来宾市财政局、广西路佳环保工程有限公司财政行政管理(财政)二审行政判决书

广西壮族自治区来宾市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2018）桂13行终11号

上诉人（原审被告）来宾市财政局。地址：来宾市盘古大道**号。

法定代表人骆平原，局长。

委托代理人巫九军，来宾市财政局干部。

委托代理人李洁，北京大成（南宁）律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）广西路佳环保工程有限公司。住所地：南宁市西乡塘高新区发展大道安吉华尔街工谷*栋。

法定代表人罗友美，执行董事。

委托代理人邹绍辉，该公司员工。

原审被告来宾市人民政府。地址：来宾市人民路*号。

法定代表人雷应敏，市长。

委托代理人贾凌波，来宾市人民政府法制办公室科长。

上诉人来宾市财政局因采购投诉处理决定纠纷一案，不服来宾市兴宾区人民法院于2017年12月11日作出的（2017）桂1302行初字34号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年1月23日立案受理，并依法组成合议庭，于2018年4月10日公开开庭审理了本案。上诉人来宾市财政局，被上诉人广西路佳环保工程有限公司的委托代理人邹绍辉，原审被告来宾市人民政府的委托代理人贾凌波到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

原审法院经审理查明，广西科联招标中心受来宾市城市管理局委托，对来宾市2017-2019年城区道路清扫保洁与上门收集生活垃圾服务项目进行公开招标采购。项目名称：来宾市2017-2019年城区道路清扫保洁与上门收集生活垃圾服务项目，项目编号：KLLBG20163229。至招标文件规定的投标文件递交截止时间2017年1月5日上午10时整，03号标共有8家单位购买了招标文件，并递交招标文件。2017年1月5日上午10时整截标后，在来宾市公共资源交易中心进行开标。开标结束后来宾市公共资源交易中心评标室进行评标。经评标委员会评审，03号标的第一中标候选人为：广西路佳环保工程有限公司，第二中标候选人为：来宾市顺来清洁服务有限公司，第三中标候选人为：广西洁邦环保科技有限公司。2017年1月6日，采购单位来宾市城市管理局向广西科联招标中心发出《关于确定来宾市2017-2019年城区道路清扫保洁与上门收集生活垃圾服务项目（KLLBG20163229）中标供应商的函》，确定03号标中标供应商为：广西路佳环保工程有限公司。2017年1月10日，来宾市顺来清洁服务有限公司向广西科联招标中心发出《关于来宾市2017-2019年城区道路清扫保洁与上门收集生活垃圾服务项目招标的质疑函》，质疑事项如下：质疑事项一：广西路佳环保工程有限公司（被质疑人）不具备投标人资格;质疑事项二：被质疑人提供的设备设施车辆停放场地不实，得场地分5分依据不足;质疑事项三：被质疑人提供的“城市生活垃圾经营性清扫收集服务许可证”不能作为得5分的依据，该许可证是否按照《行政许可法》相关规定取得;质疑事项四：被质疑人业绩得分提供的业绩证明不足，应按实际业绩予以计分。2017年1月10日，广西科联招标中心在政府采购网上发布来宾市2017-2019年城区道路清扫保洁与上门收集生活垃圾服务项目（KLLBG20163229）中标公告。2017年1月13日，广西科联招标中心向来宾市顺来清洁服务有限公司发出《广西科联招标中心关于来宾市2017-2019年城区道路清扫保洁与上门收集生活垃圾服务项目（KLLBG20163229）的质疑答复书》，广西科联招标中心认为来宾市顺来清洁服务有限公司的质疑事项缺乏事实依据，根据《广西壮族自治区政府采购供应商质疑处理办法》（桂财采﹝2016﹞11号）第九条第（二）款的规定，驳回质疑；2017年1月10日，来宾市顺来清洁服务有限公司增加质疑事项为：广西路佳环保工程有限公司（被质疑人）存在压低标价的不正当竞争行为，2017年1月23日，广西科联招标中心认为来宾市顺来清洁服务有限公司的质疑事项缺乏事实依据，根据《广西壮族自治区政府采购供应商质疑处理办法》（桂财采﹝2016﹞11号）第九条第（二）款的规定，驳回质疑。2017年1月22日，来宾市顺来清洁服务有限公司向被告来宾市财政局提交了对广西科联招标中心、广西路佳环保工程有限公司的投诉书，投诉事项：（一）被投诉人广西路佳环保工程有限公司不具备投标人资格，而广西科联招标中心疏于审查，仅以少数服从多数的原则评定，擅自对超出投标文件的范围和改变投标文件实质性内容进行澄清或说明不合法；（二）投诉人提出书面质疑后，被投诉人广西科联招标中心未进行实地调查，也未组织评委进行复查，仅以广西路佳环保工程有限公司提供的材料予以答复，程序不合法；（三）被投诉人广西路佳环保工程有限公司存在压低标价的不正当竞争行为，本次招标活动存在暗箱操作的嫌疑。来宾市财政局受理投诉后，致函来宾市兴宾区工商行政管理局查询经营范围事宜，并组织评审专家实地勘查。2017年2月20日，来宾市财政局组织有关评审专家在来宾市公共资源交易中心评审室进行了复核审查。根据有关评审专家复核审查结果，2017年2月28日，来宾市财政局作出来财采决〔2017〕2号来宾市财政局政府采购投诉处理决定书，该处理决定书于2017年3月6日在政府采购网站上发布。后广西路佳环保工程有限公司向被告来宾市人民政府提起行政复议，来宾市人民政府于2017年4月5日受理后，于2017年6月2日作出来政复决字〔2017〕20号行政复议决定书。原告广西路佳环保工程有限公司不服，向法院提起行政诉讼，请求法院判决撤销被告来宾市财政局作出的投诉处理决定及被告来宾市人民政府行政复议决定。

原审法院认为，根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称“政府采购法”）第十三条第一款规定“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责”、第五十九条规定“政府采购监督管理部门应当加强对政府采购活动及集中采购机构监督检查。监督检查的主要内容是：（一）有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况；（二）采购范围、采购方式和采购程序的执行情况；（三）政府采购人员的职业素质和专业技能”以及《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号，以下简称“投诉处理办法”）第三条第三款“县级以上地方各级人民政府财政部门负责本级预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜”的规定，在本案中，被告作为涉案采购项目的监督管理部门，有法定职权对上述法律规定的政府采购项目的内容进行监督检查，对出现的违法、违规行为依法予以纠正。本案双方当事人争议的焦点包括：一是行政处理决定是否符合法定程序？二是来宾市财政局组成的复核专家小组及监督人员是否符合法律规定？被告来宾市财政局作出的处理决定有没有具体的事实依据和法律依据？三是被告来宾市财政局有没有权限对招标项目作出评分认定。

一、关于行政处理决定是否符合法定程序的问题。1、关于原告诉称：“质疑投标人必须经过质疑程序，在对采购代理机构答复不满意或采购代理机构未在规定时间内答复的，可以在答复期满后十五个工作日内书面向政府监督管理部门投诉。在此质疑人在答复期未满的情况下就向被告来宾市财政局投诉，是严重违反法律程序的”。因对采购代理机构答复不满意，来宾市顺来清洁服务有限公司提出投诉，不受采购代理机构未在规定时间内答复的，可以在答复期满后十五个工作日内书面向政府监督管理部门投诉的限制；2、关于原告诉称：“被告来宾市财政局于2017年1月22日收到对原告的投诉后，于2017年2月4日送达原告程序违法”。2017年1月26日为除夕，法定节假日从1月26日至2月2日，不违反被告受理投诉后3个工作日向被投诉人发送投诉书副本的规定；3、关于原告诉称：“被告来宾市财政局没有依法将投诉的处理结果在省级以上财政部门指定的政府采购信息媒体上公告，程序违法”。来宾市财政局采购投诉处理决定书已于2017年3月6日在政府采购网站上发布。

二是来宾市财政局组成的复核专家小组及监督人员是否符合法律规定？被告来宾市财政局作出的处理决定有没有具体的事实依据和法律依据。

《政府采购供应商投诉处理办法》第四条规定“财政部门处理投诉事项原则上采取书面审查的办法。财政部门认为有必要时，可以进行调查取证，也可以组织投诉人和被投诉人当面质证”。法律法规没有规定财政部门采取书面审查的具体办法，但来宾市财政局通过专家库抽取复核专家小组人员，同时，来宾市财政局监督人员与复核专家小组人员、原告、场地出租方韦兆笔到现场进行场地现场指认，勘查发现：广西路佳环保工程有限公司用于保洁车辆和保洁设备停放的场地为一排居民住宅区中间的一栋居民住宅楼房（楼房土地使用证面积为60平方米，出租方只出租住宅楼房的第一、二层），居民楼房客厅面积为4.8米长、5米宽，客厅中间按民间风俗摆放有供台、日常生活用具。截止调查日期（2017年2月15日），出租方家庭人员在此栋楼（包括出租的第一、二层）生活居住，维持日常生活用品用具的摆放。现场专家组一致认定，用于停放车辆和设备场地面积与场地租房合同面积（600平方米）不符。场地租房合同所称出租的外围院子实为居民住宅楼房面前一条8米宽、35米长的公共巷道。后复核专家小组人员在来宾市公共资源交易中心评审室进行了复核审查。根据有关评审专家复核审查结果，来宾市财政局作出来财采决〔2017〕2号来宾市财政局政府采购投诉处理决定书。在整个过程中，来宾市财政局只是负责监督，没有参与评审专家复核审查。然后，来宾市财政局根据评标专家组意见作出处理决定。

三是被告来宾市财政局有没有权限对招标项目作出评分认定的问题。

根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条第（一）项规定“财政部门经审查，认定采购文件、采购过程影响或者可能影响中标、成交结果的，或者中标、成交结果的产生过程存在违法行为的，按下列情况分别处理：（一）政府采购合同尚未签订的，分别根据不同情况决定全部或者部分采购行为违法，责令重新开展采购活动”。本案中，来宾市财政局在接受投诉后，如果认为中标、成交结果的产生过程存在违法行为的，应责令采购代理机构重新开展采购活动,而不应根据专家意见直接作出“对广西路佳环保工程有限公司“企业信誉业绩及场地分”中的车辆停放场地分（5分）不予以计分”的决定，其行为违反上述规定，属超越职权违法行政，因此，其作出的行政行为程序违法，应予以撤销。

综上所述，被告来宾市财政局作出的处理决定书及被告来宾市人民政府作出的行政复议决定书，违反法定程序，应予以撤销。原告诉讼请求有事实和法律依据，应予支持。遂判决：一、撤销来宾市财政局来财采决〔2017〕2号来宾市财政局政府采购投诉处理决定书：二、撤销来宾市人民政府来政复决字〔2017〕20号行政复议决定书。

上诉人来宾市财政局上诉称，上诉人作出的《来宾市财政局政府采购投诉处理决定书》（来财采决〔2017〕2号，以下简称“2号投诉处理决定”）没有违反《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号，以下简称“《投诉处理办法》”）的规定，属于法定的政府采购监督检查的职权范围，程序合法，依法应予以维持。但一审法院认定上诉人“属超越职权违法行政”，属认定事实错误，适用法律、法规错误。理由如下：一、根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责”、第五十九条“政府采购监督管理部门应当加强对政府采购活动及集中采购机构监督检查。监督检查的主要内容是（一）有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况，（二）采购范围、采购方式和采购程序的执行情况：（三）政府采购人员的职业奉质和专业技能。”以及《投诉处理办法》第三条第三款“县级以上地方各级人民政府财政部门负责本级预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜”的规定，上诉人作为涉案采购项目的监督管理部门，有法定职权对上述法律规定的政府采购项目的内容进行监督检查，对出现的违法、违规行为依法予以纠正。被上诉人认为应该适用政府采购法的第十九条是错误的。《政府采购供应商投诉处理办法》的第十九条应该适用的是第二位中标人。二、涉诉采购项目《公开招标文件》关于场地分的评分办法规定，“投标人在投标截止之日前已在来宾市城区内注册并同时有办公场地（公司总部或分支机构即可）、设备设施车辆停放场地的得5分，缺一不可。证明材料以在工商部门注册登记营业执照及场地相关证明材料（办公场地的房产证或租赁合同车辆停放场地的土地证件或租赁合同）为准（必须提高相应材料复印件加盖单位公章同时必须提交原件核查，不按要求提供的不计分），2017年2月5日上诉人组织评审专家组进行实地勘查复核勘查情况表明被投诉人广西路佳环保工程有限公司车辆场地停放场地租赁合同属实，但实际可停放车辆场地面积与租赁合同约定面积出入较大，不能满足该公司投标时承诺投入的车辆设备停放要求（拟投入车辆见该公司表述297页《拟投入自有环卫车辆汇总表》），无法满足该项目的顺利实施。”因此，复核专家组认为“根据实地核查情况被投诉人广西路佳环保工程有限公司的‘企业信誉业绩及场地分’中的车辆停放场地分不应予以计分。”该部分事实在一审法院的行政判决书中亦已查证属实，故上诉人系根据复核专家组的意见作出2号投诉处理决定，并申明由科联中心按专家意见重新核定03分标候选人的推荐排名，并重新发布中标结果公告。而2号处理决定“认定广西路佳环保工程有限公司‘企业信誉业绩及场地分’中的车辆停放场地分（5分）不予计分。”系申明“由科联中心按专家意见重新核定03分标候选人的推荐排名，并重新发布中标结果公告。”的推理过程，系客观（原因）要素，同时亦为上诉人履行法定监督职责，纠正违法违规行为的体现。按照监督的相关部门是财政部门组织新的复核组也包括原来的专家和新的专家。况且，由于投诉人的投诉事项二包含两个子事项，而该两子事项一个投诉不成立，一个投诉成立，为便于识别，上诉人将涉诉的子事项表述为“认定：广西路佳环保工程有限公司‘企业信誉业绩及场地分’中的车辆停放场地分（5分）不予计分”，由科联中心按照专业意见重新核定03分标候选人的推荐排名，并重新发布中标结果公告。三、根据《政府采购法实施条例》第七十一条第二款的规定、财政部国库司、财政部政府采购管理办公室、财政部条法司、法制办公室财金司联合编著的《<中华人民共和国政府采购法实施条例>释义》第244页关于《政府采购法实施条例》第七十一条的释义。《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条的规定，从法理上分析，根据重新核定的推荐排名情况，从合格的中标或者成交候选人中，重新开展政府采购活动，这符合行政法上的“比例原则”。因此在处理政府采购争议时，不仅要依法，而且还要做到科学，政府采购的规范性应有科学的理性之义。综上，上诉人作出的“2号投诉处理决定”没有违反《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号，以下简称“《投诉处理办法》”）的规定，属于法定的政府采购监督检查的职权范围，程序合法，请二审法院撤销原审法院判决，依法维持上诉人的处理决定。

被上诉人广西路佳环保工程有限公司答辩称，一、原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人来宾市财政局的上诉理由不成立；二、上诉人来宾市财政局在行使监督权时，直接作出取消被上诉人场地得分五分的行政处理决定无法律授权也无法律依据，依据行政法“法无授权则禁止”的原则，违反法定程序。根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条的规定，本案中上诉人来宾市财政局在接到投诉后，如果认为中标、成交结果的产生过程存在违法行为的，应该按照《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条规定的第一种情况责令采购代理机构重新开展采购活动，但上诉人来宾市财政局违法第十九条的法定处理程序。综上可知，一审法院认定事实清楚准确，适用法律、法规正确。上诉人来宾市财政局作出的行政处理行为违反法定程序，其上诉理由不成立，请求法院依法驳回上诉人来宾市财政局的所有上诉。

原审被告来宾市人民政府陈述称，来财采决〔2017〕2号处理决定和来政复决〔2017〕20号复议决定书认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。请求法院依法予以审查。

另，二审查明，2017年6月28日，来宾市城市管理局与来宾市顺来清洁服务有限公司签订了《来宾市2017-2019年城南东区道路清扫保洁及上门收集垃圾服务项目》合同。

经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。

本院认为，上诉人来宾市财政局和来宾市人民政府具有本案被诉行政行为的主体资格。上诉人来宾市财政局根据来宾市顺来清洁服务公司对来宾市2016-2019年城区道路清扫保洁与上门收集生活垃圾服务项目进行的公开招标采购提出的投诉，按照相关程序组织专家小组进行了复核审查，并组织相关人员到现场指认，整个过程上诉人来宾市财政局只负责监督，没有参与评审和复核，之后根据评审专家组意见作出了处理决定，事实清楚；但根据《财政部门监督办法》第十六条的规定，“财政部门依法对下列事项实施监督：（五）政府采购法规、政策的执行情况；”《中华人民共和国政府采购法》第五十九条“政府采购监督管理部门应当加强对政府采购活动及集中采购机构监督检查。监督检查的主要内容是（一）有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况，（二）采购范围、采购方式和采购程序的执行情况：（三）政府采购人员的职业奉质和专业技能。”上诉人来宾市财政局作出的来财采决〔2017〕2号投诉处理决定书的处理决定第二项，直接表述对广西路佳环保工程有限公司“企业信誉业绩及场地分”中的车辆停放场地分（5分）不予以计分，该项内容属专家组经审核后技术方面的评定，而上诉人来宾市财政局将该项技术评定直接作为处理决定的内容，实质上是对投标相关人的实体权利义务进行了确认，超越了其监督职权的范围，原审法院判决予以撤销正确，依法应予维持；上诉人来宾市财政局的上诉理由不成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费50元，由上诉人来宾市财政局负担。

本判决为终审判决。

审判长　罗　旭

审判员　闭振鹏

审判员　韦柳林

二〇一八年四月十五日

书记员　韦淑玲

附相关法律条文：

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；