复印件1份，证明采购代理机构对质疑的回复；3、投诉受理通知书复印件1份，证明被告受理原告的投诉；4、投诉处理决定书复印件1份，证明被告对原告的投诉作出的处理决定；5、中国农业银行转账支付，证明原告在招标文件所要求的网上投标时间截止之前缴纳了投标保证金，其金额以及非现金形式均符合采购条例和招标文件的规定和要求；6、原告从采购系统下载的回单，该回单内容为采购代理机构对原告就网上投标已经成功确认，证明原告在网上进行了投标，符合招标文件对投标的场所即网络上投标以及投标时间作出的要求。

原告在第二次庭审中补充提交证据：7、原告投标文件副本，证明原告在进行电子投标时将网络转帐的凭证一并递交，符合招标文件要求。8、网络上下载的招投标公告两份，一份是被告针对本案所涉政府采购项目在2016年8月26日所发布的公告，另一份是被告就其他政府采购项目在2016年9月20日所发布的招投标公告，证明本案中对保证金的形式仅限于非现金形式而并没有作出不接受转账的要求，同时对保证金缴纳的场所严格要求为投标现场也即在政府采购交易系统上进行递交，而并非在开标现场递交。

被告昆山市财政局辩称，答辩人作出的投诉处理决定具有职权依据，且所认定的事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。答辩人于2016年12月6日将投诉投诉处理决定书依法送达原告、被投诉人及投诉事项有关的供应商，并按照规定在江苏政府采购网、苏州政府采购网发布了处理决定公告。原告诉讼理由不成立、诉讼请求没有事实和法律依据。

被告昆山市财政局向本院提交了以下了证据、依据：

法律依据一：《中华人民共和国政府采购法》第五十六条款规定：”政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。”《政府采购供应商投诉处理办法》第三条第一款规定：”县级以上各级人民政府财政部门负责依法受理和处理供应商投诉。”证明被告是昆山市人民政府政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责，依法受理和处理供应商投诉。

法律依据二：《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条”财政部门经审查，对投诉事项分别作出下列处理决定：（二）投诉缺乏事实依据的，驳回投诉。”证明被告做出具体行政行为的法律依据。

法律依据三：《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三十三条的规定：”投标保证金应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交。投标人未按照招标文件要求提交投标保证金的，投标无效。”证明被告做出具体行政行为的法律依据。

证据一：1、组织机构代码证复印件；2、法定代表人身份证明书。证明被告身份情况。

证据二：1、告知书；2、政府采购供应商投诉书及提供的证据（包括投诉人营业执照、组织机构代码证，质疑函和质疑回复等）；3、政府采购供应商投诉受理通知书及签收单；4、暂停政府采购通知书及签收单；5、政府采购投诉收件签收单。证明被告受理投诉程序合法。

证据三：1、代理机构10月31日做出的情况说明；2、招标文件；3、质证记录；4、恢复政府采购通知书及签收单；5、《政府采购投诉处理决定书》及送达回证；6、江苏政府采购网、苏州政府采购网处理决定公告；证明被告受理原告的投诉后，依法定职责和法定程序对招投标活动的事实进行审查，并依法作出《《政府采购投诉处理决定书》》，认定的事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，遵循的程序合法。

第三人巴城镇政府述称，昆山市财政局作出的投诉处理决定书依法有效，不应撤销，原告诉请应予驳回。第三人巴城镇政府未提交证据。

第三人建设咨询公司述称，投标人未按照招标文件要求提交投标保证金，投标无效；我公司并不知道原告2016年9月13日就已将投标保证金缴纳至我公司账户。第三人建设咨询公司未提交证据。

第三人勇盾公司未予陈述，未向法庭提交证据。

经庭审质证，被告对原告提交的证据1-4的真实性均没有异议。对证据5网银转账支付凭证，不符合证据要件，仅仅是原告自行下载，加盖了自己的公章，且说明原告已提前交纳保证金，违反了招标文件的要求。对证据6，这个项目是使用了苏州市公共资源交易中心昆山市分中心提供的网上交易系统，该系统自动接收供应商发出的电子投标文件，并自动生成电子回执一份，该回执仅说明供应商提交了电子投标文件，并不能够证明供应商提交的文件符合要求，因为该系统不具备招标文件的审核功能。对证据7的真实性无法认定，网上的投标文件只有在开标以后才由专家进行审核，代理机构是看不到文件的。对证据8，因无法核对故对真实性无法确认，但与本案无关联，且被告仅仅在收到代理机构公告内容以后在政府采购网上进行发布，本身并不需要对公告的内容进行审核。

巴城镇政府对原告提交的证据1有异议。对证据5转账凭证，是原告在2016年9月13日网上银行转账的方式提前转入我公司账户的凭证，也没有银行机构的印章，非票据形式，投标人不符合招标文件要求缴纳保证金的时间、形式。对证据6、7、8的质证意见与被告的相同。对其他证据没有异议。

建设咨询公司对原告提交的证据对原告的证据1质疑函形式上予以认可，但是对质疑函中质疑人的陈述和认定不予认可。对证据2、3、4没有异议。对证据5、6在形式上和证明内容不予认可。对证据7、8的质证意见与被告的相同。

勇盾公司对原告提交的证据1-4没有异议，对证据5、6的质证意见与建设咨询公司的相同。对证据7、8的质证意见与被告的相同。

原告对被告提交的法律依据均无异议，但认为对部分法条在理解适用是错误的；对证据一的真实性没有异议。对证据二的真实性没有异议，对处理程序合法我方没有异议，但是不能证明处理决定正确。对证据三真实性没有异议，但无法达到原告的证明目的，原告在网上通过网银转账的方式提交投标保证金符合招标文件要求，被告作出的处理决定是错误的。

第三人巴城镇政府、建设咨询公司、勇盾公司对被告的证据均无异议。

本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据，证明目的与本案具有关联性，符合真实性要件，可以作为认定本案相关事实的根据，本院予以采纳。

经审理查明，建设咨询公司受巴城镇政府委托，为其拟采购的”巴城镇校园安保服务（三年）项目”（项目编号：KSJS2016-G-013号，以下简称安保项目）进行公开招标。2016年9月5日，保安服务公司完成网上报名；9月13日，通过网银电汇形式将保证金十三万元整汇入建设咨询公司账户；9月14日，完成网上投标并得到投标回执；9月19日，保安服务公司到投标地点××××路××号递交投标保证金交纳凭据，建设咨询公司告知其未按照招标文件要求递交保证金，认定投标无效。9月21日，保安服务公司提出质疑，认为其交纳保证金的形式符合招标文件要求，且如果不符合要求，建设咨询公司应在收到该十三万元保证金后告知保安服务公司。9月28日，建设咨询公司作出回复，称保安服务公司未按照招标文件递交投标保证金，应视为无效，开标现场已告知保安服务公司工作人员，并签字确认。10月26日，保安服务公司向昆山市财政局提交投诉书，投诉事项：1、按照招标文件要求保证金准时交纳，但开标时招标代理机构不予认可；2、我司质疑招标代理公司，招标代理公司回复我司文件，我司认为不满意。昆山市财政局同日受理后，于10月31日向巴城镇政府、建设咨询公司、勇盾公司送达了《政府采购投诉书》和《暂停政府采购通知书》，建设咨询公司向昆山市财政局提交了情况说明及质疑函、回复函等相关材料。11月28日，建设咨询公司作出《恢复政府采购通知书》。11月29日，昆山市财政局组织了保安服务公司与建设咨询公司进行了质证，双方确认投标保证金在9月13日通过网上转账形式已到账。12月6日，昆山市财政局作出昆财采字（2016）25号《政府采购投诉处理决定书》，调查情况陈述：经查阅招标文件，第一章”投标邀请函”第八项”投标保证金及采购预算”第3点规定，”投标保证金实行现场递交制度，所有投标供应商以转账支票、银行本票、银行汇票等形式（不接受现金）将投标保证金与投标文件在投标现场同时递交，待确定预中标单位后，预中标单位保证金不予退还，未中标单位保证金予以当场退还（特殊情况除外）。”第二章投标人须知第16点”投标保证金”中16.1规定”投标人应提供《投标邀请函》中所规定的投标保证金。”16.2规定”投标人投标时必须按《投标邀请函》中所规定的递交投标保证金。”16.3规定”未按16.1和第16.2条要求提交投标保证金的投标将被视为投标无效。”根据以上查阅文件的内容以及组织质证的情况，昆山市财政局认为保安服务公司的投诉缺乏事实依据，决定驳回投诉人投诉，并将《政府采购投诉处理决定书》送达至保安服务公司、巴城镇政府、建设咨询公司、勇盾公司。保安服务公司不服，遂向本院提起行政诉讼。

本院认为，《中华人民共和国政府采购法》第五十六条规定，政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。《政府采购供应商投诉处理办法》第三条第一款规定，县级以上各级人民政府财政部门负责依法受理和处理供应商投诉。昆山市财政局作为县级财政部门，依法

具有对采购活动中的供应商投诉事宜进行处理的法定职责。《政府采购供应商投诉处理办法》第三十三条第一款规定，投标保证金应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交。投标人未按照招标文件要求提交投标保证金的，投标无效。本案中，”巴城镇校园安保服务（三年）项目”招标文件中规定的保证金的交纳制度为：现场递交制度；形式为：转账支票、银行本票、银行汇票等形式（不接受现金）；时间地点为：与投标文件在投标现场同时递交；投标文件接收时间地点为：2016年9月19日9:00-9:30昆山市黄河×××路××号；退还方式为：（未中标单位的保证金予以）当场退还；后果为：未按要求提交投标保证金的投标将被视为投标无效。原告主张招标文件所列举的保证金三种交纳形式后有”等”字，是”包括但不限于”而非”当且仅当”，本院认可其观点，”等””其他”等概括性用语属于不完全列举的例示性规定，但同时，其所概括的情形应为与列举事项性质类似的事项。本案招标文件的保证金交纳条款采用了列举加概括的形式对保证金的交纳予以规定，其中所列举的”转账支票、银行本票、银行汇票”均为票据形式，系属可以流通转让的有价证券，虽然”不接受现金”仅明文排除了现金形式，但”等”字并不能当然地作无限扩大化解释，将所有非现金形式都涵盖包括在内，应该与所列举的形式性质类似。故此，网银转账并不符合招标文件对保证金交纳形式的要求。同时，保证金的交纳亦应当符合招标文件相关条款中对保证金交纳制度、时间、地点、退还方式等的规定，该条款以及招标文件中的其他相关条款构成了对保证金交纳的完整要求。原告保安服务公司于2016年9月13日以网银转账的形式将十三万元保证金汇入代理机构建设咨询公司的账户，9月19日在至黄河×××路××号递交转账凭证，亦不符合招标文件中对保证金交纳制度、时间、地点、退换方式等的要求。原告因对建设咨询公司的质疑回复不满，向被告提出投诉，昆山市财政局于2016年10月26日受理原告的投诉，经查阅招标文件及组织质证，于12月6日作出《政府采购投诉处理决定书》并进行送达，不违法律规定。

综上，昆山市财政局作出的《政府采购投诉处理决定书》事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

驳回原告苏州市保安服务公司的诉讼请求。

案件受理费人民币50元，由原告苏州市保安服务公司负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院〈诉讼费用缴纳办法〉规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。苏州市中级人民法院开户行：中国农业银行苏州苏福路支行，账号：10×××76。

审　判　长　徐　辉

代理审判员　孙　洁

人民陪审员　邵美英

二〇一七年九月六日

书　记　员　张　莺