中山市神湾镇农业农村和社会事务局、广东鸿利建设有限公司建设工程施工合同纠纷民事一审民事判决书

广东省中山市第一人民法院

民 事 判 决 书

（2020）粤2071民初17388号

原告：中山市神湾镇农业农村和社会事务局，住所地广东省中山市神湾镇神湾人民政府大院内，统一社会信用代码11442000721191433C。

负责人：李文龙。

委托诉讼代理人：马校培，广东德疆律师事务所律师。

委托诉讼代理人：谭振宇，广东德疆律师事务所实习律师。

被告：广东鸿利建设有限公司，住所地广东省中山市东区起湾北道48号领御名苑3幢208卡，统一社会信用代码914420002821050103。

法定代表人：欧斯敏，总经理。

委托诉讼代理人：何晓安，广东伟伦（广州）律师事务所律师。

委托诉讼代理人：周嘉亮，广东伟伦（广州）律师事务所实习律师。

原告中山市神湾镇农业农村和社会事务局（以下简称神湾镇农业局）与被告广东鸿利建设有限公司（以下简称鸿利公司）建设工程施工合同纠纷一案，本院于2020年6月30日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告神湾镇农业局委托诉讼代理人马校培、谭振宇，被告鸿利公司委托诉讼代理人何晓安、周嘉亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告神湾镇农业局向本院提出诉讼请求：被告立即向原告返还多收取的工程款119495.65元及资金占用利息（以119495.65元为基数，从2020年1月9日起按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算至清偿之日止，暂计至2020年5月26日为2210.07元）。事实与理由：2014年12月18日，原告为合同甲方，中山市鸿利机电工程有限公司（被告曾用名）为合同乙方，签订水利工程建设合同。合同题述部分约定：原告拟对中山市神湾镇2013年高标准基本农田建设工程项目进行建设，接受了中山市鸿利机电工程有限公司的投标，双方达成如下协议，并于2014年12月18日签订了本合同书，合同总金额为3724316.58元。合同第一条：本合同书中的词语涵义与下述所列的专用合同条款和通用合同条款中的词语涵义相同。合同第二条：本合同的组成文件及解释顺序为：⑴合同书（包括补充协议书）；⑵中标通知书；⑶投标报价书；⑷专用合同条款；⑸通用合同条款；⑹技术条款；⑺图纸；⑻已标价的工程量清单；⑼组成合同的其它文件（解释顺序为招标文件、投标文件、其他文件）。上列合同文本为一整体，代替了本合同书签订前双方所签订的所有协议、会谈纪要以及相互承诺的一切文件。合同中双方还约定了其他事宜。2018年1月18日，中山市国土资源局、中山市农业局、中山市财政局三部门联合发出《关于印发的函》，要求对上述涉案工程依法审计。经依法审计审定造价为3738313.48元，与已支付工程款3857809.13元相差119495.65元。原告将《中山市财政局关于2013年度神湾镇高标准基本农田建设（审计修正稿）的审核意见函》（中财投审函[2020]15号）寄送给了被告。原告认为，被告应将多收取的工程款119495.65元返还给原告。

被告鸿利公司辩称:一、原告诉请已超诉讼时效。案涉工程已于2015年2月8日完工并交付使用，北京中联环建工程管理有限公司于2015年6月作出中山市神湾镇2013年高标准农田项目市级竣工验收工程复核报告，当时已对案涉工程量进行了测量且测量结果经原、被告双方一致同意并作为结算审核依据。现原告在时隔五年多后以审计工程量与设计图不一致等为由主张多付了工程款，显然超过了《中华人民共和国民法总则》（以下简称《民法总则》）第一百八十八条规定的三年诉讼时效，应驳回原告诉讼请求。二、案涉工程已完工并交付使用，原、被告一致认可2016年结算报告且结算完毕。案涉工程由被告严格按照合同施工，在2015年2月8日完工并交付使用，根据广东省国土厅验收规程验收合格，并由原告安排的专家组、中介单位进行第三方测量和审结算，历经农业局、财政局等多个部门的审核，被告均尽量配合，最终在2016年4月15日由原告安排的广东信仕德建设项目管理有限公司（以下简称信仕德公司）作出结算审核报告（以下简称2016年结算报告），工程审定造价为3857809.13元，原、被告均在结算定案书上盖章签字同意，中山市财政投资审核中心（以下简称财政审核中心）也盖章签字确认。被告认为，2016年结算报告、结算定案书的结算、编制以及签订过程均符合案涉合同书约定和法律规定，是各方当事人的真实意思表示，不存在被撤销、解除或变更的情形，其所审定的工程结算款3857809.13元有依有据、合法有效，对各方具有约束力。三、2020年审计结算报告不应作为案涉工程结算款依据。原告诉请的本质是以信仕德公司于2020年1月5日作出的2013年度神湾镇高标准基本农田建设项目结算审核（审计修正稿）（以下简称2020年结算审核修正稿）为依据，主张被告返还多付的工程结算款119495.65元。被告认为原告的主张既没有法律和合同依据，也没有事实依据：1.案涉合同书并未约定案涉项目必须以财政部门的审核结论作为结算依据且需两次结算以第二次结算为准。如前所述，2016年结算报告并未被撤销或推翻，原告现未经被告同意自行进行二次测量和审核，没有合同依据和法律依据。相反，案涉合同书第二部分通用合同条款第23条约定：“完工验收后，承包人应按国家有关规定和专用合同条款约定的时间向监理机构提交完工结算报告。监理机构提出审查意见后报送发包人，发包人收到完工结算报告后应在28天内予以批准或提出修改意见并在专用合同条款约定的时间内办理工程结算。”据此，案涉合同书对工程结算程序和时限均有所约定，发包人批准结算报告的时限为28天，发包人没有权利无限期地拖延结算，更没有权利在结算后单方面重启结算。2.《最高人民法院》中答复：“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同中明确约定以审计结论作为结算依据或合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。”《全国民事审判工作会议纪要》[法办（2011）442号]第四条第三款明确：“除合同另有约定，当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。”《广东省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的意见》（粤高法发[2006]37号）规定：“㈡当事人已对政府投资项目进行结算的，应确认其效力。财政部门或审计部门对工程款的审核，是监控财政拨款与使用的行政措施，对民事合同当事人不具有法律的约束力。发包人以财政部门或审计部门未完成竣工决算审核、审计为由拒绝支付工程款或要求以财政部门、审计部门的审核、审计结果作为工程款结算依据的，不予支持。但双方当事人明确约定以财政部门、审计部门的审核、审计结果作为工程款结算依据或双方当事人恶意串通损害国家利益的除外。”据此，财政部门对工程款的审核，是监控财政拨款与使用的行政措施，对民事合同当事人不具有法律的约束力。我国法律未规定政府投资项目工程结算款必须以财政审计或行政审计结果为准，案涉合同书亦未约定工程结算款要以财政审计或行政审计结果为准。因此，2020年结算审核修正稿对案涉工程结算没有约束力。3.从形式上说，2020年结算审核修正稿系由原告单方面委托第三方单位重新审核作出，未经被告同意甚至未知会过被告，被告对其效力不予认可。从内容上说，2020年结算审核修正稿所增加的依据文件并未提供过给被告，更未经被告审阅认可，所谓的审计整改第三方工程量复核也未经被告参与；此外，在历经多年的使用后对案涉工程进行重新测量以审核结算款根本不具备合理性和可行性，案涉工程经多年使用现状早已改变，路面、田间道受损，且砌石挡土墙位于河边、鱼塘边，因基础下沉、损毁等客观原因造成重新测量数据不一致是很正常且合理的，不具备再次测量以作审核结算的现场条件及基础。4.案涉工程质量保修期于2016年2月7日即届满，2016年结算报告明确确认案涉工程“质量验收合格，符合合同要求”，2020年结算审核修正稿也作出了同样的确认，证明被告对案涉工程并不存在施工不当等责任，所谓的工程量减少也与被告无关。综上，被告依据2016年结算报告收取案涉工程结算款有理有据，不存在多收取工程款的情形。原告教条地、僵化地理解和实施上级部门审计整改要求，企图通过提起本案诉讼转移自身职责，不但浪费司法资源、浪费国家财产，还严重损害政府部门的公信力，请求依法驳回原告全部诉讼请求。

当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。本院认定事实如下：

1.鸿利公司具有水利水电工程施工总承包叁级、建筑工程施工总承包叁级建筑业企业资质。

2.2014年12月18日，神湾镇农业局作为发包人，中山市鸿利机电工程有限公司（鸿利公司的曾用名）作为承包人，签订水利工程建设合同书。第一部分协议书约定中标通知书为本合同的组成文件，中标通知书列明：工程名称为中山市神湾镇2013年高标准基本农田建设工程；工程地点为中山市神湾镇；工程内容为新修￠1500的过路涵管1座，整修一级田间道Ⅰ：317.50米，整修一级田间道Ⅱ：701.90米，砌石挡土墙（1.0）1837.4米，破除路面5米，修复路面5米；合同工期总日历天数为45日历天，拟从2014年12月18日开始施工，至2015年1月31日竣工完成；合同总价为3724316.58元。第二部分通用合同条款第23条约定：完工验收后，承包人应按国家有关规定和专用合同条款约定的时间向监理机构提交完工结算报告。监理机构提出审查意见后报送发包人，发包人收到完工结算报告后应在28天内予以批准或提出修改意见并在专用合同条款约定的时间内办理工程结算。第三部分专用合同条款约定：本工程不支付工程预付款，发包人按当月完成工程量（经审核确认）70%支付进度款；至工程完工验收合格，支付至合同价（或完成工作量）的95%；工程结算审定后，工程竣工验收合格一年内支付剩余工程结算款。合同还就其他事项进行了约定。

2.案涉工程于2014年12月18日开工，于2015年2月8日完工，并于同日交付使用，建设单位、施工单位以及监理单位各方一致确认工程质量验收合格，符合合同要求。2016年4月27日，神湾镇农业局、鸿利公司、信仕德公司（审核单位）及财政审核中心签订中山市财政投资项目结算定案书（以下简称2016年结算定案书），一致确认案涉工程送审造价3952963.98元，审定造价3857809.13元，核减造价95154.85元。庭审中，鸿利公司确认已收取工程价款3857809.13元。

3.2018年1月18日，原中山市国土资源局、中山市农业局、中山市财政局根据《中山市人民政府办公室关于落实中山市高标准基本农田建设资金及项目情况专项审计整改工作的通知》，以及中山市审计局《关于中山市高标准基本农田建设资金和项目情况的专项审计报告》文件要求，联合制定并印发《中山市高标准基本农田建设资金和项目情况专项审计的整改方案》，要求各项目属地镇政府完成辖区内部高标准农田项目的复查和整改工作，由市财政局完成对审计所涉的高标准农田项目重新结算工作。2020年1月5日，信仕德公司受财政审核中心委托，就案涉工程编制2020年结算审核修正稿，审定造价3738313.48元，核减造价214650.50元。之后，中山市财政局向中山市神湾镇政府发出《关于2013年度神湾镇高标准基本农田建设（审计修正稿）的审核意见函》，告知将以2020年结算审核修正稿以及确认回执作为案涉工程结算款的支付凭据。鸿利公司在收到2020年结算审核修正稿后，于2020年1月16日向神湾镇农业局作出书面回复，对2020年结算审核修正稿不予确认。遂于2020年6月30日诉至本院，主张前述实体权利。

本院认为，本案为建设工程施工合同纠纷。综合双方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：一、神湾镇农业局于2020年6月30日提起本案诉讼是否超过法定的诉讼时效期间；二、2020年结算审核修正稿对双方是否具有法律约束力，神湾镇农业局据此主张鸿利公司返还工程款119495.65元及资金占用利息应否予以支持。

关于焦点一。《民法总则》第一百八十八条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。法律另有规定的，依照其规定。但是自权利受到损害之日起超过二十年的，人民法院不予保护；……”本案中，信仕德公司于2020年1月5日作出结算审核修正稿，至此，神湾镇农业局认为依据2020年结算审核修正稿审定的案涉工程造价，其向鸿利公司超额支付了工程款，也就是说自2020年结算审核修正稿作出之后，神湾镇农业局才据此认为其权利受到侵害，故其于2020年6月30日提起本案诉讼未超过法定的诉讼时效期间，对于鸿利公司关于诉讼时效的抗辩意见，本院不予采信。

关于焦点二。案涉水利工程建设合同书系神湾镇农业局与鸿利公司的真实意思表示，内容没有违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，双方应当遵照诚信原则，秉持诚实，恪守履行。案涉工程于2015年2月8日竣工验收合格并实际交付使用，神湾镇农业局、鸿利公司、信仕德公司及财政审核中心于2016年4月27日签订2016年结算定案书，一致确认案涉工程审定造价为3857809.13元。神湾镇农业局按照2016年结算定案书审定的造价足额支付工程款3857809.13元后，再行按照审计部门的审计整改要求，由财政审核中心单方委托信仕德公司对案涉工程进行结算审核修正，并依据其编制的2020年结算审核修正稿审定造价3738313.48元，主张鸿利公司返还多付的工程款119495.65元（3857809.13元-3738313.48元）。对此，本院认为，就案涉工程，神湾镇农业局与鸿利公司已通过签订2016年结算定案书办理结算，2016年结算定案书加盖有神湾镇农业局、鸿利公司、信仕德公司及财政审核中心公章，是各方当事人的真实意思表示，内容没有违反法律行政法规的强制性规定，合法有效，并在被依法撤销、解除或者变更之前，继续有效。而审计部门对工程款的审核，是国家对建设单位的一种行政监督，是监控财政拨款与使用的行政措施，对民事合同当事人不具有法律的约束力。鉴于案涉建设工程施工合同并未约定在双方已经就案涉工程进行结算的情况下，任何一方有权依据审计部门的审计结论启动二次结算程序，并以一方单方修正价款作为认定案涉工程造价的依据，加之2020年结算审核修正稿编制的整个流程并未有鸿利公司的参与，现鸿利公司对此亦不予追认，故2020年结算审核修正稿对鸿利公司没有法律约束力。综上，鸿利公司按照2016年结算定案书审定的工程造价收取工程价款，符合法律规定以及合同约定，不存在超额收取工程款的事实，神湾镇农业局的诉讼请求，缺乏理据，本院不予支持。

综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下：

驳回原告中山市神湾镇农业农村和社会事务局的诉讼请求。

案件受理费2734元（该款原告已预付），由原告中山市神湾镇农业农村和社会事务局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五天内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提供副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。

审　判　长　　龚竹梅

人民陪审员　　李佩连

人民陪审员　　李国荣

二〇二〇年八月二十八日

书　记　员　　邵超群

书　记　员　　冯冰冰