北京市通州区张家湾镇人民政府等与***其他二审行政判决书

北京市第三中级人民法院

行政判决书

（2020）京03行终197号

上诉人（一审被告）北京市通州区张家湾镇人民政府，住所地北京市通州区张家湾镇。

法定代表人张硕，镇长。

委托代理人张炳乾，男，北京市通州区张家湾镇人民政府工作人员。

委托代理人张松，北京市德通律师事务所律师。

被上诉人（一审原告）***，女，1951年1月21日出生，汉族，中国新华航空有限责任公司退休主任，住北京市朝阳区。

委托代理人王俊颖，北京群益律师事务所律师。

一审第三人北京创业人拆迁有限公司，住所地北京市通州区张家湾镇广源西街9号4层434室。

法定代表人李文杰，经理。

委托代理人张健超，北京钊睿律师事务所律师。

委托代理人张娜，北京钊睿律师事务所实习律师。

上诉人北京市通州区张家湾镇人民政府（以下简称张家湾镇政府）因拆除行为一案，不服北京市通州区人民法院（2019）京0112行初625号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年3月2日公开开庭审理了本案。上诉人张家湾镇政府的委托代理人张炳乾、张松，被上诉人***及其委托代理人王俊颖，一审第三人北京创业人拆迁有限公司（以下简称创业人公司）委托代理人张健超、张娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

***诉请一审法院依法确认张家湾镇政府对其位于北京市通州区张家湾镇×村（以下简称×村）南电镀厂后面废旧坑上建设的房屋实施的行政拆除程序违法。

一审法院经审理认为，行政机关作出行政行为应当具有法律法规依据，欠缺职权依据的，应当承担不利后果。本案中，张家湾镇政府认可其并非基于违法建设查处职责实施的强制拆除行为，而系依据郭某龙代***签字的交房单对涉案建筑物进行的拆除，符合张家湾镇集体土地上非住宅地上物搬迁腾退的要求，但张家湾镇政府自行制定的《通州区张家湾镇新一轮百万亩造林绿化工程集体土地上非住宅地上物腾退补偿实施方案》（以下简称《腾退补偿实施方案》）不能成为其行政行为的职权依据，且张家湾镇政府亦未提交***委托郭某龙签字的证据，张家湾镇政府无权依照《腾退补偿实施方案》在未达成一致的腾退补偿协议及签订交房手续的情况下径行拆除房屋，故张家湾镇政府的拆除行为既欠缺行政职权依据又欠缺与合法权利人达成一致意见的合意，应当依法撤销，但鉴于拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，应当被确认违法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认张家湾镇政府拆除***承租土地上（位于×村原电镀厂后的废旧坑周围）的建筑物的行为违法。

张家湾镇政府不服一审判决，上诉至本院，上诉理由主要为：一审法院认定事实不清，适用法律错误，本案不属于行政案件受案范围，应属于民事纠纷，应裁定驳回被上诉人起诉。上诉人与被腾退人是在平等协商的基础上达成一致签订协议，属于民事行为。***委托郭某龙与上诉人签订腾退补偿协议，是郭某龙、***与上诉人之间的民事纠纷，腾退是上诉人参与的解除土地承包协议并给予承包人一定数额补偿的民事行为，上诉人依据该协议拆除了涉案建筑，不能因后来达不成一致就改变了行为的性质，故上诉人的行为不存在行政强制性。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判裁定驳回***的起诉或发回重审。

***同意一审判决，不同意上诉人的上诉请求和事实理由。

创业人公司不同意一审判决，同意上诉人的上诉请求和事实理由。

***向一审法院提交了以下证据：

1.《土地租赁合同书》及土地租赁平面图，证明***与北京市通州区张家湾镇×村民委员会（以下简称×村委会）存在土地租赁关系；2.《通州区张家湾镇新一轮百万亩造林绿化工程集体土地上非住宅地上物腾退补偿实施方案》（以下简称《腾退补偿实施方案》），证明张家湾镇政府负责腾退补偿工作；3.《通州区张家湾镇2019年景观生态林建设工程集体土地上非住宅房屋、青苗及地上附着物腾退补偿协议》，证明***并未在协议上签字，与张家湾镇政府并未达成一致意见；4.×村集体土地上非住宅房屋及地上物腾退所涉相关问题五方工作小组认定结果公示，证明五方工作小组认定程序违法，认定错误；5.申请书，证明***向张家湾镇政府提出异议申请进行维权；6.测绘成果表二张，证明***并未在测绘成果表上签字，不认可测绘结果；7.***与相关工作人员对话记录，证明张家湾镇政府是腾退主体和搬迁主体。

张家湾镇政府在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1. 《腾退补偿实施方案》，证明非住宅地上物腾退不属于行政行为；2.交房单，证明***委托郭某龙将涉案建筑交付给张家湾镇政府处置；3.申请书，证明***认可涉案建筑已经依规拆除，只是对于认定的房屋面积和结构持有异议。

创业人公司未向一审法院提交证据。

经庭审质证，一审法院对当事人提交的上述证据认证如下：***提交的证据1、2、4、5、6客观真实，与本案具有关联性，予以采信；证据3、7不符合证据法定形式，无法核实其真实性，且张家湾镇政府认可未签订协议及其系责任主体的事实，故不对证据的真实性、合法性进行认证。张家湾镇政府提交的证据客观真实，与本案具有关联性，予以采信，但对于欲证明***委托郭某龙以及***认可拆除房屋事实的证明目的不予认可。

一审法院已将当事人提交的上述证据材料随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见并无不当，予以确认。

经审理查明，2006年3月1日，***与×村委会签订《土地租赁合同书》，***承租土地10亩，位于×村南电镀厂后的废旧坑周围，租赁期限自2006年3月1日起至2036年3月1日止，其后，***在土地上建设厂房。2013年7月21日，***与案外人郭某龙签订厂房及场地出租合同，将其建设的厂房及场地出租给郭某龙。2018年8月，张家湾镇政府出台《腾退补偿实施方案》。***承租的土地在涉案项目腾退范围内，且***被认定为被腾退人，但其未与张家湾镇政府签订腾退补偿协议，后其发现涉案建筑被张家湾镇政府委托拆除公司予以拆除。张家湾镇政府实施拆除行为所依据的交房单签字处载明“郭某龙代***”，***否认其委托郭某龙签署交房单的事实，张家湾镇政府亦未提供相应的委托手续等证据证明上述委托事实的存在。

本院认为，行政机关作出行政行为应当具有职权依据。本案中，张家湾镇政府认可其并非基于违法建设查处职责实施强制拆除行为，而系其在张家湾镇集体土地上非住宅地上物腾退中，依据郭某龙代***签字的交房单对涉案建筑实施拆除。但张家湾镇政府自行制定的《腾退补偿实施方案》不能成为其行政行为的职权依据，且张家湾镇政府提交的证据不足以证明***与其达成腾退补偿协议并委托郭某龙在交房单中签字，故张家湾镇政府在未与被腾退人达成腾退补偿协议的情况下依据《腾退补偿实施方案》拆除房屋欠缺职权依据。鉴于拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，一审法院判决确认张家湾镇政府拆除***承租土地上建筑物的行为违法并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉请求和事实理由不成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费50元，由上诉人北京市通州区张家湾镇人民政府负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审　　判　　长　　　贾志刚
审　　判　　员　　　胡兰芳
审　　判　　员　　　冯秋丽

二○二○年三月四日

法　官　助　理　　　刘　毅
书　　记　　员　　　张　怡
书　　记　　员　　　孙　利