南望信息产业集团有限公司与杭州市西湖区集镇建设总指挥部、杭州市西湖区人民政府一审行政判决书

浙江省杭州市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2016）浙01行初20号

原告南望信息产业集团有限公司，住所地杭州市文三路408号5幢4楼。

法定代表人金肖甬，该公司董事长。

委托代理人王琦、孙莉，浙江京衡律师事务所律师。

被告杭州市西湖区集镇建设总指挥部，住所地杭州市西湖区浙大路1号。

法定代表人金伊迪，该指挥部总指挥。

委托代理人蔡阳敢、冯弋恬，浙江楷泽律师事务所律师。

被告杭州市西湖区人民政府，住所地杭州市西湖区浙大路1号。

法定代表人章根明，区长。

委托代理人周舟，杭州市西湖区人民政府工作人员。

委托代理人杨银德，浙江楷泽律师事务所律师。

原告南望信息产业集团有限公司认为被告杭州市西湖区集镇建设总指挥部、杭州市西湖区人民政府未按照约定履行土地行政协议，于2016年1月18日向本院提起诉讼，本院于2016年1月19日立案，于2016年1月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月25日、2016年8月3日公开开庭审理了本案。原告南望信息产业集团有限公司的委托代理人孙莉、王琦，被告杭州市西湖区集镇建设总指挥部的委托代理人蔡阳敢、冯弋恬，被告杭州市西湖区人民政府的委托代理人周舟、杨银德到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准延长审理期限六个月，经合议庭评议，审判委员会进行了讨论并作出决议，现已审理终结。

原告南望信息产业集团有限公司起诉称，2003年8月，原告与杭州市国土资源局就杭州市西湖区三墩虾龙圩的塘北单元FG05－C2－B01地块签订国有土地使用权出让合同，并于2004年取得国有土地使用权证。2013年初，杭州市西湖区人民政府召开专题会议决定启动地块的做地工作（即由政府收购上述地块）。按照杭州市西湖区人民政府的要求，2013年3月7日，原告与杭州市西湖区集镇建设总指挥部（简称西湖区集镇建设指挥部）的内设机构——杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部签订了《关于推进南望集团虾龙圩地块处置工作的框架协议》。协议第二条约定，南望集团虾龙圩地块总面积29.7亩，该地块完成挂牌出让，土地出让收益返还到西湖区财政局账户后十天内甲方负责支付1.35亿元人民币的做地成本给乙方，作为对收购乙方土地的补偿费用和地面附着物清理、围墙砌筑、土地出让前期报批等相关费用及乙方破产重组债务的处置资金。2013年5月3日，原告与杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部共同委托浙江韦宁资产评估有限公司对案涉地块土地使用权以2013年5月6日为基准日的市场公允价值进行评估，并得出123489995元的评估结论。2014年3月14日，杭州市人民政府召集杭州市西湖区人民政府等部门召开会议，并出台《杭州市人民政府关于推进西湖区城建城管等项目建设有关问题的专题会议纪要》，明确同意案涉地块的做地主体调整为西湖区集镇建设指挥部，“土地出让金的返还按相关政策执行”。而根据《杭州市人民政府关于区属企业用地土地出让收益核拨政策的通知》的规定，企业用地盘活后的土地开发成本（土地出让收入的45％部分）应由市土地储备中心拨付并包干给西湖区人民政府，由西湖区人民政府负责企业拆迁及有关费用补偿工作。案涉地块于2014年12月4日进行公开拍卖，土地出让金总额为431780000元。西湖区财政局于2015年1月30日、2015年7月5日分别收到按相关政策予以返还的45％的土地出让金各95000000元，合计1.9亿元。但杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部却未依约履行案涉框架协议，至今仅向原告支付5500万元，尚余8000万元未付。原告认为，杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部系西湖区集镇建设指挥部的内设机构，杭州市西湖区人民政府系西湖区集镇建设指挥部的主办单位，同时也是土地出让收益及补偿的主体，故相关权利义务应由两被告承担。为此，请求：一、判令被告继续履行杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部与原告于2013年3月7日签订的《关于推进南望集团虾龙圩地块处置工作的框架协议》；二、判令被告立即向原告支付人民币8000万元以及逾期付款利息2386813元（以未付款为基数，自2015年7月15日起，按照中国人民银行同期贷款利率暂计至2016年1月18日，以后据实结算至实际结清之日）。

原告向本院提交的证据有：

1、土地使用者为南望信息产业集团有限公司的《国有土地使用权证》，拟证明杭州市西湖区三墩虾龙圩的塘北单元ＦＧ05－Ｃ2－Ｂ01地块土地使用权原归属于原告所有的事实。

2、杭州市西湖区事业单位登记管理局2015年12月23日出具的证明，拟证明杭州市西湖区人民政府是西湖区集镇建设指挥部的开办单位。

3、杭州市中级人民法院（2015）浙杭商初字第170号《民事裁定书》，拟证明西湖区集镇建设指挥部作为杭州市西湖区人民政府设立的事业单位，签订案涉协议的行为属于行政行为的事实。

4、《关于推进南望集团虾龙圩地块处置工作的框架协议》，拟证明原告与杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部签订了《关于推进南望集团虾龙圩地块处置工作的框架协议》及协议相关内容的事实。

5、南望信息产业集团有限公司所有的位于杭州市××××村土地使用权价值资产评估报告及其附件，拟证明2013年5月3日，原告与杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部共同委托浙江韦宁资产评估有限公司对案涉地块土地使用权以2013年5月6日为基准日的市场公允价值进行评估，评估结论为123489995元的事实。

6、杭州市人民政府杭府纪要［2014］25号《关于推进西湖区城建城管等建设项目有关问题的专题会议纪要》，拟证明2014年3月14日杭州市人民政府明确案涉地块的做地主体调整为西湖区集镇建设指挥部、“土地出让金的返还按相关政策执行”，并要求杭州市西湖区人民政府帮助南望集团脱困。

7、杭州市人民政府杭政函［2007］64号《关于区属企业用地土地出让收益核拨政策的通知》，拟证明根据杭州市人民政府确定的政策，案涉地块盘活后的土地开发成本（土地出让收入的45％部分）应由市土地储备中心拨付并包干给区人民政府，由区人民政府负责企业拆迁及有关费用补偿工作。

8、西湖区塘北单元ＦＧ05－Ｂ1／Ｂ2－Ｂ01地块拍卖成交公告，拟证明案涉土地于2014年12月4日以43178万元的价格成交。

9、收据及进帐单，拟证明杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部至今共计支付原告5500万元的事实。

10、对西政发［2008］116号文的批复单，拟证明杭州市人民政府主要领导已对杭州市西湖区人民政府西政发［2008］116号文中的请示内容明确签批“同意”并要求“西湖区拿出具体方案”。

11、杭州市三墩镇人民政府三信访答字[2015]60号《信访事项答复意见书》，拟证明原告要求被告履行案涉协议时，被告从未告知案涉协议履行条件尚不成就，原告就上述问题进行信访时，被告也建议原告通过司法途径解决。上述证据均系复印件。

被告杭州市西湖区集镇建设总指挥部答辩称，一、案涉《框架协议》签订主体违法，我部没有土地储备的法定职责，因而不具有继续履行案涉《框架协议》的权限。《土地储备管理办法》第三条规定：“土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。”我部显然不是土地储备的合法主体。二、案涉《框架协议》签订程序违法。案涉《框架协议》是预约合同关系，尚未正式签订具有实体权利义务的土地收购补偿协议。案涉《框架协议》说明，本案的实际情况是，原告的土地因原告的申请而被政府收储，但实施收储的主体并非我部。三、案涉《框架协议》内容违法，其约定的1.35亿元不具有事实基础；该1.35亿元的支付目的不符合行政行为的正当性原则，实际上是政府变相出钱为企业亏损及不良民间借贷买单。根据《土地储备资金财务管理暂行办法》和国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》关于“从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的‘收支两条线’。在地方国库中设立专帐，专门核算土地出让收入和支出情况”的规定，我部无法支付原告诉请的款项。请求驳回原告的诉讼请求。

被告杭州市西湖区人民政府答辩称，一、我府并非本案适格被告。我府未与原告签订任何行政协议。西湖区集镇建设指挥部是独立事业单位法人，具有独立的法人资格和承担相关责任的能力。二、我府未与原告发生国有土地使用权出让或土地收储的任何关系，取得西湖区三墩虾龙圩塘北单元FG05－C2－B01地块国有土地使用权的主体并非我府。签订框架协议的主体是杭州市西湖区三墩镇总指挥部，是西湖区集镇建设指挥部的下设机构。请求驳回原告对杭州市西湖区人民政府的起诉。

被告杭州市西湖区集镇建设总指挥部和杭州市西湖区人民政府向本院提交了以下证据：

1、杭州市西湖区集镇建设总指挥部的《事业单位法人证书》。

2、杭州市西湖区人民政府府办纪要［2002］2号《区集镇建设总指挥部第一次会议纪要》。

3、杭州市西湖区人民政府［2003］6号《区长办公会议纪要》，证据1－3拟证明西湖区集镇建设指挥部没有土地征用、收储及签订相应协议的行政职责，没有土地出让价款支配的权利。

4、杭州市规划局杭规函[2005]4号《关于调整浙江南望图像信息产业有限公司位于三墩镇××村地块规划用地性质及容积率指标的征求意见函》。

5、杭州市国土资源局杭土资便函[2005]24号《关于调整浙江南望图像信息产业有限公司位于三墩镇××村地块用地性质及容积率指标的复函》。

6、杭州市规划局杭规[2005]39号《关于调整浙江南望图像信息产业有限公司三墩镇虾龙圩地块用地性质及容积率指标的请示，证据4-6拟证明杭州市政府有关部门于2005年同意将原告取得的三墩镇××村的土地性质由工业用地调整为科研教育用地，土地性质及容积率调整后原告应当补交土地出让金的事实。

7、杭州市人民政府府办简复第18426号《公文处理简复单》，拟证明杭州市人民政府于2006年7月25日同意将原告取得的三墩镇××村的土地性质由工业用地调整为科研教育用地，土地性质及容积率调整后原告应当补交土地出让金的事实。

8、杭土合字（2003）179号《国有土地使用权出让合同书》及其补充协议（一），拟证明原告于2003年通过出让方式从杭州市国土资源局取得案涉虾龙圩村的土地，土地性质为工业用地，2008年又对上述合同签订补充协议，约定将上述土地性质变更为科研用地，原告需补交土地出让金7236.7995万元，付款期限为2008年8月3日前。

9、杭州市规划局杭规简复［2009］391号《公文处理简复单》。

10、杭州市发展和改革委员会杭发改投资［2009］95号《关于同意南望公司地块列入政府储备土地出让前期准备计划的批复》，证据9－10拟证明杭州市发展和改革委员会及杭州市规划局于2009年同意将原告的案涉虾龙圩地块列入政府储备土地出让前期准备计划。

11、杭州市西湖区人民政府西政发[2008]116号《关于要求协调解决南望集团破产重整涉及土地遗留问题的请示》，拟证明杭州市西湖区人民政府2008年9月17日向杭州市人民政府请示将原告名下三墩镇××村的地块调整为商业用地后予以盘活出让，并要求按出让政策享受土地出让金全额返还，但该请示未得到明确批复。

12、杭州市西湖区人民政府西政发［2009］3号《关于南望信息产业集团有限公司及其关联企业重整方案的报告》及其附件中的杭州市中级人民法院民事裁定书，拟证明杭州市西湖区人民政府将原告及其关联企业的重整方案及杭州市中级人民法院批准重整计划的裁定报杭州市人民政府的事实。

13、杭州市财政局杭财税督办［2011］291号《关于对南望集团重整涉及土地资产处置问题的反馈意见》，拟证明2011年杭州市财政局就杭州市西湖区人民政府要求全额返还出让金的请示提出建议：对该地块进行收支测算后确定核拨比例。

14、杭州市规划局杭规函［2011］517号《关于南望集团重整涉及土地资产处置问题的规划意见》，拟证明2011年杭州市规划局就杭州市西湖区人民政府要求全额返还出让金的请示提出建议：以国土部门意见为准。

15、三墩镇人民政府三政［2012］33号《关于要求对九鼎地块、南望地块工业用地进行收购并挂牌出让的请示》，拟证明三墩镇人民政府于2012年向杭州市西湖区人民政府请示，建议对原告的案涉地块进行收购并挂牌出让及明确做地主体、土地出让金全额返还。

16、杭州市西湖区人民政府西政发［2012］41号《关于要求明确九鼎地块、南望地块土地出让金返还政策的请示》，拟证明杭州市西湖区人民政府2012年向杭州市人民政府就原告的案涉地块出让金全额返还政策进行请示。

17、杭州市财政局杭财税督办［2012］139号《关于对西湖区政府要求明确九鼎地块、南望地块土地出让金返还政策的反馈意见》，拟证明原告取得案涉土地后一直没有开工建设，土地闲置，针对该情况杭州市财政局意见不能适用企业搬迁政策。

18、杭州市规划局杭规函［2012］217号《关于要求明确九鼎地块、南望地块土地出让金返还政策有关事宜的规划意见》及其附件，拟证明杭州市规划局就要求全额返还出让金的请示提出建议：按国土相关政策操作，如需交政府收储，应按储备类项目办理土地出让前期规划手续。

19、杭州市西湖区人民政府府办纪要［2013］8号《关于推进南望集团塘北单元ＦＧ05－Ｃ2－Ｂ01地块做地专题会议纪要》，拟证明杭州市西湖区人民政府对原告案涉地块处置仅从项目实际、政策适用、解决途径等方面提出意见、仅听取了框架协议汇报，未明确签订协议主体及内容，并要求明确做地工程合法、资金支付有据。

20、杭州市西湖区人民政府西政函［2013］11号《关于要求同意塘北单元ＦＧ05－Ｃ2－Ｂ02地块做地主体的函》，拟证明2013年杭州市西湖区人民政府向杭州市国土资源局报告，其与原告初步达成将案涉土地交由政府收储的意见，并确定杭州市西湖区三墩镇集镇建设指挥部为案涉地块做地主体的事实。

21、杭州市国土资源局杭土资函［2013］73号《关于要求同意塘北单元ＦＧ05－Ｃ2－Ｂ02地块做地主体的复函》，拟证明杭州市国土资源局向杭州市西湖区人民政府复函明确案涉地块的做地主体为杭州市土地储备中心。

22、杭州市西湖区人民政府西政发［2013］47号《关于要求明确南望地块（工业用地）土地出让金返还政策的请示》，拟证明2013年杭州市西湖区人民政府第三次向杭州市人民政府请示案涉土地出让金返还问题，并表明案涉地块做地主体为杭州市土地储备中心。

23、浙江韦宁资产评估有限公司浙韦评报字（2013）第032号《南望信息产业集团有限公司所有的位于杭州市××××村土地使用权价值资产评估报告》，拟证明该评估报告的评估基准日为2013年5月6日，原告至评估时尚未支付应当补交的土地出让金7236.7995万元。

24、杭州市人民政府杭府纪要［2014］25号《关于推进西湖区城建城管等项目建设有关问题的专题会议纪要》，拟证明杭州市人民政府2014年同意将案涉地块的做地主体调整为杭州市西湖区集镇建设总指挥部、土地出让金按相关政策返还。

25、杭州市规划局杭府控规调整［2014］86号《杭州市控制性详细规划局部调整批复》，拟证明杭州市规划局2014年8月4日同意原告案涉地块的控规调整。

26、杭州市土地储备中心与杭州市西湖区集镇建设总指挥部签订的杭储合字（2014）64号《合作开展塘北单元ＦＧ05－Ｃ2－Ｂ01地块土地整理协议》，拟证明杭州市土地储备中心和杭州市西湖区集镇建设总指挥部2014年4月9日签订针对案涉地块土地整理协议，以及签订土地收储协议、支付土地补偿款的主体协议约定并非杭州市西湖区集镇建设总指挥部的事实。

27、杭州市发展和改革委员会编号：ＪＴ2014025的《项目调整表（土地储备）》，拟证明杭州市发展和改革委员会同意原告案涉地块的土地出让前期准备项目及杭州市西湖区集镇建设总指挥部只是出让前期准备的建设主体。

28、杭州市国土资源局2011年9月19日函件的第2页，拟证明原告案涉地块因超过付款期限，已属可解除合同、收回土地的情形，但案涉地块的补充协议未被解除。

29、浙江天平资产评估有限公司天平咨[2015]0082号《南望信息产业集团有限公司原西湖区三墩镇××村土地使用权评估项目评估报告》，拟证明原告案涉地块土地实际价值为48312446.91元，加上资金占用费6728408.89元，合计55040855.8元，而非案涉框架协议上的1.35亿元。上述证据均系复印件。

本院依职权向杭州市西湖区财政局调取了№1254060884的《浙江省行政事业单位非经营服务性收入收款收据》及与之配套的《跨行收报（贷方）专用凭证（收款通知）》、№1551321449的《浙江省行政事业单位非经营服务性收入收款收据》及与之配套的两份《转帐凭证（收帐通知）》，用以查明原属原告的案涉土地经挂牌出让成交后，相关土地出让金于2015年2月16日返还杭州市西湖区财政局93214780元；2016年3月3日，返还杭州市西湖区财政局97150500元的事实。

经庭审质证，对两被告提供的证据，原告认为，证据1－3，与本案无关且不能证明被告欲证明的内容；证据4－8，与本案不具有关联性；证据9－22，与本案不具有关联性且不能证明被告欲证明的内容；证据23、24、26、27、28，与本案不具有关联性且不能证明被告欲证明的内容；证据29，对其证据三性均有异议。

对原告提供的证据，两被告经质证认为，证据3，与本案不具有关联性；证据4，对其合法性、关联性均有异议，杭州市西湖区集镇建设总指挥部无职权签订该协议，其约定的款项支付、分配违反《国务院关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》、《土地储备资金财务管理暂行办法》；证据5、6、9，均与本案不具有关联性；证据10、11，不具备合法性、关联性。

对本院依职权调取的证据，原告认为与本案不具有关联性；两被告表示无异议。

本院对上述证据认证如下：原告证据11，与本案不具有关联性，不予采信。

被告提交的证据、本院依职权调取的证据及原告提交的其余证据，具备真实性、合法性、关联性，作为书证可以证明其载明的内容，均予以采信。

经审理查明，2005年初，浙江南望图像信息产业有限公司（原告南望信息产业集团有限公司的前身）向杭州市规划局申请，将其取得的位于杭州市××××村地块——即案涉地块容积率上调，并将原用地性质由工业用地调整为科研教育用地。经杭州市规划局商杭州市国土资源局同意并上报杭州市人民政府，杭州市人民政府同意该调整容积率和用地性质的申请，同时明确需由土地使用者补缴土地出让金。杭州市国土资源局遂就浙江南望图像信息产业有限公司2003年8月1日签订的国有土地使用权出让合同，与该公司于2008年7月2日签订补充协议，约定了土地面积调整为19778平方米及补缴土地出让金等事宜。

2008年3月南望信息产业集团有限公司因投资失误，在银根紧缩的背景下资金链断裂，面临破产。在此情况下，杭州市西湖区人民政府经协调，于2008年9月16日向杭州市人民政府建议将原告名下用地性质为工业用地的案涉土地，调整为商业用地后予以出让，并享受土地出让金收入全额返还，将出让总价扣除收购补偿部分，作为原告的专项扶持资金，支持其重整。

此后，案涉地块用地性质及容积率等调整依流程进行，但关于享受土地出让收入金额返还一事则未获明确意见。

2012年6月7日，杭州市西湖区人民政府再次报请杭州市人民政府称，杭州市西湖区人民政府将对案涉地块进行收购，并请求明确该地块出让后的土地出让金返还政策（请示中再次表明案涉地块用地性质为工业用地）。

2013年1月17日，杭州市西湖区人民政府决定由三墩镇启动案涉地块的做地工作。经请示，案涉地块的做地主体由杭州市人民政府于2014年3月14日确定为杭州市西湖区集镇建设总指挥部（杭州市西湖区集镇建设总指挥部系杭州市西湖区人民政府举办的事业单位）；杭州市人民政府同时确定案涉地块出让金返还按相关政策执行。

2013年3月7日，原告与杭州市西湖区集镇建设总指挥部的下设机构——杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部签订《关于推进南望集团虾龙圩地块处置工作的框架协议》，主要内容为：一、为支持南望集团破产重组，市有关部门已将南望集团虾龙圩地块用地性质由原来的工业用地调整为公建用地。乙方同意将该地块交由杭州市土地储备中心收储并挂牌出让。二、南望集团虾龙圩地块总面积29.7亩，该地块完成挂牌出让，土地出让收益返还到西湖区财政局账户后十天内甲方负责支付1.35亿元人民币的做地成本给乙方，作为对收购乙方土地的补偿费用和地面附着物清理、围墙砌筑、土地出让前期报批等相关费用及乙方破产重组债务的处置资金。三、南望集团虾龙圩地块上的附属物由乙方委托甲方负责处置，处置所需资金由乙方承担；地块规划调整和围墙砌筑等工作由甲方负责，所需费用由乙方承担。以上处置费用控制在500万元以内，由甲方先行垫付，甲方在支付给乙方做地成本时进行扣除。四、本协议签订后三天内乙方需与市土地储备中心签订土地收储交付协议，并协助甲方办理土地证照注销和土地交付手续等。

2013年5月15日，经原告和杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部共同委托，浙江韦宁资产评估有限公司在考虑案涉地块用地性质调整为科研、出让土地面积调整为19778平方米等内容的情况下，确定案涉地块的评估价值为123489995元。

2014年12月4日，案涉地块经挂牌出让，由浙江天煌科技实业有限公司竞得，总成交价43178万元。

2015年2月16日，杭州市西湖区财政局收到案涉地块出让后返还的土地出让金93214780元。

2015年3月27日，杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部向原告支付人民币3000万元。

2015年12月7日，经杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部委托，浙江天平资产评估有限公司以工业用地为用地性质，将21033平方米的案涉地块的评估价值确定为48312446.91元，资金占用费6728408.89元，共计55040855.8元。

2015年12月16日，杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部向原告支付人民币2500万元。

2016年3月3日，杭州市西湖区财政局收到案涉地块出让后返还的土地出让金97150500元。

本院认为，从本案查明的事实看，对案涉土地的收回，一直由杭州市西湖区人民政府主导实施。2012年6月7日在致杭州市人民政府的请示﹛西政发［2012］41号﹜中，杭州市西湖区人民政府甚至直接表明其将对原告的案涉地块进行收购，因此案涉协议可判断实际系由杭州市西湖区人民政府作出。据此，本案原告将杭州市西湖区人民政府作为被告提起诉讼，并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”本案另一被告杭州市西湖区集镇建设总指挥部既非行政机关，又非法律、法规、规章授权的组织，故其不能成为行政诉讼的适格被告。

本案被告杭州市西湖区人民政府认为案涉协议不应继续履行的理由是：原告未补缴从工业用地变更为科研教育用地的土地出让金，因此案涉土地的价值是不值1.35亿元的；《土地储备资金财务管理暂行办法》和国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定，“土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的‘收支两条线’。……”因此，被告无法支付原告诉请的8000万元。对此，本院认为，首先，案涉协议并非单纯的收购土地协议，协议约定的1.35亿元，包括了收购原告土地的补偿费用和案涉地块地面附着物清理、围墙砌筑、土地出让前期报批等相关费用及原告破产重组债务的处置资金。因此，被告仅以案涉土地价值不值1.35亿元抗辩不能成立。其次，案涉协议的履行，并未以补缴土地出让金为前提。最后，案涉框架协议本身并无违反《土地储备资金财务管理暂行办法》和国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》之处。

本院注意到，案涉协议的特殊性在于，协议中的1.35亿元在约定时确实缺乏事实基础，但该情况是否足以成为案涉协议不应被继续履行的理由？本院认为，行政机关对自己的行为应诚实守信，不得随意变更，对行政相对人的授益性行政行为作出后，即使发现不当，只要行为不是相对人过错所致，亦不得随意撤销、废止或改变。本案中，案涉框架协议已经签订，基于对该协议的信赖，原告已依约将案涉土地交由政府挂牌出让，并已由他方竞得，该行为具有不可逆转性，同时，本案中无证据显示原告信赖基础的成立并非善意。基于此，本院认为，案涉框架协议应当继续履行。

综合上述意见，杭州市西湖区集镇建设总指挥部并非本案适格被告，原告对其的起诉应予驳回；原告要求杭州市西湖区人民政府继续履行案涉协议的诉讼理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第七十八条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、第十五条第一款之规定，判决如下：

一、驳回原告南望信息产业集团有限公司对被告杭州市西湖区集镇建设总指挥部的起诉。

二、被告杭州市西湖区人民政府继续履行《关于推进南望集团虾龙圩地块处置工作的框架协议》，向原告南望信息产业集团有限公司支付人民币8000万元以及自2016年3月14日起至被告支付完毕之日止的逾期付款利息（按年利率4.35％计）。

案件受理费人民币453734元，由被告杭州市西湖区人民政府负担441800元，原告南望信息产业集团有限公司负担11934元。

如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院，并向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费，案件受理费按照不服本院判决部分的上诉请求由本院另行书面通知。

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审　判　长　　李　洵

审　判　员　　王银江

代理审判员　　唐莹祺

二〇一六年十一月十八日

书　记　员　　金　玲