196苏州市谨业园林装饰设计工程有限公司与苏州国家高新技术产业开发区住房和建设局行政监督二审行政判决书

江苏省苏州市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2018）苏05行终196号

上诉人（原审原告）苏州市谨业园林装饰设计工程有限公司，住所地苏州工业园区群星一路8号。

法定代表人吴丹，董事长。

委托代理人方赞，江苏良翰律师事务所律师。

委托代理人陈现安，江苏良翰律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）苏州国家高新技术产业开发区住房和建设局，住所地苏州市高新区科普路58号科技大厦。

法定代表人沈明生，局长。

行政机关负责人丁永华，副局长。

委托代理人李宇,江苏世纪同仁律师事务所律师。

委托代理人张秋霞，江苏世纪同仁律师事务所律师。

原审第三人苏州科技城社会事业服务中心，住所地苏州市高新区科技城。

法定代表人郭翔南，主任。

委托代理人鲁春雨，江苏九典律师事务所律师。

委托代理人石春扣，江苏九典律师事务所律师。

原审第三人苏州永正造价师事务所有限公司，住所地苏州吴中经济开发区越溪街道塔韵路178号1幢。

法定代表人：归静华，所长。

委托代理人谈永生，江苏永德律师事务所律师。

委托代理人孙晓伟，江苏永德律师事务所律师。

上诉人苏州市谨业园林装饰设计工程有限公司（以下简称“苏州谨业公司”）因与被上诉人苏州国家高新技术产业开发区住房和建设局（以下简称“苏州高新区住建局”）、原审第三人苏州科技城社会事业服务中心（以下简称“苏州科技城服务中心”）、原审第三人苏州永正造价师事务所有限公司（以下简称“苏州永正公司”）城建行政监督一案，不服江苏省苏州市虎丘区人民法院（2017）苏0505行初61号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年4月9日立案受理后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。

原审法院经审理查明，2016年7月21日，苏州永正公司受苏州科技城服务中心委托，就苏州科技城外国语学校新建项目（内装工程）装饰工程施工发布招标公告。本次招投标采用综合评估法，经随机抽取采用投标报价方法一。2016年8月10日开标公示，第一名中标候选人是苏州金螳螂建筑装饰股份有限公司，第二名中标候选人是苏州谨业公司，第三名中标候选人是苏州市天一实业有限公司。2016年8月12日，苏州谨业公司提出异议，要求否决投标人江苏嘉洋华联建筑装饰股份有限公司（以下简称“江苏嘉洋公司”）的投标，并对符合投标资格的投标人重新评标。2016年8月15日，苏州科技城服务中心、苏州永正公司答复苏州谨业公司，确认江苏嘉洋公司提供的项目经理确实有在建工程，但根据招标文件评标办法，本工程评标工作已经结束，评标报告已经完成。苏州谨业公司对该答复不服，向苏州高新区住建局提出投诉，要求重新计算基准价，重新评标。2016年8月24日，苏州科技城服务中心、苏州永正公司组织评委进行复议，认为评标基准价不变，不重新评标。2016年8月30日，苏州高新区住建局作出《投诉处理决定书》，决定：该项目招投标活动继续，不支持苏州谨业公司提出的请求和主张；将对本次招投标活动中涉及弄虚作假的投标人根据相关法规进行查处。处理决定的依据为“《苏州市建设工程招投标活动异议和投诉处理办法（试行）》、苏住建规[2013]4号文、苏住建规[2011]12号文、苏建招办[2016]3号文”。苏州谨业公司不服，向江苏省苏州市虎丘区人民法院提起诉讼。江苏省苏州市虎丘区人民法院经审理，作出（2016）苏0505行初46号行政判决，判决驳回苏州谨业公司的诉讼请求。

苏州谨业公司不服该判决，上诉至江苏省苏州市中级人民法院。江苏省苏州市中级人民法院经审理，于2017年6月29日作出（2017）苏05行终181号行政判决，判决：一、撤销苏州市虎丘区人民法院(2016)苏0505行初46号行政判决；二、撤销被上诉人苏州国家高新技术产业开发区住房和建设局于2016年8月30日作出的《投诉处理决定书》。2017年10月17日，苏州高新区住建局向江苏省高级人民法院申请再审。

2017年7月6日，苏州谨业公司向苏州高新区（虎丘区）建设工程招标投标办公室邮寄提交《要求重新作出投诉处理决定申请书》，向苏州高新区住建局申请，要求在苏州谨业公司提交申请书后7日内重新作出投诉处理决定。申请请求：请求重新作出投诉处理决定，否决江苏嘉洋公司的投标，并重新评标后确定苏州谨业公司为中标候选人。

苏州高新区住建局于2017年7月7日收到该份申请，随后进行调查并听取投诉人、被投诉人的陈述和申辩，并于2017年8月11日作出编号为2017001号《投诉处理决定书（重新作出）》。载明投诉人、被投诉人、投诉事项、投诉人请求、被投诉人和被调查人陈述、调查查明事实和处理意见及依据，并告知依法进行行政复议和行政诉讼的权利。其中，被投诉人苏州科技城服务中心和苏州永正公司辩称：招标人、招标代理于2016年8月24日依法组织评委进行复议，该程序经过苏州高新区招标办批准，并非私自组织；复议结果也不是招标人、招标代理单方意见，而是由依法产生的评标委员会根据相关法规和招标文件给出的合法意见；另外，根据苏住建规[2011]12号文件第七条规定，资格后审项目评标结束后，投标人对其他投标人资格条件或存在虚假资料等问题提出投诉的，建设行政主管部门按《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》等规定进行处理，被投诉人不是第一中标候选人的，不改变评标结果，招标人不得进行重新评标。被调查人评标委员会认为：按照苏建招办[2016]3号文《省招标办关于实施房屋建筑和市政基础设施工程招标投标改革调整措施的通知》第十三条的有关规定，该事件不属于评委评审和计算错误，评标基准价不因招投标当事人质疑、投诉、复议以及其他任何情形而改变。因此，评标委员会一致认为评标基准价不变，推荐候选人次序不变。经调查，苏州高新区住建局确认如下事实：江苏嘉洋公司参加投标的项目经理李军有在建工程；另外，本招标项目的工程已于2017年6月9日进行了竣工验收，质量合格。苏州高新区住建局针对2017年7月6日的《要求重新作出投诉处理决定申请书》作出处理意见如下：要求评标委员会否决江苏嘉洋公司的投标，对投诉人的其他投诉请求不予支持。依据如下：1、招标文件评标办法：8.2评标委员会在评标报告上签字后，上述方法一和方法二的评标基准价不因招投标当事人质疑、投诉、复议以及其他任何情形而改变。招标文件是招标人向潜在投标人发出并告知项目需求、招标投标活动规则和合同条件等信息的要约邀请文件，是项目招标投标活动的主要依据，对招标投标活动各方均具有法律约束力。2、《省招标办关于实施房屋建筑和市政基础设施工程招标投标改革调整措施的通知》（苏建招办[2016]3号）：（十三）调整苏建规字【2013】4号文附件二第七条评标基准价计算与修正方式。方式二：苏建规字[2013]4号文评标办法第七条评标基准价计算方法不变。采用该方法的，评标结束后，除确认存在评委评审和计算错误外，方法一和方法二的评标基准价不因招投标当事人质疑、投诉、复议以及其他任何情形而改变。3、《关于进一步推行政府投资建筑工程预选承包商制度和网上招投标工作的意见》（苏住建规[2011]12号）：七、规范招投标投诉处理。资格后审项目评标结束后，投标人对其他投标人资格条件或存在虚假资料等问题提出投诉的，建设行政主管部门按《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》等规定进行处理。被投诉对象不是第一中标候选人的，不改变评标结果，招标人不得进行重新评标。4、涉案的项目已经于2017年6月9日验收合格，涉案的项目已经没有再次进行招投标的必要性，也没有重新计算投标基准价并重新确定中标人的必要性。该投诉处理决定书作出后送达苏州谨业公司。

原审法院认为，一、关于原、被告主体资格问题。首先，《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招投标法》）第六十五条规定，投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉。《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招投标法实施条例》）第六十条规定，投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以自知道或者应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投诉。苏州谨业公司作为本案招标投标活动中的投标人，认为江苏嘉洋公司投标项目经理李军有在建工程，故向苏州高新区住建局进行投诉，在本院于2017年6月29日作出（2017）苏05行终181号行政判决，判决撤销苏州高新区住建局于2016年8月30日作出的《投诉处理决定书》后，苏州谨业公司于2017年7月6日申请苏州高新区住建局重新作出投诉处理决定，虽该申请书寄往苏州高新区（虎丘区）建设工程招标投标办公室，但在申请书中写明向苏州高新区住建局申请且内容为投诉事项，苏州谨业公司的投诉行为符合法律规定且具有诉权。其次，《招投标法》第七条规定，招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。《招投标法实施条例》第四条规定，县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。结合《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（以下简称《招投标投诉办法》）第四条规定，苏州高新区住建局依照职责分工履行苏州高新区范围内建设工程的招标投标活动的监督职责，苏州高新区住建局为适格被告。

二、关于涉案投诉处理决定书是否合法。首先，关于苏州高新区住建局履行监督职责情况，《招投标投诉办法》第十四条规定，行政监督部门受理投诉后，应当调取、查阅有关文件，调查、核实有关情况。第二十条规定，行政监督部门应当根据调查和取证情况，对投诉事项进行审查，按照下列规定做出处理决定：（一）投诉缺乏事实根据或者法律依据的，或者投诉人捏造事实、伪造材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的，驳回投诉；（二）投诉情况属实，招标投标活动确实存在违法行为的，依据《中华人民共和国招标投标法》及其他有关法规、规章做出处罚。第二十二条规定，投诉处理决定应当包括下列主要内容：（一）投诉人和被投诉人的名称、住址；（二）投诉人的投诉事项及主张；（三）被投诉人的答辩及请求；（四）调查认定的基本事实；（五）行政监督部门的处理意见及依据。苏州高新区住建局在收到苏州谨业公司提交的《要求重新作出投诉处理决定申请书》后，按照规定听取了投诉人的投诉事项和主张、被投诉人的答辩、被调查人的主张，调查核实了有关情况，作出处理意见并列明依据，及时将处理结果告知了投诉人，履行了投诉处理和监督职责。其次，关于投诉处理期限问题，《招投标法实施条例》第六十一条规定，行政监督部门应当自收到投诉之日起3个工作日内决定是否受理投诉，并自受理投诉之日起30个工作日内作出书面处理决定；需要检验、检测、鉴定、专家评审的，所需时间不计算在内。《招投标投诉办法》第二十一条规定，负责受理投诉的行政监督部门应当自受理投诉之日起三十个工作日内，对投诉事项做出处理决定，并以书面形式通知投诉人、被投诉人和其他与投诉处理结果有关的当事人。需要检验、检测、鉴定、专家评审的，所需时间不计算在内。苏州高新区住建局于2017年7月7日收到苏州谨业公司提交的《要求重新作出投诉处理决定申请书》，于2017年8月11日作出《投诉处理决定书（重新作出）》，符合法律法规关于投诉处理期限的规定。至于苏州谨业公司提出的此前投诉处理的期限问题，因已经江苏省苏州市虎丘区人民法院（2016）苏0505行初46号案件和江苏省苏州市中级人民法院（2017）苏05行终181号案件审理，且苏州高新区住建局的相关投诉处理决定书已被依法撤销，故本案不予理涉。另外，江苏省苏州市中级人民法院作出的（2017）苏05行终181号行政判决并未责令苏州高新区住建局限期重新作出投诉处理决定书，故本案苏州高新区住建局的《投诉处理决定书（重新作出）》应认定为对苏州谨业公司提交的《要求重新作出投诉处理决定申请书》作出的投诉处理决定。再次，关于投诉的实体处理是否合法正当的问题，苏州高新区住建局应针对苏州谨业公司的投诉请求进行回应。第一，关于苏州谨业公司提出的否决江苏嘉洋公司投标的投诉请求，《招投标法实施条例》第五十一条规定，有下列情形之一的，评标委员会应当否决其投标：……（三）投标人不符合国家或者招标文件规定的资格条件；……。江苏嘉洋公司未如实申报投标材料，隐瞒了其不符合投标资格条件的事实，苏州高新区住建局要求评标委员会否决江苏嘉洋公司的投标，符合法律法规的规定。第二，关于苏州谨业公司提出的重新评标后确定其为中标候选人的投诉请求，苏州高新区住建局依据招标文件评标办法8.2条、《省招标办关于实施房屋建筑和市政基础设施工程招标投标改革调整措施的通知》（苏建招办[2016]3号）第十三项、《关于进一步推行政府投资建筑工程预选承包商制度和网上招投标工作的意见》（苏住建规[2011]12号）第七项规定，认为不应重新评标；且基于涉案项目已经竣工验收合格的客观事实，已无再次进行招投标、重新计算投标基准价并重新确定中标人的必要性。原审法院认为，招标文件评标办法和相关规范性文件中已经明确评标基准价是否改变或是否重新评标的情形；《招投标法实施条例》第八十一条规定，依法必须进行招标的项目的招标投标活动违反招标投标法和本条例的规定，对中标结果造成实质性影响，且不能采取补救措施予以纠正的，招标、投标、中标无效，应当依法重新招标或者评标。该规定应为建设工程施工进行或完成前依法应当重新招标或评标的情形，如果是在保证质量的建设工程施工后发现招投标违法情形，因涉及重新招标或评标可能会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故应在是否会造成国家利益、公共利益重大损失以及个人利益和国家利益、公共利益之间进行衡量，慎重决定是否重新招标或评标；另外，招投标法律制度的重要意义在于提高经济效益、保障建设工程的高质量，现涉案建设工程已经竣工验收合格，不能重新建设，重新评标已无实际意义，至于确定哪家公司为中标候选人并非行政监督部门的职责和职权范围，不应越俎代庖。故苏州高新区住建局作出的“对投诉人的其他投诉请求不予支持”的投诉处理决定并无不当。

关于苏建招办[2016]3号通知、苏住建规[2011]12号意见是否合法，经审查，上述文件的相关规定与上位法并不冲突。

综上，苏州谨业公司请求撤销苏州高新区住建局于2017年8月11日作出的编号为2017001号《投诉处理决定书（重新作出）》中“对投诉人的其他投诉请求不予支持”的内容、责令苏州高新区住建局限期重新作出投诉处理决定并确定苏州谨业公司中标的诉讼请求不能成立。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回苏州市谨业园林装饰设计工程有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由苏州市谨业园林装饰设计工程有限公司负担。

上诉人苏州谨业公司上诉称，首先，江苏嘉洋公司的投标资格不符合，根据苏州高新区住建局的要求，江苏嘉洋公司的投标应当被否决，江苏嘉洋公司的投标被否决后，基准价重新计算，根据新的基准价，重新确定中标候选人。根据苏州永正公司提供的当时评委的评分材料，采用新的基准价计算后，苏州谨业公司得分第一，应当成为中标人。其次，从重新评审的合法性和必要性而言，根据《招投标法实施条例》第八十二条和招标文件规定，本案情形应当重新评审，且建设工程是否完工与是否重新评审无法律上关联性。重新评审并不会损害国家利益或公共利益。需要说明的是，建设工程招投标领域有业绩的要求，如果不重新评审，一方面不能纠正违法行为，另一方面还使得非真正中标人获得了该项业绩。再次，苏州高新区住建局的程序违法，自苏州高新区住建局于2016年7月20日收到苏州谨业公司投诉申请书之日起，到2017年8月11日作出第二次投诉处理决定，扣除诉讼时间，耗时46天超过法定期限，构成程序违法。最后，苏州高新区住建局在收到苏州谨业公司提交的《要求重新作出投诉处理决定申请书》后，没有听取投诉人、被投诉人的陈述和申辩。综上，请求：一、撤销一审法院作出的（2017）苏0505行初61号行政判决；二、撤销被上诉人作出的《投诉处理决定书（重新作出）》中“对投诉人的其他投诉请求不予支持”的内容，责令被上诉人限期重新作出投诉处理决定并确定苏州谨业公司中标；三、判令被上诉人承担本案全部诉讼费用。

被上诉人苏州高新区住建局辩称,第一，本案争议事项依法不属于需要重新评标的情形，同时也已无重新评标的必要。针对本案情形，在评标结束后，招标人是否可以启动重新评标程序，在法律、法规、相关规范性文件及本案招标文件中均有具体明确的规定；第二，本案招标文件第二章评标办法第8.2条亦明确规定，评标委员会在评标报告上签字后，上述方法一和方法二的评标基准价不因招投标当事人质疑、投诉、复议以及其他任何情形而改变。该规定属于评标文件对本次评标基准价作出的特别约定。招标文件作为本次招标活动的要约，苏州谨业公司参与投标活动，即视为认可招标文件的约定而作出的承诺，不违反相关法律法规，双方均应遵守；第三，《招投标法实施条例》中，对投标人提供虚假材料如何处理有具体明确的规定，本案江苏嘉洋公司未中标，原中标结果有效，因此，江苏嘉洋公司的行为对中标结果不会造成实质性影响，无需重新招标或评标，本案不符合《招投标法实施条例》第八十二条适用情形；第四，案涉招投标项目苏州科技城外国语学校新建项目内装工程已于2017年6月1日完成施工，并于2017年6月9日经过各方验收。在此情形下，重新评标已无实际意义，若重新评标，反而会给国家利益、社会公共利益造成重大损失；第五，答辩人作出本案涉诉投诉处理决定程序合法。本案中，答辩人于2017年7月7日收到上诉人提交的《要求重新作出投诉处理决定申请书》。2017年8月11日，答辩人依法重新作出2017001号投诉处理决定书。答辩人在法定期限内对上诉人的投诉依法进行处理。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法。请求本院依法驳回上诉，维持原判。

原审第三人苏州科技城服务中心、苏州永正公司的答辩意见均与苏州高新区住建局的意见一致。

本院经审理查明的事实与原审法院查明事实一致。

本院认为，关于苏州谨业公司提出的重新评标后确定其为中标候选人的投诉请求，苏州高新区住建局依据招标文件评标办法和相关规范性文件，认为不应重新评标；且基于涉案项目已经竣工验收合格的客观事实，已无再次进行招投标、重新计算投标基准价并重新确定中标人的必要性。本院认为，招标文件评标办法和相关规范性文件中已经明确评标基准价是否改变或是否重新评标的情形；《招投标法实施条例》第八十一条的规定应为建设工程施工进行或完成前依法应当重新招标或评标的情形，如果是在保证质量的建设工程施工后发现招投标违法情形，为了避免给国家利益、社会公共利益造成重大损失，应慎重决定是否重新招标或评标。本案中，涉案建设工程已经竣工验收合格，不能重新建设，重新评标已无实际意义，故苏州高新区住建局作出的“对投诉人的其他投诉请求不予支持”的投诉处理决定并无不当。

关于投诉处理期限问题，苏州高新区住建局于2017年7月7日收到苏州谨业公司提交的《要求重新作出投诉处理决定申请书》，于2017年8月11日作出《投诉处理决定书（重新作出）》，符合《招投标法实施条例》第六十一条以及《招投标投诉办法》第二十一条中关于投诉处理期限的规定。

同时，根据《招投标投诉办法》第十六条，在投诉处理过程中，行政监督部门应当听取被投诉人的陈述和申辩，必要时可通知投诉人和被投诉人进行质证。对于上诉人主张苏州高新区住建局在收到苏州谨业公司提交的《要求重新作出投诉处理决定申请书》后，没有听取投诉人、被投诉人陈述申辩的主张，依据不足，本院不予支持。

综上，上诉人苏州谨业公司的上诉请求及理由不能成立，不予支持。原审判决驳回苏州谨业公司的诉讼请求并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人苏州市谨业园林装饰设计工程有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长　　刘正芳

审判员　　孙一鸣

审判员　　林　磊

二〇一八年七月九日

书记员　　张　雷