武汉五环项目管理有限公司与黄冈市安全生产监督管理局质量监督检验检疫行政管理:质量监督行政管理(质量监督)一审行政判决书

湖北省浠水县人民法院

行 政 判 决 书

（2017）鄂1125行初57号

原告武汉五环项目管理有限公司，住所地：武汉东西湖区田园大道南1栋（6）。统一社会信用代码：9142011217812043X9。

法定代表人黄昆，总经理。

委托代理人蔡林林，湖北文海律师事务所律师，执业证号：14211201410494893。代理权限为：提出、变更、撤回、放弃诉讼请求；调查、参加庭审、陈述事实、质证、发表代理意见；接受和解；领取诉讼文书。

委托代理人张红，湖北鼎君律师事务所律师，执业证号：14201200811657694。代理权限为：变更、放弃诉讼请求；接受和解；提出上诉。

被告黄冈市安全生产监督管理局，住所地：黄冈市黄州区阮家凉亭7号。统一社会信用代码：1142110076740492G。

法定代表人欧喜安，局长。

委托代理人徐维，湖北文赤壁律师事务所律师，执业证号：14211199110786601。代理权限为一般代理。

委托代理人胡祥霖，湖北文赤壁律师事务所律师，执业证号：14211201310737251。代理权限为一般代理。

原告武汉五环项目管理有限公司不服被告黄冈市安全生产监督管理局行政处罚一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告的法定代表人黄昆及其委托代理人蔡林林、张红，被告的负责人曹玉海及其委托代理人徐维、胡祥霖到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原告武汉五环项目管理有限公司诉称，2016年9月18日，浠水县散花跨江合作示范区自来水厂改扩建工程发生较大建筑施工坍塌事故。原告被《浠水县散花跨江合作示范区自来水厂改扩建工程“9.18”较大建筑施工坍塌事故调查报告》认定为管理方面责任，被告黄冈市安全生产监督管理局依据黄冈政函[2016]148号批复，于2017年5月8日对原告作出（黄）安监罚[2017]4号行政处罚决定，对原告罚款50万元。原告认为，1、该行政处罚事实不清。原告是依法成立的安全生产中介服务机构，被告错将原告当作生产经营单位，将原告监理责任错认定为9.18”较大建筑工程坍塌事故的直接原因；2、该行政处罚适用法律错误。原告没有出现违法情形，被告扩大法律“责任”范围，对原告进行处罚。综上，为维护原告的合法权益，特向人民法院起诉，请求依法撤销被告作出的（黄）安监罚[2017]4号行政处罚决定。

被告黄冈市安全生产监督管理局辩称，一、原告违反《中华人民共和国安全生产法》及相关法规事实清楚。浠水县散花跨江合作示范区自来水厂改扩建工程“9.18”较大建筑施工坍塌事故，黄冈市人民政府成立了事故调查组，调查组经调查形成的调查报告请示黄冈市人民政府，黄冈市人民政府作出批复，同意调查报告对事故原因、性质、责任的认定，并向社会公示。原告是从事建设监理等经营活动的企业，依据《建设工程安全生产管理条例》第四条、国家安全生产监督管理总局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》第二条的答复，原告属于《中华人民共和国安全生产法》中规定的对发生安全事故负有责任的企业。二、行政处罚适用法律正确。原告的违法行为是造成该起事故的原因之一，且该起事故属《生产安全事故报告和调查处理条例》所规定的较大事故，被告依据《中华人民共和国安全生产法》第一百一十条、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款的规定，对原告武汉五环项目管理有限公司的违法行为进行行政处罚。符合法律、法规之规定。据此，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。

被告为证明其行政行为的合法性，在法定举证期限内向本院举证如下（均为复印件）

证据1、浠水散花跨江合作示范区自来水厂改扩建工程“9.18”较大建筑施工坍塌事故调查报告（附黄冈市政府浠水县散花自来水厂9.18事故调查组签名表）1份，拟证明原告的违法事实；

证据2、黄冈政函〔2016〕148号黄冈市人民政府关于浠水散花跨江合作示范区自来水厂扩建工程“9.18”较大建筑施工坍塌事故调查报告的批复1份，拟证明该起事故的调查报经黄冈市人民政府批复，市政府同意调查报告中对事故原因、性质、责任的认定；

证据3、武汉五环建设监理有限公司的营业执照正、副本，武汉五环建设监理有限公司的工程监理资质证书正、副本，武汉五环建设监理有限公司的组织机构代码证各1份，拟证明事故发生时，武汉五环建设监理有限公司的工程监理资质证书有效期已过；

证据4、武汉五环项目管理有限公司的工程监理资质证书正、副本，武汉五环项目管理有限公司的营业执照正、副本各1份，拟证明2016年11月15日，武汉五环建设监理有限公司变更登记为武汉五环项目管理有限公司，变更登记前后的法定代表人均为黄昆；

证据5、浠水县公共资源交易中标通知书、浠水县跨江合作示范区自来水厂监理合同各1份，拟证明武汉五环建设监理有限公司参与项目的投标并中标，且与浠水县长江投资开发有限公司签订了监理合同；

证据6、2015年12月16日和2016年5月5日的建筑工程质量整改通知书、2016年5月12日的隐患整改情况反馈单、停工通知书、2016年5月5日建筑工程安全监督巡查日志、浠建整字〔2016〕050506号建设工程安全巡查限期整改通知书、2016年3月29日的隐患整改情况反馈单、2016年3月22日建筑工程安全监督巡查日志、浠建整字〔2016〕032202号建设工程安全巡查限期整改通知书、浠建安〔2016〕改第（071403）号建筑工程安全责令改正通知书、浠建安〔2016〕督第（032201）号建设工程安全督办通知书、2016年9月23日询问黄昆的笔录1份、2016年9月18日询问周恒的笔录、2016年9月18日询问蔡双平的笔录、2016年9月19日询问蔡双平的笔录、2016年9月19日询问章松良的笔录、2016年9月23日询问彭元喜的笔录、2016年9月18日询问周恒的笔录、2016年9月23日询问王航的笔录、2016年9月24日询问周恒的笔录、黄祥姣的身份证及2016年9月27日询问黄祥姣的笔录、黄红涛的身份证及2016年9月27日询问黄红涛的笔录、朱卫东的身份证及2016年9月28日询问朱卫东的笔录、2016年9月18日询问周恒的笔录、黄昆的身份证及2016年9月28日询问黄昆的笔录各1份，拟证明原告在浠水散花跨江合作示范区自来水厂改扩建工程中存在监理失职的问题；

证据7、（黄）安监立〔2017〕03号立案审批表、黄昆的身份证及2017年2月9日询问黄昆的笔录、朱卫东的身份证及2017年2月9日询问朱卫东的笔录、祁运芝的身份证及2017年2月9日询问祁运芝的笔录、潘利民的身份证及2017年2月9日询问潘利民的笔录、（黄）安监罚集［2017］3号行政处罚集体讨论记录、（黄）安监处呈〔2017〕06号案件处理呈批表、（黄）安监罚告〔2017〕4号行政处罚告知书、（黄）安监听告〔2017〕04号行政处罚听证告知书、案件延期审批表、（黄）安监听通〔2017〕1号行政处罚听证会通知书、听证笔录、（黄）安监听报〔2017〕01号听证会报告书、（黄）安监罚集〔2017〕5号行政处罚集体讨论记录、（黄）安监处呈〔2017〕06号案件处理呈批表、（黄）安监罚〔2017〕4号行政处罚决定书（单位）、（黄）安监回〔2017〕04号文书送达回执各1份，拟证明被告对原告作出行政处罚程序合法。

原告对被告提供的证据进行了质证，对证据1的关联性有异议，对真实性、合法性无异议，认为报告只反映9.18事故的经过、原因、损失、责任，但没有证明原告具有安全生产责任违法行为；对证据2的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，批复只是行政机关对9.18事故的经过、原因和损失、责任的确认，不是对原告具有安全生产责任违法行为的确认；对证据3的真实性无异议，对关联性、合法性有异议，认为资质证书有效期已过只是说明原告的资质处于延续行政许可的状态，这是一种不确定的状态，其状态与原告的违法行为之间没有法律上的关联，被告认为原告的资质过期是不正确的；且被告亦不是行政许可机关，其认定资质证明已过有效期，是违法的；对证据4、5的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据6的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，质监站的建筑质量整改通知书只能证明当时及以前存在整改的问题，但不能替代事故发生时违法行为的存在，该证据取得的形式不合法，同时，证据6不是文书，而是巡查记载，如果将其作为现场笔录看待的话，因质监站是内部机构，其主体不合法，如果将其作为书证看待，它也只是证明当时违法事实的存在，但与事故发生时没有关联；对证据7的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，该证据只能证明被告对原告进行行政处罚履行了内部流程，但不能证明其程序合法。

原告为支持其诉讼请求，在开庭审理前，向本院举证如下（均为复印件）：

证据1、武汉五环项目管理有限公司的营业执照、法定代表人身份证明书、黄昆的身份证各1份，拟证明黄昆为武汉五环项目管理有限公司的总经理；

证据2、武汉五环项目管理有限公司的房屋建筑工程监理资质证1份，拟证明武汉五环项目管理有限公司拥有房屋建筑工程监理甲级资质、市政公用工程监理甲级资质的事实；

证据3、（黄）安监罚〔2017〕4号行政处罚决定书（单位）1份，拟证明武汉五环项目管理有限公司被黄冈市安全生产监督管理局进行了行政处罚。

证据4、《中华人民共和国安全生产法》解读条文1分，拟证明原告不是生产经营单位。

被告对原告提供的证据进行了质证，对证据1的真实性、合法性、关联性无异议；对证据2的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，认为在事故发生时，该资质证是过期的，被告提供的调查报告的认定是正确的；对证据3的真实性、合法性、关联性无异议；认为证据4不是证据，只是学理解释，与本案无关。

经过庭审举证、质证，及法庭辩论，本院认为除原告提供的证据4及被告提供的证据7中祁运芝的身份证及对祁运芝的询问笔录与本案待证事实没有关联性外，原、被告提供的其他证据均客观真实，且与本案相关联，均可作为本案认定事实的依据。

通过以上经过认证的证据及庭审查明的情况，本院可以确认如下法律事实：

浠水散花跨江合作示范区自来水厂监理招标，2015年5月7日开标，经评标委员会评定，网上公示后，确定该招标项目由原告武汉五环项目管理有限公司中标。2015年5月15日，浠水县长江投资开发有限公司作为委托方与原告签订了《浠水县散花跨江合作示范区自来水厂监理合同》，合同约定主要事项：原告监理服务安全控制目标是在施工期间无质量安全事故；范围是工程施工的全过程监理，包括安全监理；形式是对施工项目及部位进行现场监督并对进场所有原材料进行抽查检测；内容包括编制监理规划或计划、发布停工令、对承包人在施工工程中违规操作或出现质量和安全隐患时下达停工通知书等33项内容。合同还对监理人员及违约责任、监理费数额及支付方式等进行约定。

2016年9月18日上午9:30左右，浠水县散花跨江合作示范区自来水厂改扩建工程供水泵房在水泥浇筑工程中发生模板坍塌事故，事故造成3人死亡2人受伤。次日，黄冈市人民政府成立了“浠水县散花跨江合作示范区自来水厂改扩建工程“9.18”较大建筑施工坍塌事故调查组”对事故进行调查，2016年11月18日形成调查报告，该报告认定原告武汉五环项目管理有限公司作为监理单位，未认真履行监理职责，工程监理工作失职，在事故发生时资质证书有效期已过；在建设施工监理中未组织验收、未制定监理工作流程；未及时制止施工单位违法违规行为，未向建设单位和主管部门报告。2016年11月18日，调查组向黄冈市人民政府提出事故调查报告。2016年12月1日，黄冈市人民政府作出黄冈政函[2016]148号批复，同意调查报告中对事故原因、性质、责任的认定和对有关责任单位及责任人员的处理建议，并指令各有关部门和单位要按照各自职能和管理权限，对事故责任单位及责任人依法依规实施责任追究和有关处理。

被告黄冈市安全生产监督管理局按照黄冈市人民政府的黄冈政函[2016]148号批复，调取了原告在浠水散花跨江合作示范区自来水厂监理招标时的中标通知书、浠水县长江投资开发有限公司与原告2015年5月15日签订的浠水县散花跨江合作示范区自来水厂监理合同及调查报告中的其他相关材料。2017年2月9日，被告对原告在浠水县散花跨江合作示范区自来水厂改扩建工程“9.18”较大建筑施工坍塌事故中负有责任，进行立案。当天下午，被告工作人员询问了原告的法定代表人黄昆、总监理工程师朱卫东、副总经理潘利民，三人均认可调查报告认定的事实。2017年2月24日，被告对拟作出的行政处罚进行集体讨论。2017年3月8日，被告向原告分别送达了（黄）安监罚告[2017]4号行政处罚告知书、（黄）安监听告[2017]04号行政处罚听证告知书，告知原告拟处罚的事实、理由、依据及金额，并告知原告享有陈述、申辩及申请听证的权利。原告收到被告该两份文书后，向被告申请听证。2017年3月23日，被告举行了听证会，原告下属的浠水分公司负责人周恒及委托代理人蔡林林参加了听证会。2017年5月8日，被告再次召开会议，对该案进行讨论，对行政处罚的额度由原来的拟处罚55万元，调整为50万元。当日，被告根据黄冈市人民政府黄冈政函[2016]148号批复、浠水县散花跨江合作示范区自来水厂改扩建工程“9.18”较大建筑施工坍塌事故调查报告及对原告工作主要负责人黄昆及其工作人员朱卫东、潘利民的调查，认定原告作为监理单位，对浠水县散花跨江合作示范区自来水厂改扩建工程“9.18”较大建筑施工坍塌事故负有责任。2017年5月8日，被告依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（二）项的规定，对原告作出（黄）安监罚[2017]4号行政处罚决定，决定罚款50万元。次日，被告向原告送达了该行政处罚决定书。原告认为被告作出的行政处罚决定认定事实不清、适用法律错误，向本院提起行政诉讼，请求撤销该行政处罚决定。

本院认为，被告黄冈市安全生产监督管理局依法享有对本行政区域安全生产工作实施综合监督管理的职责。黄冈市人民政府作出黄冈政函[2016]148号对调查报告的批复，认定原告武汉五环项目管理有限公司作为监理单位，在事故发生时资质证书有效期已过；在建设施工监理中未组织验收、未制定监理工作流程；未及时制止施工单位违法违规行为，未向建设单位和主管部门报告。被告就该批复认定的事实对原告的主要负责人及其工作人员进行查证核实，认定原告对浠水县散花跨江合作示范区自来水厂改扩建工程“9.18”较大建筑施工坍塌事故负有责任，被告作出（黄）安监罚[2017]4号行政处罚决定，认定事实清楚。被告作出（黄）安监罚[2017]4号行政处罚决定前，进行了立案；依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条的规定，进行了调查；根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第四十二条第一款的规定，向原告送达了行政处罚告知书及行政处罚听证告知书，告知原告拟作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知原告享有陈述、申辩及申请听证的权利；应原告的申请，依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款之规定组织听证；被告对给予较重的行政处罚，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款的规定，其负责人进行了集体讨论，被告作出行政处罚程序合法。本次事故导致3人死亡2人受伤，按照《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，属较大安全生产事故，原告对该安全生产事故负有责任，被告依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（二）项“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：……（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；……”的规定，对原告进行行政处罚，决定罚款五十万元，适用法律正确，量罚适当。

《中华人民共和国安全生产法》中的生产经营单位是指从事生产活动或者经营活动的基本单元，既包括企业法人，也包括不具有企业法人资格的经营单位、个人合伙组织、个体工商户和自然人等其他生产经营主体。原告作为企业法人，对工程的监理行为属于经营活动，受《中华人民共和国安全生产法》调整。原告认为其不属生产经营单位，被告对其作出行政处罚认定事实不清、适用法律错误的理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

驳回原告武汉五环项目管理有限公司的诉讼请求。

本案受理费50.00元，由原告负担。

如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省黄冈市中级人民法院。

审　判　长　　张向明

审　判　员　　洪　彬

人民陪审员　　高　亮

二〇一七年七月二十九日

书　记　员　　郭　亮