河北省发展和改革委员会、河北环渤工程建设监理有限公司二审行政判决书

河北省石家庄市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）冀01行终316号

上诉人（原审被告）河北省发展和改革委员会，住所地石家庄市桥**自强路**，统一社会信用代码1113000000021798XK。

法定代表人党晓龙，主任。

委托代理人张作智，男。

委托代理人李双盈，河北世纪鸿业律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）河北环渤工程建设监理有限公司，，住所地石家庄市桥**南长街**院统一社会信用代码911301001043607213。

法定代表人程建明。

委托代理人徐金锋。

原审第三人河北行政学院，，住所地石家庄市裕华区槐中路**统一社会信用代码12130000400010662F。

法定代表人孙增武。

上诉人河北省发展和改革委员会（以下简称省发改委）因河北环渤工程建设监理有限公司（以下简称环渤公司）诉其行政处理决定一案，不服河北省石家庄市桥西区人民法院（2019）冀0104行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审查明，2016年12月7日，河北行政学院发布招标公告，招标项目河北行政学院教学培训旧楼改造监理。河北博鳌招标代理有限公司为招标代理机构。环渤公司于2017年2月10上午9时参加该招标活动，评标委员会确定石家庄天元工程建设监理有限公司（以下简称天元公司）为中标人。环渤公司对此结果有异议，于2017年2月15日向河北博鳌招标代理公司提出质疑，后对招标代理公司的书面回复有异议，于2017年2月20日向省发改委提起投诉，省发改委于2017年3月10日做出《关于河北行政学院教学培训旧楼改造项目监理招标投诉事项处理的决定》（以下简称《投诉处理决定》），处理意见：根据招标文件和投标人的投标文件及评标委员的复议报告，维持原评标委员会作出的评标结果。环渤公司于2017年3月16日向河北省人民政府提起行政复议，河北省人民政府于2017年6月9日作出的冀政复决[2017]115号行政复议决定书，决定：维持省发改委作出的《投诉处理决定》。环渤公司于2017年7月13日向原审法院提出起行政诉讼。原审法院于2017年10月12日作出（2017）冀0104行初205号《行政判决书》。判决：一、撤销省发改委2017年3月10日作出的《投诉处理决定》；二、撤销河北省人民政府于2017年6月9日作出的冀政复议[2017]115号《行政复议决定书》；三、责令省发改委于本判决生效后30个工作日内重新作出处理决定。省发改委不服，向本院提起上诉。2018年4月8日，本院作出（2018）冀01行终62号行政判决书，认为省发改委作出《投诉处理决定》，维持原评标委员会作出的评标结果，主要依据是复议评标委员会作出的《投诉复议报告》。而《投诉复议报告》只载明“由于计算方法不同得出的数据不完全相同，属于正常范围”，但并未指出“正常范围”的具体数值以及使用的计算方法，无法判定包括天元公司在内的各投标单位的投标报价是否处于“正常范围”，报告没有针对投诉人环渤公司的投诉事项作出有针对性、具体明确的解释或说明。且投标单位的报价是否为有效报价并不仅以招标文件规定的“最高限价”为准，还应比照《建设工程监理与相关服务收费标准》发改价格[2007]670号文件规定的“上下浮动20%范围”的最低限价进行判定。因此，省发改委作出的《投诉处理决定》依据不足，认定事实不清，应予撤销。判决：驳回上诉，维持原判。2018年6月20日，省发改委重新作出《投诉处理决定》。省发改委认为：“投诉人投诉事项争议的焦点在于：1、中标单位天元公司的投标报价是否为有效投标报价；2、中标单位天元公司中标是否有效。”作出处理意见：根据招标文件和投标人的投标文件及评标委员会的评标报告，认定中标单位天元公司中标有效，不能确定投诉人为中标人，并向环渤公司予以送达。

原审认为，根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》的相关规定，省发改委具有查处工程建设项目招标投标活动违法行为的法定职责。国家七部委《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十四条规定，行政监督部门受理投诉后，应当调取、查阅有关文件，调查、核实有关情况。对情况复杂、涉及面广的重大投诉事项，有权受理投诉的行政监督部门可以会同其他有关的行政监督部门进行联合调查，共同研究后由受理部门做出处理决定。第十六条规定，在投诉处理过程中，行政监督部门应当听取被投诉人的陈述和申辩，必要时可通知投诉人和被投诉人进行质证。本案中，环渤公司投诉主要理由系天元公司未按招标文件《建设工程监理与相关服务收费标准》发改价格[2007]670号规定要求报价，报价超出招标文件规定报价范围，不作为评分依据，认为本项目的有效最低报价为641523元，而天元公司的报价为641400元。本院亦认为省发改委作出投诉处理决定所依据的《投诉复议报告》中，未指出“正常范围”的具体数值以及使用的计算方法，无法判定各投标单位的投标报价是否处于“正常范围”。投标单位的报价是否为有效报价并不仅以招标文件规定的“最高限价”为准，还应比照《建设工程监理与相关服务收费标准》发改价格[2007]670号文件规定的“上下浮动20%范围”的最低限价进行判定。现省发改委重新作出投诉事项处理决定，认定《监理招标文件》中并没有规定最低投标限价，天元公司的投标报价不高于招标文件规定的最高限价69.37万元，认定为有效投标报价。三家投标人投标报价均是有效报价，评标委员会出现计算上的瑕疵，该计算瑕疵并没有影响投标人最终的排名，对中标结果没有造成实质性影响。据此作出认定中标单位天元公司中标有效，不能确定投诉人为中标人的处理意见。该处理意见未对人民法院上述判决内容予以回应，未对环渤公司的投诉事项作出有针对性、具体明确的解释或说明。省发改委于2018年6月20日作出的《投诉处理决定》依据不足，认定事实不清。环渤公司现请求确认省发改委作出的该处理决定违法，原审法院予以支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，判决确认省发改委于2018年6月20日作出的《投诉处理决定》行为违法。

上诉人省发改委不服原审判决，上诉至本院，请求：1、依法撤销一审判决，维持上诉人于2018年6月20日作出的《投诉处理决定》；2、诉讼费用由被上诉人承担。主要上诉理由如下：（一）一审判决认定《投诉处理决定》未对石家庄市中级人民法院作出的（2018）冀01行终62号行政判决书内容予以回应是错误的。上诉人收到石家庄市中级人民法院的判决后，经重新审查核实后，针对判决指出的问题予以明确的回应，认定通过资格审查的三家投标报价均为有效报价，并作出了处理决定。1、《河北行政学院教学培训旧楼改造项目监理招标文件》（以下简称《监理招标文件》）没有规定最低投标限价。一是从法律的强制性规定看，规定最低投标限价是违法的。二是从文件的有效性看，《建设工程监理与相关服务收费标准》（发改价格[2007]670号）已经失效。2016年12月该项目进行招标时，2007年公布的发改价格[2007]670号文件已经废止，对招标活动不再具有强制约束力。三是从监理招标文件规定的内容看并没有规定最低投标限价，《监理招标文件》第一章第二节第2.2款监理收费规定，投标报价参考《建设工程监理与相关服务收费标准》（发改价格[2007]670号）的规定，投标报价上下浮动20%范围内，该处使用的是“参考”，而不是“按照”。2、从监理招标文件规定的内容看，不高于招标文件规定的最高限价的，均是有效投标报价。通过资格审查的三家投标单位报价均不高于招标文件规定的最高限价69.37万元。因此，三家投标人的报价均为有效报价，均处于“正常范围”。3、根据《监理招标文件》规定，三家单位的投标报价得分可依公式计算得出。根据《监理招标文件》第五章“有效报价的最低值为评标基准值”的规定，通过资格审查的三家投标单位中的最低值641400元为评标基准值。按照《监理招标文件》规定的投标价得分计算公式（投标价得分=60*评标基准价/投标报价）即可计算各投标单位投标报价得分。（二）一审判决认定《投诉处理决定》未对被上诉人的投诉事项作出有针对性、具体明确的解释或说明是错误的。被上诉人投诉及历次起诉的焦点问题是其认为天元公司的报价641400元，违反了发改价格[2007]670号文件的规定，且根据对《监理招标文件》第二部分投标须知监理收费部分描述的理解，错误地认为801903.48元的80%即641523元为唯一的投标报价（最低投标限价），由此认为天元公司的投标报价为无效报价。处理决定针对被上诉人的上述观点予以了具体明确的解释和说明，列明了《监理招标文件》的相关规定及有关法律规定。1、根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十七条“招标人不得规定最低投标限价”的规定、《国家发展改革委关于进一步放开建设项目专业服务价格的通知》（发改价格[2015]299号）第一条及《监理招标文件》第一章第二节第2.2款及第五章的规定，认定《监理招标文件》并没有规定最低投标限价，因此投标总报价不高于最高限价69.37万元的报价为有效报价，并非如被上诉人所理解的641523元为唯一的投标报价。2、评标委员会将被上诉人及天元公司的报价得分59.99分计为60分，出现计算上的瑕疵，并未影响投标单位的最终排名，对中标结果并未造成实质性的影响，因此，认定中标单位天元公司中标有效。由此可知，处理决定已就被上诉人的投诉事项作出了有针对性的具体明确的解释和说明。一审判决作出完全相反的认定是错误的。综上所述，上诉人作出的处理决定回应了石家庄市中级人民法院（2018）冀01行终62号行政判决书提出的问题，就被上诉人的投诉事项作出了有针对性的具体明确的解释和说明。一审判决认定事实错误，判决确认上诉人作出的处理决定违法，恳请二审法院依法予以撤销，维持上诉人作出的处理决定。

被上诉人环渤公司答辩称：（一）一审法院认定事实清楚，适用法律准确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。一审法院查明的事实认定了上诉人2017年2月23日组织原标委员会成员参加的复议委员会违法，复议委员会所作出的《复议报告》违法。2018年6月20日上诉人重新作出的处理决定未对石家庄市中级人民法院的判决内容予以回应，亦未对答辩人的投诉事项作出针对性，具体明确的解释或说明。（二）上诉人未实质回应石家庄市中级人民法院判决书的判决内容，也没有实质回应答辩人的投诉内容。答辩人投诉的核心事项是天元公司的投标报价未按《建设工程监理与相关服务收费标准》规定的“上下浮动20%范围”报价。上诉人上诉称《建设工程监理与相关服务收费标准》（发改价格[2007]670号）已经失效。《国家发展改革委关于进一步放开建设项目专业服务价格的通知》（发改价格[2015]299号）规定，全面放开实施政府指导价管理的建设项目（包括监理服务收费）专业服务价格，实行市场调节价。作为投标人，必须根据《监理招标文件》的内容编制《投标文件》，就算发改价格[2007]670号文件当时已经废止，投标人也必须按照《监理招标文件》编制《投标文件》。《监理招标文件》中的投标函，也限定了投标人必须执行发改价格[2007]670号文件规定，发改价格[2015]299号文件与本项目无任何关联。上诉人上诉称《监理招标文件》并没有规定最低投标报价，投标报价不高于最高限价的报价为有效报价。答辩人在历次庭审中一再表示，本项目有最高限价，没有规定最低投标限价。本项目规定了调表报价按照发改价格[2007]670号文件规定的“上下浮动20%范围”报价，这是一个区间范围，而不是规定了最低投标限价。天元公司报价641400元，为发改价格[2007]670号文件规定的79.98%，并非天元公司在投标函费率报80%的对等关系值。

原审第三人河北行政学院二审未提交书面答辩意见。

本院二审查明事实与一审查明的事实基本一致。另查明，2016年1月1日，国家发展和改革委员会发布的第31号令已废止发改价格[2007]670号《建设工程监理与相关服务收费标准》。

本院认为，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十七条第二款规定，招标人设有最高投标限价的，应当在招标文件中明确最高投标限价或者最高投标限价的计算方法。招标人不得规定最低投标限价。《国家发展改革委关于进一步放开建设项目专业服务价格的通知》（发改价格[2015]299号）规定，全面放开实行政府指导价管理的建设项目（包括监理服务收费）专业服务价格，实行市场调节价。本案中，被上诉人环渤公司向省发改委投诉主要理由系天元公司未按招标文件《建设工程监理与相关服务收费标准》发改价格[2007]670号规定要求报价，报价超出招标文件规定报价范围，请求取消天元公司的中标人资格，确定其为中标人。《监理招标文件》第一章第二节第2.2款监理收费规定，投标报价参考《建设工程监理与相关服务收费标准》（发改价格[2007]670号）的规定，投标报价上下浮动20%范围内。因发改价格[2007]670号《建设工程监理与相关服务收费标准》在招标时已经废止，该处使用的是参考而非依照。《监理招标文件》第一章第二节第24.1.10项规定，开标时，投标报价超过最高限价的，由评标委员会评审后作为无效投标文件处理。《监理招标文件》第一章第二节第24.1款列举的无效投标文件的情形中并没有包括“投标报价超出《建设工程监理与相关服务收费标准》（发改价格[2007]670号）规定的上下浮动20%范围”。天元公司的投标报价不高于《监理招标文件》规定的最高限价，上诉人省发改委据此认定天元公司的投标报价为有效投标报价符合上述规定。省发改委根据《监理招标文件》规定对评标委员会计算得分上的瑕疵进行纠正，最终认定中标单位天元公司中标有效，不能确定环渤公司为中标人，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。综上，原审判决确认省发改委于2018年6月20日作出的《投诉处理决定》违法错误，应予纠正。上诉人省发改委上诉理由成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：

一、撤销石家庄市桥西区人民法院（2019）冀0104行初1号行政判决；

二、驳回河北环渤工程建设监理有限公司的诉讼请求。

一审、二审案件受理费共100元，由被上诉人河北环渤工程建设监理有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长　　李淑然

审判员　　杨聚存

审判员　　徐进富

二〇一九年九月二十三日

书记员　　李东赢