石家庄金秋佳讯科技有限公司、沧县财政局财政行政管理(财政)二审行政判决书

河北省沧州市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）冀09行终81号

上诉人（原审原告）石家庄金秋佳讯科技有限公司，住所地石家庄市桥西区中山西路金鼎公寓3-25-2。

法定代表人张印国，总经理。

委托代理人王军建，员工。

委托代理人杨毅，河北汇宁律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）沧县财政局，住所地沧州市黄河东路35号。

法定代表人吕国富，局长。

委托代理人张成福，科员。

委托代理人刘健，河北衡泰律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）沧县人民政府，住所地沧州市黄河东路37号。

法定代表人李军强，县长。

委托代理人王丹丹，沧县司法局科员。

委托代理人胡荣俊，河北苍天律师事务所律师。

被上诉人（原审第三人）沧县教育局，住所地沧州市新华区千童南大道。

法定代表人刘勇，局长。

委托代理人李强，副局长。

委托代理人刘玉辉，科员。

上诉人石家庄金秋佳讯科技有限公司（下称金秋公司）因政府采购投诉处理及行政复议一案，不服沧州市新华区人民法院（2018）冀0902行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院查明，2018年4月9日原告参加了沧县人民政府采购中心代理采购的沧县标准化考点建设改造设备采购项目（项目编号：CXJYZX-2018-03）。原告认为该项目违反了《中华人民共和国招标投标法》(下称《招标投标法》)所规定的公平、公正的招标原则，于2018年4月12日向沧县教育局、沧县人民政府采购中心提交质疑文件。次日，沧县教育局作出政府采购质疑回复函，认为原告提出的各项质疑均不成立。因对政府采购质疑回复函不服，2018年4月19日原告向被告沧县财政局提交投诉书，投诉的事项共有五项：第一，非公正条款：招标文件第6页第15款：“正本投标文件的电子版一份(U盘)须单独封装，如果U盘打不开按无效标处理”；第二，不合理要求：招标文件第16页第四项：“要求中标人在中标公告发布后2个工作日内，持中标通知书、关键投标设备到沧县教育局与考点现有转发服务器及软件系统进行无缝对接测试，随后由排名第二的中标候选人进行对接测试，依次类推，直至测试通过，确认中标供应商”；第三，招标文件不严谨：招标文件第18页听力配置单设备参数中要求“一线知名品牌”；第四，差别待遇：招标文件第25页评分标准“企业业绩”中自2015年4月20日至2018年4月19日期间签订的同类项目……每提供一份同类项目业绩合同且100万元及以上的得2分，此项最多得6分”；第五，差别待遇：招标文件第25页评分标准“售后服务”、“品牌资质情况”、“企业综合实力”。被告沧县财政局在受理该投诉后，听取了沧县教育局对该投诉的意见，并经专家会审后于2018年4月25日作出沧县财采决[2018]1号政府采购投诉处理决定书(下称决定书)，内容有：对于投诉事项1，应采购人要求，去掉招标文件“一、投标须知前附表第15项内容中‘如果u盘打不开按无效标处理’”。对于投诉事项2，根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》(下称《实施条例》第四十四条，将“要求中标人在中标公告发布后2个工作日内，持中标通知书、关键投标设备……确认中标供应商”改为“采购人在接到评标报告后，立即通知排名第一的预中标人，要求其在接到通知后2个工作日内，持关键投标设备……确认中标供应商”。对于投诉事项3，招标文件未违反《实施条例》第三十四条规定，驳回投诉。对于投诉事项4，根据《实施条例》第二十条和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十五条，驳回投诉。对于投诉事项5，根据专家论证意见，招标文件未违反《实施条例》第二十条和《政府采购促进中小企业发展暂行办法》规定，驳回投诉。原告认为沧县财政局的决定书，向被告沧县人民政府申请行政复议。沧县人民政府受理审查后，于2018年6月25日作出沧县行复决字（2018）11号行政复议决定书(下称复议决定书)，维持了沧县财政局的决定书。

另查明，沧县教育局认为更正内容不存在《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十七条“澄清或者修改的内容可能影响投标文件编制的”情况，所以对于提交投标文件的截止时间不作顺延处理，按原定提交投标文件截止时间执行。

原审法院认为，《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第十三条规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。故本案被告沧县财政局有权对原告的投诉作出处理决定。

本案争议焦点为：沧县财政局作出的决定书是否合法；沧县人民政府作出的复议决定书程序是否合法。

针对第一个焦点，首先，沧县财政局作出的决定书在程序上符合《政府采购供应商投诉处理办法》的相关规定，本院予以认定。其次，对决定书的内容是否合法，应围绕原告的投诉内容及沧县财政局的决定书的内容进行分析确认。针对投诉事项一，被告沧县财政局已经作出了修改。对投诉事项二、原告在投诉书中认为“招标文件”16页第四项“对接测试”违反了《实施条例》第四十四条“采购人或者采购代理机构不得以任何理由组织重新评审。……采购人或者采购代理机构不得通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果。”，本院认为，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十八条规定：“采购人应当自收到评标报告之日起5个工作日内，在评标报告确定的中标候选人名单中按顺序确定中标人”，重新组织评审指对投标文件的重新评标，评审结果是专家的评标结果，“招标文件”16页第四项不存在改变评审结果的说法，与《实施条例》第四十四条的要求并不矛盾，故原告投诉事项二不成立，但被告沧县财政局仍对该部分内容的“测试时间”作出更改。本院予以认定。对投诉事项三，招标文件不严谨：招标文件第18页听力配置单设备参数中要求“一线知名品牌”。“一线知名品牌”是指品牌知名度大、质量过硬、市场占有率高的产品的一个方向性要求，不是指具体某一个品牌，而是一类品牌，与综合评分法的评标标准并不冲突。本案“招标文件”评审标准中的分值设置与评审量化指标相对应，故招标文件第18页不违反相关法律规定。对投诉事项四，本院认为，同类项目的项目业绩并不等同于特定行业的行业业绩，《实施条例》第二十条第（四）项禁止的是特定行业的行业业绩，而招标文件第25页评分标准中已经注明“同类项目”具体指“标准化考点建设或改造项目”，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十七条规定：“采购人、采购代理机构不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素，也不得通过将除进口货物以外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等因素作为资格要求，对投标人实行差别待遇或者歧视待遇。”该条规定了差别待遇或歧视待遇的具体情形，原告投诉事项四“同类项目业绩”并不违反上述法律规定，该项投诉内容不能成立。对投诉事项五、差别待遇：招标文件第25页评分标准“售后服务”、“品牌资质情况”、“企业综合实力”均有加分。经查，招标文件中并未强制外地企业在本地建立分支机构。ISO9001为国际质量体系认证，原告投诉事项五中的加分内容，不违反《实施条例》第二十条、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十七条及《政府采购促进中小企业发展暂行办法》的规定，故该项投诉内容，不能成立。对于原告提出的对接测试中的踏勘问题及企业财务状况的加分问题，因未在投诉文件内容中提及，故本案不应直接审查。沧县人民政府的复议决定书符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的程序。综上，对于原告的诉讼请求，本院不予支持。

原审法院遂判决，驳回原告金秋公司的诉讼请求。

上诉人金秋公司的上诉请求，撤销原审判决，撤销沧县人民政府的复议决定书，撤销沧县财政局的决定书，并对招标文件进行重新核定。事实与理由：一、一审判决未能对（CXJYZX-2018-03）招标文件（以下简称招标文件）存在不公平标准的事实予以认定。一审判决中对招标文件中“投诉事项五、差别待遇”（售后服务）一项的认定，仅仅表述为“并未强制外地企业在本地建立分支机构”，系认定事实不清，适用法律错误。1、售后服务加分项的设置违反公平原则。招标文件要求“注册地在沧州市内的或在沧州市注册分支机构的（需提供营业执照副本原件或注册分支机构营业执照副本原件）；或在沧州有售后服务机构的（须提供售后服务机构营业执照副本原件、双方协议书原件），得2分”，即如果投标人在沧州市内未注册或设立分支机构、售后服务机构的，就无法获得该项得分，这就人为地设置了一道限制外地企业参与沧州公平竞争的壁垒，该加分项确未“强制”外地企业在本地建立分支机构，但在事实上已给当地企业增加了此消彼长的竞争优势；如若直接“强制”，招标文件会因明显违反《招标投标法》的规定而违法，后续的招投标活动亦为无效。既使外地企业为得到该加分项在沧州市注册或设立分支机构、从发布招标文件到开标短短20日的时间内，根本无法完成法定的审批程序（工商、税务登记、安防资质审批等），仍无法公平地得到该项加分。此外，结合招标文件第三章“售后服务要求”的规定，“每考点需最少一名技术人员在考试时在岗，并在考前进行设备巡检、调试、维护”，有专业人员在考试期间负责设备质保、运行的保障工作即可满足考试期间的正常使用要求，无需常年在沧州设立售后服务机构。且高考标准化考场建设已经有近10年丰富的建设经验，产品的质量足以支撑考试顺利进行，亦无需将注册分支机构的地域要求列为售后服务的加分要求。注册地在沧州市内作为加分项，意指外地企业的产品、售后、维保的水平不及沧州市内的企业，该项要求不合理，已受到行业内的广泛诟病。根据《河北省实施<中华人民共和国招标投标法>办法》、《招标投标法》的规定，售后服务加分项的设置违反公平原则。2、售后服务加分项的设置涉嫌违法转让、分包。招标文件要求“在沧州有售后服务机构的（须提供售后服务机构营业执照副本原件、双方协议书原件）得2分，即外地企业如果中标，需要履行与在沧州售后服务机构签订的协议，亦即需要由该售后服务机构完成应由中标企业完成的相应工作。而招标文件第二章投标须知第9.5条规定，“本项目不允许投标人将项目的整体或部分非主体、非关键性工作交由他人完成”，是明确不得转让、分包的,招标文件中的两项规定自相矛盾。根据《招标投标法》第四十八条的规定，售后服务加分项的设置涉嫌违法转让、分包。二、沧县财政局的决定书和沧县人民政府的复议决定书仅仅满足行政程序要求，不符合行政机关监管程序，上述两份决定书均未达到事实认定清楚、适用法律正确的标准。关于一审庭审中第三人沧县教育局提到的踏勘一事，上诉人曾就技术问题，向沧县教育局申请公开接口的技术代码或协议，却遭到拒绝、推诱，告知上诉人去投诉。而与接口有关的代码或协议并不涉及核心技术、知识产权，是可以公开的。这种信息不对称的情况导致共有14家公司参与踏勘，仅有6家公司投标的结果。沧县教育局的业务不熟练、走过场，影响了招投标活动的正常进行，这一事实均未在沧县财政局、沧县人民政府的决定书中予以查明。沧县财政局在答辩中称，沧县人民政府采购中心未在沧县财政局作出决定书后提供书面变更的通知，不属于本案涉及的范围，但招标文件第二章投标须知5.1明确了“对与本项目有关的通知，采购中心将以在本次招标公告刊登的媒体上发布公告的形式和书面形式，向投标人发出”，上诉人并未收到变更公告的任何书面文件，这一事实与招标文件的约定明显相悖。另外，沧县财政局在答辩中还提到，金秋公司提出的“企业财务状况（实为企业业绩）”质疑，不属于审理本案涉及的范围。基于上述主张，沧县财政局的决定书未清楚地查明事实，未正确地适用法律。同时，根据《政府采购法》规定，沧县财政局作为人民政府财政部门，应依法履行对政府采购活动的监督管理职责。本案中沧县财政局未对发布书面变更公告、招标文件中存在的差别待遇等问题进行监管,监督管理职责应是依职权主动作出的行为，而非被动地依申请。该决定书也反映了沧县财政局在一定程度上存在不作为的可能。沧县人民政府的复议决定书对沧县财政局的决定书予以维持违法。前后两份决定书，致使法院在一审判决书中提到：“对于原告提出的对接测试中的踏勘问题及企业财务状况的加分问题，因未在投诉文件中提及，故本案不应直接审查。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》的规定，人民法院在复议案件的审理过程中，既要审查原行政行为的合法性，又要审查复议决定的合法性。而沧县财政局和沧县人民政府的决定书在事实认定与法律适用方面存在缺失与不足，其合法性亦有待商植。建立在未全面审查的基础上作出的一审判决同样认定事实不清、适用法律错误。据了解，本案所涉项目的中标公司也在其他项目中中标，如盐山项目、泊头项目等，共同点在于都沿用了相同的“售后服务”（注册地在沧州市加分的不公平要求。该现象并非偶然，有“独家定制”之嫌。关于一线品牌问题，这种模糊的限定，干扰了设备参数的细化和量化标准，涉嫌限定或指定特定的品牌供应商。综上，一审判决认定事实不清、适用法律错误。

被上诉人沧县财政局辩称，一、关于投诉事项五，差别待遇(售后服务)涉及的建立分支机构的问题，1、《实施条例》第二十条规定，采购人或者采购代理机构有下列情形之一的，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇：(四)以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标成交条件。2、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十七条规定，采购人、采购代理机构不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素，也不得通过将除进口货物以外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等作为资格要求、对投标人实行差别待遇或者歧视待遇。3、沧县教育局组织了相关专家对招标文件进行会审，并由专家组出具了会议专家组意见。针对投诉事项五，专家组认为，鉴于高考考试的特殊性，需要及时快速地进行维修和保障反应，售后服务本地化作为售后加分是必要的，并未强制要求设立本地分支机构。售后服务加分项的要求不违反《实施条例》第二十条、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十七条的规定。4、上诉状第二页中明确指出，加分项确未强制外地企业在本地建立分支机构，仅会造成无分支机构或者售后服务机构的企业，无法获得该项得分或加分，并不必然造成招标文件违法。5、上诉人引用《招标投标法》条款明显错误，《政府采购法》第四条规定，政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。《实施条例》第七条规定，政府采购工程以及与工程建设有关的货物服务，采用招标方式采购的，适用《招标投标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用政府采购法及本条例。因此，上诉人针对设立分支机构加分项的质疑投诉无事实和法律依据。二、关于售后服务加分项的设置是否涉嫌违法转包分包的问题。1、上诉人引用《招标投标法》的条文属于适用法律错误。2、招标文件已经严令禁止转包分包，直属分支机构的设立，不会出现所谓的与售后服务单位的协议，上诉人的主观臆断毫无事实和法律依据。三、本案涉及的是上诉人对沧县财政局的决定书及沧县人民政府的复议决定书不服提起的行政诉讼，不涉及行政监管问题。1、投诉的事项不得超出已质疑事项的范围。首先，上诉人提起的对接测试中踏勘问题，在投诉中未涉及，不属于本案审理范围。其次上诉人提出招标文件中企业财务状况作为评分标准不符合法律规定的问题，并非上诉人质疑投诉和申请行政复议过程中涉及的内容，不属于本案审理范围。《政府采购质疑和投诉办法》第二十条规定，供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围。一审法院对未投诉事项不予审查，符合法律规定。2、决定书作出后，采购中心涉及的问题，不在本案审理范围之内。决定书作出后，沧县人民政府采购中心未提供书面变更的通知的内容不属于上诉人对决定书不服而起诉的内容。一审法院不予处理合法。3、本案是对决定书的审查，不是行政不作为的审查。上诉人陈述财政部门应履行对政府采购活动的监督管理职责，本案中未对发布公告、差别待遇等问题进行监管，属于不作为，但是本案一审法院审理的是决定书的合法性，复议决定书的合法性，上诉人基于行政监管职责，要求二审法院认定行政机关不作为，无事实和法律依据。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。

被上诉人沧县人民政府辩称，金秋公司的上诉请求缺乏事实与法律依据，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉、维持原判。从上诉人的上诉内容可以看出，上诉人对于答辩人行政程序合法认可，上诉人是对沧县财政局的决定书提起复议申请，对决定书中未涉及的企业财务状况质疑，及采购中心未在处理决定书后提供书面变更的主张，不属于复议审查范围。

被上诉人沧县教育局辩称，我局标准化考点改造项目是在相关部门的监督下由专家论证，二次论证后实施的。专家认定所有招标文件符合政府采购的法律规定。请求二审法院支持一审判决。

除一审查明事实外，本院另查明，本次项目招标文件采用的是综合评分法。评分标准为：投标报价30分、企业业绩6分，响应情况30分，品牌资质8分，企业综合实力4分，企业财务4分，项目实施方案8分，售后服务10分，共计100分。金秋公司是对采购招标文件提出的质疑。

本院认为，第一，《实施条例》第五十五条规定：供应商质疑、投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围。《政府采购质疑和投诉办法》第二十条规定：供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围，但基于质疑答复内容提出的投诉事项除外。金秋公司提交的质疑文件，未对踏勘及企业财务状况加分问题进行质疑，根据以上规定，其投诉也不应涉及此项内容，上诉人关于踏勘及企业财务状况加分部分的上诉理由不能成立；因上诉人是对招标文件提出的质疑，在沧县财政局作出决定书后，沧县人民政府采购中心是否提供书面变更通知，不属于本案的审理范围，上诉人相应的上诉理由不能成立；本案是对沧县财政局的决定书和沧县人民政府的复议决定书的合法性进行审理，沧县财政局是否履行监管职责，不属于本案审理范围，上诉人相应的上诉理由不能成立。

第二，1、关于投诉事项五，差别待遇（售后服务）涉及的问题。《实施条例》第二十条规定：采购人或者采购代理机构有下列情形之一的，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇：……（四）以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件；……（八）以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商。招标文件“投标须知”及“投标人资格和符合性审查资料”中，对供应商资格要求均未将“特定区域供应商”或“必须在本地设有分支机构的供应商”作为投标的资格条件，招标文件设置此类加分项，导致的结果是无分支机构或售后服务机构的供应商该项不能获得加分，不必然造成对供应商参与采购活动的资格限制和壁垒，不违上条规定，上诉人相应的上诉理由不能成立。2、关于售后服务加分项的设置是否涉嫌违法转包、分包的问题。招标文件第二章投标须知第9.5条规定，项目不允许投标人将项目的整体或部分非主体、非关键性工作交由他人完成，即招标文件已经严令禁止转包、分包，因此不可能出现转包、分包，上诉人的相应上诉理由不能成立。

第三关于一线品牌的设定问题。《实施条例》第三十四条规定：综合评分法，是指投标文件满足招标文件全部实质性要求且按照评审因素的量化指标评审得分最高的供应商为中标候选人的评标方法。采用综合评分法的，评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。招标文件中商务要求、技术规格、参数及其他要求，是对技术规格、参数等内容的量化性规定。《沧县标准化考点建设改造配置单》附表《听力配置单》对前置信号放大器、功放、切换器、音响等均有明确参数要求，并要求产品生产厂家通过ISO9001体系等多个认证，招标文件中的分值设置与评审量化指标相对应。一线知名品牌是指品牌知名度大、质量过硬、市场占有率高的产品的一个方向性要求，不是指具体某一个品牌，而是一类品牌，与综合评分法的评标标准并不冲突，上诉人相应的上诉理由不能成立。

第四沧县人民政府履行了行政复议立案审批、向沧县财政局发送答复通知、行政复议决定审批、行政复议决定送达等程序，符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的程序。

综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的各项上诉理由均不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人石家庄金秋佳讯科技有限公司负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　孙树国

审 判 员　李艳华

审 判 员　苗萍萍

二〇一九年四月二十八日

书记员代　欣　艳