广州聚福田达实业有限公司与广州市天河区财政局财政行政管理(财政)一审行政判决书

广州铁路运输法院

行 政 判 决 书

（2018）粤7101行初2800号

原告：广州聚福田达实业有限公司，住所广州市天河区天源路409号Ｅ42，统一社会信用代码914401067994309082。

法定代表人：曾茂根。

委托代理人：杨树筠，广东尚道律师事务所律师。

委托代理人：陈雪艳，广东尚道律师事务所实习人员。

被告：广州市天河区财政局，住所广东省广州市天河区中山大道西工业园建华路7号，统一社会信用代码11440106007508528C。

法定代表人：吴杰，职务局长。

委托代理人：尚敏，该局工作人员。

委托代理人：甘雪玲，广东金桥百信律师事务所律师。

第三人：广州市天河区市容环卫汽车队，住所广州市天河区广汕路鳌鱼路段环卫车队内，统一社会信用代码12440106G34014482E。

法定代表人：唐求安。

委托代理人：宋志斌、詹鸿斌，均为广东南方福瑞德律师事务所律师。

第三人：广州市安粤汽车信息咨询服务有限公司，住所广州市海珠区工业大道南889号，统一社会信用代码914401057142495109。

法定代表人：梁雄华。

委托代理人：宋筠，广东宏港律师事务所律师。

委托代理人：冯梓欣，广东宏港律师事务所实习人员。

原告聚福公司（以下简称聚福公司）诉被告广州市天河区财政局（以下简称天河财政局），第三人广州市天河区市容环卫汽车队（以下简称环卫汽车队）、广州市安粤汽车信息咨询服务有限公司（以下简称安粤公司）关于行政机关不履行法定职责一案，本院2018年5月29日立案后，依法组成合议庭，于2018年8月23日公开开庭审理。原告聚福公司的委托代理人杨树筠，被告天河财政局的委托代理人尚敏、甘雪玲，第三人环卫汽车队的委托代理人詹鸿斌，第三人安粤公司的委托代理人宋筠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告聚福公司诉称：2018年2月11日，广东华鑫招标采购有限公司发布2018年2月6日天河区城管局环卫车队采购2018年车辆零配件及润滑油等（440106-201801-106429-0001）的政府采购中标结果公告，公告显示第三人安粤公司为中标单位。原告作为投标人在得知安粤公司在参与此投标时存在严重的业绩造假行为后，及时向被告、招标人反映情况：安粤公司在参与政府采购的招标投标时，利用评标过程中并不核查原件的漏洞，在投标文件中提供虚假同类项目业绩和员工职业资格证的行为，直接违反了本次招标采购人在招标文件第三节评标项下、第五类评标标准第（四）项中标候选人名单确定第4条第二款“提供虚假资料，伪造文件等一切弄虚作假行为的，采购人有权将其不确定为中标人”的规定。同时也严重扰乱了政府采购工作秩序、违反了法律规定，也侵害了委托人公平竞争的合法权益。为此，原告向被告及第三人环卫汽车队提出了质疑和投诉，被告与第三人环卫汽车队都未依法对第三人安粤公司提交的虚假文件核实，而是包庇，与安粤公司签订采购协议。依照招标文件规定，招标人不应将安粤公司确定为中标人。根据《招标投标法》第五十四条规定：“投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标的，中标无效”。根据《招投标法实施条例》第六十八条“投标人有伪造、变造资格、资质证书或者其他许可证件骗取中标的，由有关行政监督部门取消其1年至3年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格。”被告应当确认安粤公司的中标无效并给予相应处罚。但被告置之不理，之后原告对此情况又进行了投诉。后来委托律师向被告、招标人发出律师函，被告签收后又让邮政部门退回。邮政部门标注为“投后拒收退回”。招标单位签收后没有在合理期限内内对原告及律师有任何回应。之后律师又向被告寄送了一份督促函，被告仍拒收。被告在收到原告（投标人）的投诉后不仅不对第三人安粤公司的违法行为进行审查，并做出合法处理决定，反而在拆封阅览内容后直接拒收退回，其后不再收取函件。被告的行为明显属于行政机关不作为。根据《行政诉讼法》第十二条（六）“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，本案属于此情形，特提出行政诉讼，请求法院依法裁判，以维护原告的合法权益。诉讼请求：1.确认被告2018年5月12日拒收原告律师函的行为违法，判令被告依据原告律师函请求事项依法做出处理；2.被告承担本案诉讼费。

被告天河财政局辩称：一、被告已对原告的投诉作出过处理，不存在行政不作为的情形。原告因对广东华鑫招标采购有限公司于2018年2月24日作出的《质疑回复函》不满意，于2018年3月15日向被告进行投诉，提交了《政府采购项目投诉书》；在被告审查的过程中，原告于2018年3月20日提交《撤诉函说明文件》，将涉案投诉撤回。被告遂依法终止投诉处理程序。2018年5月2日，原告再次向被告就广州市天河区城市管理局环卫车队采购2018年车辆零配件及润滑油等项目（项目编号：HX18130117SZCZ)进行了投诉。因该投诉不符合《政府采购质疑和投诉办法》第十七条“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定时间内作出答复的，可以在答复期满后15个工作日内向本办法第六条规定的财政部门提起投诉”之规定，未在15个工作日内进行投诉。故被告已根据《政府采购质疑和投诉办法》第二条第（二)项“投诉不符合本办法第十九条规定条件的，应当在3个工作日内书面告知投诉人不予受理，并说明理由”。2018年5月4日向被原告作出了《不予受理投诉通知书》(穗天财采[2018]9号)，进行了书面回复，不存在行政不作为。二、原告主张其于2018年5月2日向被告寄送《律师函》及相关证据，被告对此置之不理，未对原告做出任何回应不符合事实。首先，原告对案涉政府采购项目的中标结果不服，其在律师函中主张中标人安粤公司涉嫌出具虚假文件资料谋取中标，应当依照《中华人民共和国政府采购法》以及《政府采购质疑和投诉办法（财政部令第94号）的规定依法向采购人或采购机构提起质疑，对质疑答复不服的，依法向被告提起投诉。而原告通过以向被告发送律师函的方式来投诉，其主张权利的途径并不符合法律规定，被告有权不对该律师函进行处理。其次，针对原告2018年5月2日寄送的律师函，被告也已通过《告知函》（穗天财采﹝2018﹞10号)书面进行了回复，并依法告知原告可向采购人、采购代理机构提出质疑。如对质疑答复不满意的可以依据《中华人民共和国政府采购法》及相关法律、行政法规规定的程序向被告提起投诉。被告并不存在原告所言的未对该律师函做任何回应的事实。三、原告屡次以律师函形式主张权利的方式不符合法律的规定，且不属于被告行政职权范围。首先，2018年5月10日原告寄送的邮件，收件人为“尚敏”，而并非被告，也并非被告的负责人，故收发信件人员也不能代表被告作出行政行为的意思表示，其拒收行为不是被告行政职权的体现，拒收信件的行为并非行政法意义上的行政不作为，行政法上的不作为是以法定义务存在为要件。行政不作为的前提是行政机关具有行政职权，且相对人要求行政机关履行的行政行为属于该行政机关的行政职权范围，但律师函超出了被告的行政职权范围，而且在被告已经给原告书面答复的情况下仍不停寄送信件的行为已构成恶意，不应属于行政诉讼的受案范围。综上，被告不存在行政不作为的情形，不符合原告诉称《行政诉讼法》第十二条（六）“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”的情形。且原告寄送律师函的行为超出了被告的行政职权范围，不属于行政诉讼的受案范围。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。

第三人环卫汽车队述称：采购代理机构广东华鑫招标采购公司已依法对原告的质疑函作出了答复，答辩人及采购代理机构已依法履行职责和义务。原告向被告所提出的投诉已超过有效期限。原告以寄发律师函的形式要求答辩人协助其处理相应投诉事宜，不是法定有效的投诉或质疑形式，答辩人无法定义务对其作出回应。对于招标项目的具体质疑及投诉形式，《政府采购质疑和投诉办法》以及《政府采购供应商投诉处理办法》等相应行政法律法规或部门规章已对相应的形式及期限作出了明确规定。

第三人安粤公司述称：同意被告天河财政局及第三人环卫汽车队的答辩意见。

经审理查明：天河区城管局环卫车队（即本案第三人环卫汽车队）采购2018年车辆零配件及润滑油等的政府采购项目中，原告聚福公司和第三人安粤公司以采购供应商的身份，作为招标人参与该项招投标，案外人广东华鑫招标采购有限公司作为招标代理机构。2018年2月11日，广东华鑫招标采购有限公司发布该政府采购中标结果公告，公告显示安粤公司为中标单位。2018年2月13日，聚福公司向广东华鑫招标采购有限公司提交《政府采购质疑书》，提出安粤公司在参与此投标时提供了虚假的业绩和对应的业绩用户评定意见证明材料，要求采购人及政府采购代理机构重新审查安粤公司的投标文件。2018年2月24日，广东华鑫招标采购有限公司向聚福公司发出《关于“广州市天河区城市管理局环卫车队采购2018年车辆零配件及润滑油等项目”的质疑回复》，对质疑予以回复。2018年3月15日，聚福公司对广东华鑫招标采购有限公司的质疑回复不予认可，遂向被告天河财政局作出投诉。2018年3月20日，聚福公司向天河财政局撤回2018年3月15日的投诉事宜。2018年5月2日，聚福公司向天河财政局主要负责人递送《广州市天河区城市管理局环卫车队采购2018年车辆零配件及润滑油等项目（项目编号HX18130117SZCZ）政府采购项目投诉书》，投诉安粤公司在参与此投标时存在递交虚假伪造资料的行为，要求给予答复，以维护该公司的合法权益。2018年5月3日，聚福公司又以向天河财政局邮寄《律师函》（【2018】尚律函字第086号）的形式，投诉安粤公司在参与投标时存在严重的业绩造假和员工技能证书造假行为。2018年5月4日，天河财政局向聚福公司作出《不予受理投诉通知书》（穗天财采﹝2018﹞9号），以该公司提交投诉书超过投诉的有效时限为由，决定不予受理。2018年5月10日，聚福公司再次向天河财政局的工作人员寄送《律师函》（【2018】尚律函字第091号），函询投诉事宜的后续处理结果，并请求3日内回复；但因被天河财政局工作人员拒收而被退回。2018年5月11日，天河财政局通过穗天财采﹝2018﹞10号《告知函》，对聚福公司2018年5月2日寄送《律师函》所反映的事宜进行了书面回复，告知聚福公司可向采购人、采购代理机构提出质疑，如对质疑答复不满意的可以依据《中华人民共和国政府采购法》及相关法律、行政法规规定的程序向其提起投诉。

另外，2018年8月23日，原告聚福公司以便于法院查明案件事实为由，当庭向本院申请追加涉案招标代理机构广东华鑫招标采购有限公司作为第三人参加诉讼。

以上事实有被告天河财政局向本院提交的《政府采购质疑书》（项目编号HX18130117SZCZ），《关于“广州市天河区城市管理局环卫车队采购2018年车辆零配件及润滑油等项目”的质疑回复》（华发【2018】第3号），《广州市天河区城市管理局环卫车队采购2018年车辆零配件及润滑油等项目投诉书》《广州市天河区城市管理局环卫车队采购2018年车辆零配件及润滑油等项目的撤诉函说明文件》《广州市天河区城市管理局环卫车队采购2018年车辆零配件及润滑油等项目（项目编号HX18130117SZCZ）政府采购项目投诉书》，《不予受理投诉通知书》（穗天财采﹝2018﹞9号），《告知函》（穗天财采﹝2018﹞10号），原告向本院提交的《追加第三人申请书》《律师函》（【2018】尚律函字第085、086、091号）以及相关送达回证、邮政速递签收单等证据，及本院庭审笔录予以证实。

根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。”参照中华人民共和国财政部《政府采购质疑和投诉办法》第十七条规定：“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定时间内作出答复的，可以在答复期满后15个工作日内向本办法第六条规定的财政部门提起投诉。”原告聚福公司对广东华鑫招标采购有限公司的质疑回复不予认可，向被告天河财政局提出投诉，而天河财政局作为其区域内的政府采购监督管理部门，有权对聚福公司提起投诉事宜作出处理。各方当事人对被告天河财政局的职权并无异议，本院予以确认。

关于是否应追加涉案项目的招标代理机构广东华鑫招标采购有限公司作为本案第三人参加诉讼的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”2018年8月23日，原告聚福公司申请追加广东华鑫招标采购有限公司作为本案第三人，申请追加的理由是为了便于法院查明案件事实。但本院根据当前各方当事人提供的证据，已经查清了本案相关事实，故聚福公司当庭提出追加广东华鑫招标采购有限公司作为第三人参加诉讼的主张，本院不予支持。

关于被告天河财政局是否构成行政不作为的问题。参照中华人民共和国财政部《政府采购质疑和投诉办法》第十七条规定：“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定时间内作出答复的，可以在答复期满后15个工作日内向本办法第六条规定的财政部门提起投诉。”第二十一条第（二）项规定：“投诉不符合本办法第十九条规定条件的，应当在3个工作日内书面告知投诉人不予受理，并说明理由。”第三十条规定：“财政部门受理投诉后,投诉人书面申请撤回投诉的，财政部门应当终止投诉处理程序，并书面告知相关当事人。”本案中，原告聚福公司作为涉案招标项目的供应商，于2018年2月13日向招标代理机构广东华鑫招标采购有限公司提交质疑，该招标代理机构于2018年2月24日对质疑予以回复。2018年3月15日，聚福公司因对回复不满意提出投诉，但于2018年3月20日书面向天河财政局撤回该投诉事宜。但是，2018年5月2日，聚福公司再次以书面形式就同一事由向天河财政局提出投诉，天河财政局以聚福公司的投诉已超过有效时限为由，于2018年5月4日决定不予受理，并无不妥。聚福公司在庭审时提出，其于2018年3月20日撤回3月15日的投诉事宜，是在受到胁迫和引诱的情况下作出的，并非其真实意思表示，但对这一主张，其未能提供相应的证据予以证实，本院不予支持。另外，聚福公司向天河财政局寄送案涉的《律师函》，实际上也是其对涉案招投标项目进行投诉的一种方式，天河财政局将此作为涉案的投诉来处理，并无不妥。实际上，2018年5月11日，天河财政局通过穗天财采﹝2018﹞10号《告知函》对聚福公司2018年5月2日寄送《律师函》所反映的事宜进行了书面回复，告知聚福公司应依法提出质疑和投诉。但是，天河财政局于2018年3月20日收到聚福公司撤回该投诉事宜的申请后终止投诉处理程序，并未按相关规定书面告知相关当事人，程序轻微违法，但对相关当事人的权利不产生实际影响，应确认为违法。考虑到天河财政局终止投诉处理程序事宜，是根据聚福公司书面提出撤回投诉的申请作出的，虽然未书面告知聚福公司，但聚福公司对撤回投诉的申请所产生的法律后果是清楚的，而天河财政局是否书面告知终止投诉处理程序，并不影响该投诉的处理程序被终止。因此，天河财政局在处理聚福公司2018年5月2日、5月10日以《律师函》方式提出投诉时，并不存在行政不作为的情况，对聚福公司要求天河财政局根据《律师函》请求事项依法作出处理的主张，于法无据，本院不予支持。至于聚福公司投诉安粤公司在参与政府采购的招标投标时，利用评标过程中并不核查原件的漏洞，在投标文件中提供虚假同类项目业绩和员工职业资格证等事宜，可另寻相关途径处理。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告广州聚福田达实业有限公司的诉讼请求。

本案受理费50元，由原告广州聚福田达实业有限公司负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。

审　判　长　　陈铭强

人民陪审员　　李月桂

人民陪审员　　林转好

二〇一八年十月十一日

书　记　员　　梁杏谋