中山市神湾镇城管住建和农业农村局、广东鸿利建设有限公司建设工程合同纠纷民事二审民事判决书

广东省中山市中级人民法院

民 事 判 决 书

（2021）粤20民终544号

上诉人（原审原告）:中山市神湾镇城管住建和农业农村局（原中山市神湾镇农业农村和社会事务局），广东省中山市神湾镇神湾大道中48号，统一社会信用代码11442000052432331X。

负责人：李培荣,该局局长。

委托诉讼代理人：谭振宇，广东德疆律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：广东鸿利建设有限公司，住所地广东省中山市东区起湾北道48号领御名苑3幢208卡，统一社会信用代码914420002821050103。

法定代表人：欧斯敏，该公司总经理。

委托诉讼代理人：何晓安，广东伟伦（广州）律师事务所律师。

委托诉讼代理人：周嘉亮，广东伟伦（广州）律师事务所实习律师。

上诉人中山市神湾镇城管住建和农业农村局（以下简称神湾城建农业局）因与被上诉人广东鸿利建设有限公司（以下简称鸿利公司）建设工程合同纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院（2020）粤2071民初17388号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月18日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

神湾城建农业局上诉请求：撤销一审判决，改判鸿利公司立即向神湾城建农业局返还多收取的工程款119495.65元及资金占用利息（以119495.65元为基数，从2020年1月9日起按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算至清偿之日止）。事实与理由：一、一审法院认定事实错误。（一）中山市审计局依据《中华人民共和国审计法》第二十六条之规定。履行审计职能。原中山市国土资源局、中山市农业局、中山市财政局根据《中山市人民政府办公室关于落实中山市高标准基本农田建设资金及项目情况专项审计整改工作的通知》以及中山市审计局《关于中山市高标准基本农田建设资金和项目情况专项审计报告》文件要求，联合制定并印发《中山市高标准基本农田建设资金和项目情况专项审计的整改方案》，对各项目属地镇政府完成辖区内部高标准农田项目的复查和整改工作，由市财政局完成对审计所涉的高标准农业项目重新结算工作。财政审核中心依法委托第三方独立评估机构广东信仕德建设项目管理有限公司（以下简称信仕德公司）就涉案工程编制2020年结算审核修正稿（以下简称2020年结算审核修正稿），审定造价3738313.48元，核减造价214650.50元，并且依规将这一结果告知鸿利公司。这一系列行为，均系依法依规对涉案工程客观公正进行审计的行为。目的是为保证涉案工程的依法依规公正的据实结算，维护社会共同利益，其行为、结果合法有效。（二）鸿利公司虚报案涉工程量，获取超出实际施工工程量工程款的行为，没有法律和合同上的依据，且违反诚实信用原则，对案涉多获取工程款，依法应予返还。（三）结算文件的有效性建立在鸿利公司提交的所有结算材料与实际施工工程量真实合法基础上。神湾城建农业局主要依据鸿利公司提供的工程资料和通过有限的抽验方法而签署结算文件。神湾城建农业局无法对鸿利公司的施工情况实时测量和监管。因此，鸿利公司需对其提供的所有施工材料的真实、合法、有效性承担全部责任。（四）鸿利公司作为承包政府工程的施工人，其深知政府工程需经依法审计，需要依审计结果作为最终的结算依据。且事实上涉案工程此前已审计过一次，其对类似的审核结果不持异议，并依此前一次的审计结果据实返还了多获取的工程款。因此，政府工程的依法审计结算结果，既是法律的要求，也是国家政策的要求，同时，它也是鸿利公司深知的一种习惯或惯例。因此，对依法审计的行为和结果，鸿利公司应当受其约束。二、一审法院因对依法的审计行为和结果认定事实错误，直接导致适用法律错误，从而做出错误判决。三、本案纠纷产生原因是鸿利公司违背诚实信用原则，结算时提供虚假的结算材料，在请款金额中没有按照合同施工的部分结算，在请款时多列工程款金额，虚报结算款项，造成结算金额虚高。其清楚案涉工程是政府工程，需要按规定进行审计和审核，并且在2016年审计中发现鸿利公司虚报部分的工程款项目，其认同了该审核结果，并自愿退回多计算的工程款。四、一审未查明该部分工程量及工程款，案涉事实未查清。同时本案争议与是否支付了工程款及支付了多少工程款，如何支付工程款没有关系。本案审计程序是政府工程款项目中的正常审核程序，是发现政府工程虚假行为的正当合理方法。五、鸿利公司存在民事欺诈行为，其凭借虚假的请款资料致使审核机构和神湾城建农业局作出错误意思表示，导致向其多支付工程款，违反公平原则，依法应予返还。

鸿利公司辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。一、涉案合同未约定涉案工程需要以审计作为结算依据，并未约定需要两次结算并以第二次结算作为结算依据。二、我国法律未规定政府工程应以审计结果作为结算依据，恰恰是规定不能以审计结算作为合同工程结算依据。三、根据审计法规定，国家审计机关的审计是行政监督行为，审计结论只对被审计单位有约束力，本案工程结算是平等民事主体之间的法律关系，应尊重意思自治，本案双方签章认可结算书的金额，符合合同约定。四、神湾城建农业局对其有关鸿利公司虚报工程量的主张未能进行举证，其依据的测量报告编制的数据进行主张，但并未提供相应测量报告，鸿利公司无法核实该检测数据的真实性。审核修正稿在涉案工程交付5年后才出具，无法确定5年前工程量的数据真实性。鸿利公司依据2016年结算定案书收取工程款具备法律及合同依据，不存在神湾城建农业局主张的虚报工程量情形，请求维持原判。

神湾城建农业局向一审法院起诉请求：鸿利公司立即向神湾城建农业局返还多收取的工程款119495.65元及资金占用利息（以119495.65元为基数，从2020年1月9日起按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算至清偿之日止，暂计至2020年5月26日为2210.07元）。

一审法院认定事实：1.鸿利公司具有水利水电工程施工总承包叁级、建筑工程施工总承包叁级建筑业企业资质。

2.2014年12月18日，中山市神湾镇农业农村和社会事务局（神湾城建农业局的曾用名）作为发包人，中山市鸿利机电工程有限公司（鸿利公司的曾用名）作为承包人，签订水利工程建设合同书。第一部分协议书约定中标通知书为本合同的组成文件，中标通知书列明：工程名称为中山市神湾镇2013年高标准基本农田建设工程；工程地点为中山市神湾镇；工程内容为新修￠1500的过路涵管1座，整修一级田间道Ⅰ：317.50米，整修一级田间道Ⅱ：701.90米，砌石挡土墙（1.0）1837.4米，破除路面5米，修复路面5米；合同工期总日历天数为45日历天，拟从2014年12月18日开始施工，至2015年1月31日竣工完成；合同总价为3724316.58元。第二部分通用合同条款第23条约定：完工验收后，承包人应按国家有关规定和专用合同条款约定的时间向监理机构提交完工结算报告。监理机构提出审查意见后报送发包人，发包人收到完工结算报告后应在28天内予以批准或提出修改意见并在专用合同条款约定的时间内办理工程结算。第三部分专用合同条款约定：本工程不支付工程预付款，发包人按当月完成工程量（经审核确认）70%支付进度款；至工程完工验收合格，支付至合同价（或完成工作量）的95%；工程结算审定后，工程竣工验收合格一年内支付剩余工程结算款。合同还就其他事项进行了约定。

3.案涉工程于2014年12月18日开工，于2015年2月8日完工，并于同日交付使用，建设单位、施工单位以及监理单位各方一致确认工程质量验收合格，符合合同要求。2016年4月27日，神湾城建农业局、鸿利公司、信仕德公司（审核单位）及中山市财政投资审核中心（以下简称财政审核中心）签订中山市财政投资项目结算定案书（以下简称2016年结算定案书），一致确认案涉工程送审造价3952963.98元，审定造价3857809.13元，核减造价95154.85元。一审庭审中，鸿利公司确认已收取工程价款3857809.13元。

4.2018年1月18日，原中山市国土资源局、中山市农业局、中山市财政局根据《中山市人民政府办公室关于落实中山市高标准基本农田建设资金及项目情况专项审计整改工作的通知》，以及中山市审计局《关于中山市高标准基本农田建设资金和项目情况的专项审计报告》文件要求，联合制定并印发《中山市高标准基本农田建设资金和项目情况专项审计的整改方案》，要求各项目属地镇政府完成辖区内部高标准农田项目的复查和整改工作，由市财政局完成对审计所涉的高标准农田项目重新结算工作。2020年1月5日，信仕德公司受财政审核中心委托，就案涉工程编制2020年结算审核修正稿，审定造价3738313.48元，核减造价214650.50元。之后，中山市财政局向中山市神湾镇政府发出《关于2013年度神湾镇高标准基本农田建设（审计修正稿）的审核意见函》，告知将以2020年结算审核修正稿以及确认回执作为案涉工程结算款的支付凭据。鸿利公司在收到2020年结算审核修正稿后，于2020年1月16日向神湾城建农业局作出书面回复，对2020年结算审核修正稿不予确认。遂于2020年6月30日诉至一审法院，主张前述实体权利。

一审法院认为，本案为建设工程施工合同纠纷。综合双方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：一、神湾城建农业局于2020年6月30日提起本案诉讼是否超过法定的诉讼时效期间；二、2020年结算审核修正稿对双方是否具有法律约束力，神湾城建农业局据此主张鸿利公司返还工程款119495.65元及资金占用利息应否予以支持。

关于焦点一。《民法总则》第一百八十八条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。法律另有规定的，依照其规定。但是自权利受到损害之日起超过二十年的，人民法院不予保护；……”本案中，信仕德公司于2020年1月5日作出结算审核修正稿，至此，神湾城建农业局认为依据2020年结算审核修正稿审定的案涉工程造价，其向鸿利公司超额支付了工程款，也就是说自2020年结算审核修正稿作出之后，神湾城建农业局才据此认为其权利受到侵害，故其于2020年6月30日提起本案诉讼未超过法定的诉讼时效期间，对于鸿利公司关于诉讼时效的抗辩意见，一审法院不予采信。

关于焦点二。案涉水利工程建设合同书系神湾城建农业局与鸿利公司的真实意思表示，内容没有违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，双方应当遵照诚信原则，秉持诚实，恪守履行。案涉工程于2015年2月8日竣工验收合格并实际交付使用，神湾城建农业局、鸿利公司、信仕德公司及财政审核中心于2016年4月27日签订2016年结算定案书，一致确认案涉工程审定造价为3857809.13元。神湾城建农业局按照2016年结算定案书审定的造价足额支付工程款3857809.13元后，再行按照审计部门的审计整改要求，由财政审核中心单方委托信仕德公司对案涉工程进行结算审核修正，并依据其编制的2020年结算审核修正稿审定造价3738313.48元，主张鸿利公司返还多付的工程款119495.65元（3857809.13元-3738313.48元）。对此，一审法院认为，就案涉工程，神湾城建农业局与鸿利公司已通过签订2016年结算定案书办理结算，2016年结算定案书加盖有神湾城建农业局、鸿利公司、信仕德公司及财政审核中心公章，是各方当事人的真实意思表示，内容没有违反法律行政法规的强制性规定，合法有效，并在被依法撤销、解除或者变更之前，继续有效。而审计部门对工程款的审核，是国家对建设单位的一种行政监督，是监控财政拨款与使用的行政措施，对民事合同当事人不具有法律的约束力。鉴于案涉建设工程施工合同并未约定在双方已经就案涉工程进行结算的情况下，任何一方有权依据审计部门的审计结论启动二次结算程序，并以一方单方修正价款作为认定案涉工程造价的依据，加之2020年结算审核修正稿编制的整个流程并未有鸿利公司的参与，现鸿利公司对此亦不予追认，故2020年结算审核修正稿对鸿利公司没有法律约束力。综上，鸿利公司按照2016年结算定案书审定的工程造价收取工程价款，符合法律规定以及合同约定，不存在超额收取工程款的事实，神湾城建农业局的诉讼请求，缺乏理据，一审法院不予支持。

综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决：驳回神湾城建农业局的诉讼请求。案件受理费2734元（该款神湾城建农业局已预付），由神湾城建农业局负担。

本院二审期间，双方当事人均未提交新证据。

本院对一审查明的事实予以确认。

本院认为，本案是建设工程合同纠纷。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百二十三条规定，第二审人民法院应当围绕当事人的上诉请求进行审理。当事人没有提出请求的，不予审理。本案双方对涉案水利建设合同书真实性、合法性均无异议，本院予以确认。

本案二审争议焦点为，神湾城建农业局能否以2020年结算审核修正稿，向鸿利公司主张返还工程款119495.65元及资金占用利息。对此，本院分析如下：首先，工程结算是发包人、承包人双方依据所签订的建设工程施工合同进行价款计算的民事行为。政府审计是审计机关对政府预算、财政收支等进行审计监督的行政行为。因此，审计机关进行政府审计与发包人、承包人进行工程结算的性质并不相同。建设工程合同案件的结算应以当事人的约定作为法院判决的依据。其次，涉案通用合同条款第23条明确约定了工程结算程序，即“完工验收后，承包人应按国家有关规定和专用合同条款约定的时间向监理机构提交完工结算报告。监理机构提出审查意见后报送发包人，发包人收到完工结算报告后应在28天内予以批准或提出修改意见并在专用合同条款约定的时间内办理工程结算”。涉案工程于2015年2月8日完工交付，且工程质量验收合格，后双方于2016年4月签订结算定案书，一致盖章同意工程审定造价为3857809.13元，神湾城建农业局也足额向鸿利公司支付了该工程款，工程质量保修期已于2016年2月7日届满，故涉案合同已经实际履行完毕。而2020年结算审核修正稿是信仕德公司受财政审核中心委托，基于政府审计整改工作作出。在法律未规定工程结算必须经政府审计，且双方未约定政府审计结果作为工程结算依据，亦未约定因政府审计，工程需二次结算的情况下，政府审计结果不能对抗合同已约定的结算资料核实及办理工程结算等事项，不应对合同结算金额造成影响，否则有违合同法意思自治原则。最后，涉案工程已于2016年4月结算审核，而2020年结算审核修正稿显示的报告日期为2020年1月5日，距工程实际交付时间已相隔多年，故该结算审核修正稿并不能客观反映工程在交付当时即存在修正稿中所列的主要核减（增）原因。在未有证据证明经各方确认的2016年结算定案书对当时工程现状的审定有误，且鸿利公司未对2020年结算审核修正稿予以追认的情况下，神湾城建农业局的诉讼请求缺乏理据，本院不予支持。

综上所述，神湾城建农业局的上诉请求不成立，应予驳回。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费2734元，由上诉人中山市神湾镇城管住建和农业农村局负担（已预交）。

本判决为终审判决。

审判长　　葛贻环

审判员　　张群立

审判员　　吴碧英

二〇二一年四月十六日

书记员　　杨俊彦