漳县金盛生态环保治理有限责任公司（原漳县金盛土地开发有限公司）与漳县人民政府、漳县自然资源局资源行政管理:林业行政管理(林业)一审行政判决书

甘肃省渭源县人民法院

行 政 判 决 书

（2018）甘1123行初0070号

原告漳县金盛生态环保治理有限责任公司（原漳县金盛土地开发有限公司），住址:甘肃省定西市漳县金钟镇马台沟村前庄。

临时负责人陈桂女，系原告法定代表人蔡含真(已逝)妻子。

委托代理人谢军，系甘肃雷诺律师事务所律师。

被告漳县人民政府，住所地：漳县西二路南段东侧。

法定代表人刘静，系该县县长。

委托代理人牛利民，系该县司法局副局长。

委托代理人吴自强，系该县自然资源局党组成员。

被告漳县自然资源局，住所地：甘肃省定西市漳县武阳镇滨河路。

法定代表人周玉龙，系该局局长。

第三人国营漳县木寨岭林场，住所地：甘肃省定西市漳县大草滩乡酒店村。

法定代表人：汪小明，系该林场场长。

原告漳县金盛生态环保治理有限责任公司（以下简称金盛公司）诉被告漳县人民政府、第三人国营漳县木寨岭林场（以下简称木寨岭林场）林业管理行政登记决定一案。原告于2016年7月20日向甘肃省天水市中级人民法院提起撤销被告不予办证复函和请求办理变更登记颁发林权证的两个行政诉讼。同年12月6日该院作出（2016）甘05行初38号和（2016）甘05行初39号行政判决。2018年3月23日甘肃省高级人民法院作出（2017）甘行终198号和（2017）甘行终197号行政裁定，撤销甘肃省天水市中级人民法院作出（2016）甘05行初38号和（2016）甘05行初39号行政判决，发回重审。重审中，该院经释明，原告变更两案被告漳县人民政府为漳县国土资源局。同年7月10日作出（2018）甘05行初90号和（2018）甘05行初89号行政裁定，将两案移送本院审理。本院于2018年8月28日立案受理后，于2018年8月29日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭进行审理，经审查，两案的诉讼请求相互依存，应归并同案审理。另外，漳县人民政府依法应当是适格的被告。经释明，原告以漳县人民政府及漳县国土资源局作为共同被告，诉讼请求为撤销不予办证决定的复函，履行变更登记颁证法定职责，并且对单独提起的履行变更登记颁证行政诉讼撤回起诉。本院予以准许，追加漳县人民政府为共同被告并作出（2018）甘1123行初0069号行政裁定，对原告单独提起的履行变更登记颁证行政诉讼准予撤回起诉。2018年12月20日、2019年1月17日两次公开开庭审理了本案。原告委托代理人谢军、被告漳县人民政府行政机关负责人许顺斌及其委托代理人牛利民和吴自强、被告漳县自然资源局法定代表人周玉龙、第三人木寨岭林场的法定代理人汪小明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2014年10月13日漳县人民政府作出漳政函[2014]56号《关于漳县金盛土地开发有限公司申请办理林权证的复函》，认为漳县金盛土地开发有限公司申请办理漳县木寨岭林场金钟工区马台沟作业区18号林班的25个小班总面积5937亩林地林权证的申请不符合法律、法规、规章规定，不予办理《林权证》。

原告金盛公司诉称：根据中共漳县县委[1998]2号《中共漳县县委、漳县人民政府关于拍卖“四荒”地使用权的实施办法》的精神。原告和第三人于1998年4月签订了《木寨岭林场金钟林区马台沟作业区林业用地拍卖使用权合同书》，约定将木寨岭林场金钟工区马台沟作业区18号林班的25个小班总面积5937亩林业用地的使用权以165000.15元拍卖给原告，原告付清拍卖款后，被告于1998年4月26日向原告颁发了国有土地使用证。原告于2001年12月10日，应被告要求缴纳了办理林权证的工本费800元，但被告至今没有办理。2012年10月25日，在被告有关领导主持下召开协调会，林业局负责人认为，原告拍卖使用的土地之前已经给第三人颁发了林权证，如果再给原告颁发，就形成了一块土地上有两个证书的情形，因此，协调未果。原告于2013年12月23日向漳县人民法院提起行政诉讼，历经一审（2014漳行初字第01号）、二审（2014定行终字23号）、发回重审，最终由漳县人民法院于2014年8月14日作出判决（2014漳行初字第02号），要求被告在60日内对原告要求颁发林权证的申请作出处理。被告于2014年10月13日作出《关于漳县金盛土地开发有限公司申请办理林权证的复函》，明确不予办理《林权证》。原告认为，自1998年4月取得5937亩荒地的使用权后，公司全体职工栽、种、管、护大量成材林，对防治水土流失保护环境等起到了极其重要的作用。原告对于荒废林地使用权的取得以及基于栽、种、管、护大量成材林的行为而申请《林权证》于法有据，被告拒不颁发《林权证》的行为严重侵害了原告合法权益。原告起诉漳县人民政府过程中由于土地登记职权发生变化，不再由漳县人民政府行使，故变更被告为漳县国土资源局。请求：撤销被告漳县人民政府于2014年10月13日作出的《漳县人民政府关于漳县金盛土地开发有限公司申请办理林权证的复函》，责令被告漳县国土资源局履行变更登记颁发林权证的法定职责。诉讼费由被告承担。

原告除在天水市中级人民法院审结的（2016）甘05行初39号和（2016）甘05行初38号两案中提交的证据、依据外，再没有向本院提交新的证据、依据。

原告向天水市中级人民法院提交的证据、依据：

第一组：《中共漳县县委、漳县人民政府关于拍卖“四荒”地使用权的实施办法》（县委发[1998]2号）。用于证明原告依法通过拍卖取得涉诉林地使用权的政策依据。

第二组：1.1998年4月，国营漳县木寨岭林场与漳县金盛土地开发有限公司签订的《木寨岭林场金钟林区马台沟作业区林业用地拍卖使用权合同书》。2.2011年10月12日，漳县人民政府向蔡含真颁发的漳国用（2011）第011286号《国有土地使用权证》。用于证明原告依法取得涉诉荒地使用权的事实。

第三组：1.2003年5月1日，漳县林业局证明。2.2011年11月15日，马台沟村委会证明。3.甘肃省林校2011年12月测量栽种树林面积统计表。4.1998年和2007年拍摄的成材林对比照片。用于证明原告取得四荒地使用权后，花费大量人力、财力栽、种、管、护大量成材林的事实。

第四组：2001年12月10日，向漳县林政稽查队缴纳办理《林权证》工本费800元的票据。用于证明原告已缴纳办理《林权证》工本费的事实。

第五组：1.漳县人民法院（2014）漳行初字第01号行政判决书。2.定西市中级人民法院（2014）定中行终字第23号行政裁定书。3.漳县人民法院（2014）漳行初字第02号行政判决书。用于证明原告依法提起行政诉讼要求被告颁发《林权证》的事实。

第六组：漳县人民政府漳政函[2014]56号《关于漳县金盛土地开发有限公司申请办理林权证的复函》。用于证明被告作出拒不办理《林权证》的具体行政行为的事实。

被告漳县人民政府辩称：1、案涉土地为漳县水源涵养林地，属于防护林范畴，不应在当时“四荒”拍卖实施办法中的拍卖范畴。另外，中共漳县县委（1998）2号文件规定和漳县人民政府常务会的决定，国营漳县木寨岭林场受漳县人民政府授权委托与原告签订合同，且要经农经部门监证方可生效，甲方应为漳县人民政府。而第三人漳县木寨岭林场以自己的名义与原告签订了《木寨岭林场金钟林区马台沟作业区林业用地拍卖使用权合同书》，合同违反《中华人民共和国森林法》规定的防护林地使用权不得转让的强制性规定，且主体错误，又无农经部门监证，属于无效合同，自始没有法律约束力，应当解除或者撤销。2、中共漳县县委〔1998〕2号文件没有规定办理林权证的事宜，《木寨岭林场金钟林区马台沟作业区林业用地拍卖使用权合同书》也没有约定办理林权证的事宜。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》、《不动产登记暂行条例》等相关法律、法规规定，林地上只能办理林权证，不能办理土地使用证。而合同签订后，给蔡含真个人办理的《国有土地使用证》违反法律强制性规定，且记载的面积与拍卖面积不相符，属违法办证。3、漳县人民政府作出的漳政函[2014]56号《关于漳县金盛土地开发有限公司申请办理林权证的复函》不予办理林权证的决定属于执行法院生效判决的具体行政行为，合理合法。4、被拍卖林地上的林木，全部是原告工作人员辛勤营造的不是事实。拍卖时，5937亩国有林地上是有林木的，且该林地十分符合自生林生长，自禁砍封山禁牧后，无须大量栽种。日常管护工作以漳县木寨岭林场和当地公安机关为主，所在乡镇村社协助进行。根据林业部门勘查，原告经营管理后补植的为数不多，也没有约定林木权属。而且原告自2005年后已领取国家公益林补助金38.5398万元。5、原告请求办理林权证事宜，涉及第三人木寨岭林场林权的分割、变更问题，即涉及到对国有财产的处分权问题，要遵照《国有林场管理办法》的有关规定执行，木林寨岭林场林权证的分割变更，不是被告在职权范围内能够解决处理的。原告于2001年12月10日向被告的职能部门缴纳800元补助费，距签订拍卖合同和森林法修订实施四年之久。林业职能部门审查及请示上级主管部门后，均认为不能办理，通知其领取800元，但原告拒绝领取，继而提起诉讼。6、根据我国《行政复议法》等相关法律规定，对侵犯自然资源所有权或者使用权行为的先行复议原则，本案应先行申请行政复议，再提起行政诉讼，未复议提起行政诉讼的，应当依法驳回起诉。7、2001年12月6日向被告提交办证书面申请，以超过三个月或者六个月的诉讼时效，应当驳回其起诉。

被告漳县人民政府除在天水市中级人民法院审结的（2016）甘05行初39号和（2016）甘05行初38号两案中提交的证据、依据外，再没有向本院提交新的证据、依据。

被告漳县人民政府向天水市中级人民法院提交的证据、依据：

1.1990年9月7日，漳县人民政府向木寨岭林场颁发的国林证字第002号《国有林林权证》。用于证明原告请求变更登记在其名下的林权，已登记在木寨岭林场的事实，亦证明该林场所在的林地及林木属于国家所有及根据《森林法》第15条第3款的规定，该林地的使用权或所有权，该林地所在范围的林木的所有权不能转让的事实。

2.2013年1月11日，漳县林业局向定西市林业局上报的漳林发[2013]2号《关于蔡含真向省林业厅反映问题答复的报告》。用于证明因原告向甘肃省林业厅反映后，漳县林业局于2013年1月11日，根据甘肃省林业厅甘林资便（2013）4号函，经组织人员进行调查并核实后，向定西市林业局汇报木寨岭林场的林木为国有天然林区，其所有森林全部为防护林和环境保护林的事实，亦证明根据《森林法》第15条第3款的规定，不能转让的事实。

3.漳县林业局的两份说明。用于证明原告所诉请的林地在已登记在木寨岭林场的国有林权证的具体位置和原告经营期间，以集体公益林管护，从2005年起到2012年共计领取196902元管护费的事实。

4.对葛秀清、党发俊、李发贵、葛科成、姚想科、唐国林、徐俊、李随贵、梁云、汪肄、董李、李红玉、晋明的证言（调查笔录），其中葛秀清、党发俊、李发贵、葛科成、姚想科、唐国林、徐俊、李随贵、梁云的证言均证实当时即1998年蔡含真开始经营本案涉及的原木寨岭林场前，该林场的状况是有幼小的林木及零散不多的较大林木，并非原告所称的是荒山，且均证实现在生长的绝大多数是原来天然自生的林木，极少数是1998年以后补植的林木。其中徐俊、汪肄、董李的证言证实原告在2013年12月23日起诉后所提供书证二，即（2014）漳行初字第02号判决书上的证据6的来源、形成及虚假性；梁云的证言证实原告所提供书证三，即（2014）漳行初字第02号判决书上的证据7的来源、形成及虚假性；李随贵、梁云、李红玉的证言证实被告提供的书证即（2014）漳行初字第02号判决书上的证据6中的附件中2010年11月19日的工程补植验收表中的1200亩的来源及属于木寨岭林场的约有200亩左右的事实；晋明的证言证实被告提供的（2014）漳行初字第02号判决书上的证据6中的附件中2010年11月26日的领条上的云杉树苗款就是2010年11月19日的工程补植验收表中的1200亩的造林补助款的事实。

5.2014年7月4日，定西市林业局勘察设计队《现场勘验意见书》。用于证明受漳县林业局委托，该队组织技术人员于2014年6月26日到现场勘验的情况，勘验结论为18号林班中的25个小班中只有1号和17号小班内部分地段有人工造林，且能够辨别的人工造林面积共计310亩，其余23个小班均为天然起源的次生林的事实。

6.漳国用（1998）字第933号《国有土地使用权证》。用于证明1998年4月26日被告以林地的形式将本案所涉及的原木寨岭林场的林地给蔡含真个人办理了国有土地使用证的事实，也证明在原木寨岭林场的1990年9月7日的国有林权证未变更的情况下又给个人办理国有土地使用证属重复颁证，是错误的。

7.2014年8月14日，（2014）漳行初字第02号行政判决书。用于证明原告对给其颁发林权证已向漳县人民法院提起行政诉讼后，漳县人民法院已作出了判决。

8.2014年10月13日，漳县人民政府漳政函（2014）56号《关于漳县金盛土地开发有限公司申请办理林权证的复函》。用于证明被告在（2014）漳行初字第02号行政判决生效后，按判决结果给原告作出了不予办理林权证的行政行为，并于2014年10月13日向原告送达的事实。

9.2010年7月，定西市林业勘察设计队按照《漳县2004年国家已认定公益林区划界定成果统计表》和2005年12月，国家林业局西北林业调查规划设计院《漳县二○○四年中央森林生态效益补偿基金实施方案》。用于证明界定漳县木寨岭林场内森林资源为漳河源头水源涵养林，属于防护林。

法律、法规及规范性文件：

1.《中华人民共和国土地管理法》第十一条第四款规定，确认林地的所有权和使用权，依照《中华人民共和国森林法》的有关规定办理。

2.《中华人民共和国森林法》第四条规定，森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林五类。第十五条第三款规定，除本条第一款规定的情形外，其他森林、林木和其他林地使用权不得转让。

3.《国有林场管理办法》第六条规定，国有林场经营范围内的国有森林资源属于国家所有，由国有林场依法经营管理，任何单位和个人不得随意收缴、归并、侵占和平调，不得以任何形式侵占、破坏国有森林资源。该办法第十四条规定，国有林场变更经营范围，应当按原报批程序报原审批设立的机关审核、批准。

被告漳县国土资源局辩称：自漳县不动产登记管理局成立以来，原告从来就没有向我局提出过林权不动产登记事宜。2014年10月13日漳县人民政府作出漳政函[2014]56号对漳县金盛土地开发有限公司申请办理林权证的申请，决定不予办理林权证的复函，符合法律法规规定，是正确的。事实和理由与漳县人民政府答辩的事实和理由相同。现原告起诉要求我局给其变更林权不动产登记无依据，请求驳回原告的起诉。再无证据、依据提交。

第三人国营木寨岭林场述称：2009年以来原告就颁发林权证事宜上访至省、市林业主管部门。由于这宗拍卖交易只拍卖林地使用权60年，林地所有权权属未变，经多次请示省林业厅、市林业局，此类情况不能颁发林权证。同时《国有林场管理办法》第六条规定：国有林场经营范围内的国有森林资源属于国家所有，由国有林场依法管理，任何单位和个人不得随意收缴、归并、侵占和平调，不得以任何形式侵占、破坏国有森林资源。2014年10月13日漳县人民政府作出的漳政函[2014]第56号复函的行政行为，是正确的，应予支持，请求驳回原告的诉讼请求。第三人再无证据向法庭提交。

经庭审举证、质证、认证，各方当事人均认为涉案证据、依据已在天水市中级人民法院审结的（2016）甘05行初39号和（2016）甘05行初38号两案中提交，再无新证据、依据向本院提交。质证意见与天水市中级人民法院审理中的意见一致，对天水市中级人民法院的认证和事实认定无异议。

经审理查明，1998年2月18日，中共漳县县委、县政府向发出县委发[1998]2号《关于拍卖“四荒”地使用权的实施办法》（以下简称《实施办法》），为了充分调动全县广大干部群众治理小流域的积极性，全面落实县委发[1997]49号《关于停止植被破坏，治理漳河流域，建设生态农业的决定》精神，切实加快漳河流域综合治理和扶贫开发步伐，县委、县政府决定：将全县荒山、荒坡、荒沟、荒滩（简称“四荒”地）使用权一次性进行拍卖治理。该《实施办法》第一条“拍卖范围”2.中的内容为“国营林场所属的无力经营的部分宜林地、疏林地，也可拍卖。”6.中的内容为“拍卖的内容包括地表及地表附着物，不包括地下矿藏资源。”7.中的内容为“拍卖的只是‘四荒’地使用权，谁购买、谁治理、谁受益。”第三条“拍卖办法”3.中的内容为“拍卖后的使用期限，一般为60年。期满后，买方还可以有偿连续治理使用。”8.中的内容为“拍卖成交后，双方要及时签订‘四荒’地拍卖治理契约。并由县人民政府发给‘四荒’地使用证。”第四条“管理办法”3.的内容为“在‘四荒’地购买使用期内，允许其将使用权合法继承和有偿转让，但必须签订过继和转让契约，履行签证手续，转卖期限不得超过原合同期限。当经营主体转移（如继承、转让和重新拍卖等），或经营形式发生变化（如承包关系变为拍卖关系）时，应将原发放的有关证件及时收回、更换，防止出现一地多证。”第五条“优惠政策”1.中的内容为：“‘四荒’地治理后，种植的林木及其果实、牧草等归治理者所有，8年内免征农林特产税。”根据该《实施办法》，1998年4月，原告金盛土地开发有限公司与国营漳县木寨岭林场签订了《木寨岭林场金钟林区马台沟作业区林业用地拍卖使用权合同书》，约定将木寨岭林场马台沟作业区18林班（1—23、27、30）25个小班、总面积5937亩林地使用权拍卖给金盛土地开发有限公司，拍卖款16.5万元，使用期限60年。拍卖的5937亩林业用地划分为三个类型：第一类天然疏林地，面积283.5亩，每亩拍卖价198.4元；第二类天然更新林地，面积1435.5亩，每亩拍卖价40.5元；第三类灌丛宜林地，面积4218亩，每亩拍卖价12元。该《合同书》2.中的内容为“拍卖后乙方必须一次付清甲方拍卖资金，只拍卖使用权60年（拍卖内容只包括地表及地表附着物，不包括地下矿藏资源）。60年期满后，甲方还可申请有偿连续治理使用。”6.中的内容为“在拍卖使用期内，允许乙方将使用权合法继承和有偿转让，但必须签订过继和转让契约，履行签证手续，转卖期限不得超过原合同截止期限，并将原有发放的有关证件及时收回，更换，以免出现一地多证。”合同签订后，原告法定代理人蔡含真于1998年4月28日，向漳县林业局一次性交纳了16.5万元的拍卖款。1998年4月26日，漳县人民政府为金盛土地开发有限公司法定代理人蔡含真个人颁发了漳国用（1998）字第933号《国有土地使用证》。因该证丢失，2011年10月12日，漳县人民政府向蔡含真补发了漳国用（2011）第011286号《国有土地使用权证》。2001年12月10日，蔡含真向漳县林业局下属单位漳县林政稽查队交纳了办理《林权证》工本费800元并口头申请办证。后被告并未向原告颁发《林权证》。2011年12月6日，原告向被告书面申请要求颁发《林权证》。2013年1月11日，漳县林业局向定西市林业局上报漳林发[2013]2号《关于蔡含真向省林业厅反映问题答复的报告》，称“由于该宗拍卖交易只拍卖林地使用权60年，林地所有权权属未变，国家尚未出台国有林地改革政策，经多次请示市林业局，此类情况目前不能颁发林权证，双方维持现有经济合同，若国有林地改革国家出台政策，按政策依据办理”。另外，2004年7月16日，金盛土地开发有限公司更名为漳县金盛生态环保治理有限公司，法定代表人为蔡含真。2004年12月，国家林业局界定漳县木寨岭林场内森林资源为漳河源头水源涵养林，属于防护林。2005年至2017年，原告共领取国家公益林补偿资金385398元。2013年12月23日，金盛公司以漳县人民政府为被告，以原告已合法取得了5937亩林地的土地使用权，应为原告颁发林权证为由，向漳县人民法院提起行政诉讼，请求判令被告履行法定职责，为原告颁发林权证。2014年8月14日，漳县人民法院作出（2014）漳行初字第02号行政判决，判决：被告漳县人民政府自本判决生效之日起60日内对原告漳县金盛生态环保治理有限公司要求颁发林权证的申请作出处理。漳县人民政府根据该判决，于2014年10月13日作出漳政函[2014]56号《关于漳县金盛土地开发有限公司申请办理林权证的复函》，认为漳县金盛公司关于办理漳县木寨岭林场金钟工区马台沟作业区18林班25个小班总面积5937林地林权证的申请不符合法律、法规、规章规定，不予办理《林权证》。原告于2014年10月13日收到该复函后，多次向人民法院提起行政诉讼。

本院另查明，1、1990年9月19日，漳县人民政府颁发给国营木寨岭林场国林证字第002号甘肃省国有林权证，案涉土地属该证记载属国营木寨岭林场所有的林地范围内。2、2014年7月4日，定西市林业局勘察设计队现场勘验意见书。勘验结论为18号林班中的25个小班中只有1号和17号小班内部分地段有人工造林，且能够辨别的人工造林面积共计310亩，其余23个小班均为天然起源的次生林。3、原告漳县金盛生态环保治理有限责任公司的法定代表人蔡含真于2018年死亡，公司决定其妻子陈桂女担任临时负责人。

本院认为，林权证是县级以上人民政府或者国务院林业主管部门依据《森林法》或《农村土地承包法》有关规定，按照有关程序对国家所有或集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，确认所有权或者使用权，并登记造册，发放的证书。根据1990年9月7日漳县人民政府给木寨岭林场颁发的国林证字第002号《国有林权证》记载，案涉土地性质属国有林地，确认由第三人木寨岭林场管理、经营、使用。根据中共漳县委发[1998]2号《中共漳县县委、县政府关于拍卖“四荒”地使用权的实施办法》的规定，经漳县人民政府决定同意并授权第三人将其5937亩林地拍卖给原告。1998年4月，原告与第三人签订了林业用地拍卖使用权合同书，原告即取得了案涉林地及地上附着物的所有权和使用权。原告申请办理林权证，依法应当向漳县林业局申请变更登记，如果符合变更登记条件，应准予登记，报漳县人民政府审核，及时发放林权证。本案争议的主要焦点是被告漳县人民政府是否应当给原告办理林权证，而准予登记并核发林权证的法定条件之一是林权证明材料合法有效，即原告通过拍卖与第三人签订了林业用地拍卖使用权合同及取得的国有土地权使用证是否合法有效？土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。林权流转概念是对原林权转让的扩大，即森林、林木、林地流转，包括林地承包经营权人的林地承包经营权、林木所有权流转和集体经济组织的林地经营权、林木所有权的流转。林权流转方式包括转包、出租、转让、互换、入股、抵押等。1、1986年7月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》和现行的《中华人民共和国土地管理法》均规定，“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”。“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”。1986年5月实施的《中华人民共和国森林法实施细则》第十条规定“国营林业局、国营林场的各类土地的面积及其界限，除了经过原批准机关同意或者按照本细则第九条规定批准的以外，其他单位和个人不得变更”。现行的《中华人民共和国森林法》第十五条规定：……用材林、经济林、薪炭林及林地使用权和采伐迹地火烧基地的林地使用权及国务院规定的森林、林木和其他林地使用权可以转让；除本条第一款规定的以外，其他森林、林木和其他林地使用权不得转让。《中华人民共和国农村土地承包法》第二条“本法所称农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他用于农业的土地”。2007年12月9日颁布的《国家林业局<关于进一步加强森林资源管理促进和保障集体林权制度改革的通知>》第一（五）（林资发（2007）252号）“……。各类国有森林资源在国家没有出台流转办法前，一律不准流转”。2008年6月8日发布的《中共中央国务院关于全面推进集体林权改革的意见》只规定了集体所有林权才能流转。另外，《国有林场管理办法》第六条规定，国有林场经营范围内的国有森林资源属于国家所有，由国有林场依法经营管理，任何单位和个人不得随意收缴、归并、侵占和平调，不得以任何形式侵占、破坏国有森林资源；第十一条规定，设立国有林场，应当经省级林业主管部门审核或者批准；第十四条规定，国有林场变更经营范围，应当按原报批程序报原审批设立的机关审核、批准。同时，国家至今未出台防护林和国有林场林权出让和流转的法律及政策。根据上述法律及政策规定，因案涉林权为国有林场经营的国有防护林，依法不得出让或者流转。据此，《中共漳县县委、漳县人民政府<关于“四荒”地拍卖实施方案>》将案涉的国有林地纳入四荒地拍卖范围进行拍卖，违反法律规定，又无政策依据，且未经甘肃省林业厅审核、批准。2、案涉林地已在拍卖前确权给木寨岭林场，拍卖案涉国有林权的行为属国有林权的出让行为，应当由漳县人民政府与原告签订国有林权出让合同，而案涉合同由木寨岭林场和原告签订，虽经漳县人民政府授权委托确认签订，但该授权无法律依据，而且委托人应当以受委托人的名义签订。该合同从形式上属第三人与原告的经营使用权的转让合同，但实质上是案涉林地的使用权出让合同。综上，案涉林权的拍卖及拍卖使用权合同，违反法律、行政法规的强制性规定，以合法形式掩盖非法目的，损害国家和公共利益及第三人的利益，属无效合同。另外，根据《土地管理法》和《森林法》的相关规定，涉及林权的应当按照《森林法》的规定办理林权证，不应在办理土地使用证，案涉土地已被漳县人民政府给国营漳县木寨岭林场颁发了《国有林权证》，林权变更后，应当依法办理林权变更登记，而漳县人民政府给原告法定代表人蔡含真个人办理土地初次登记，颁发国有土地使用证，亦违法无效。据此，原告提交权属证明材料违法无效，视为其未取得合法的林权。登记机关应当依法不予变更登记，颁发林权证。综上所述，原告要求撤销被告漳县人民政府作出的不予办理《林权证》的复函并继续履行变更登记颁发林权证的的请求不能成立。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，第一百零二条之规定，判决如下：

驳回原告漳县金盛生态环保治理有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告缴纳负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于定西市中级人民法院。

审　判　长　　张渭平

人民陪审员　　马淑珍

人民陪审员　　梁亚琴

二〇一九年二月二十五日

法官　助理　　杨芳珍

书　记　员　　张婉春