江苏君信新华安全科技有限公司与无锡市惠山区财政局行政裁决二审行政判决书

江苏省无锡市中级人民法院

行 政 判 决 书

(2020)苏02行终85号

上诉人（原审原告）江苏君信新华安全科技有限公司，住所地张家港市杨舍镇国泰北路1号。

法定代表人陆云霞，该公司总经理。

委托代理人朱敏洁，江苏欣林律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)无锡市惠山区财政局，住所地无锡市惠山区文惠路8号。

法定代表人薛颖，该局局长。

委托代理人朱利清，该局工作人员。

委托代理人薛明坤，江苏法舟律师事务所律师。

上诉人江苏君信新华安全科技有限公司（以下简称君信新华公司）不服被上诉人无锡市惠山区财政局（以下简称惠山财政局）政府采购投诉处理决定一案，不服无锡市滨湖区人民法院（2019）苏0211行初220号行政判决,向本院提起上诉。本院于2020年3月24日受理后,依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

原审法院认定的事实：无锡市惠山区安全生产监督管理局（以下简称惠山安监局）委托无锡市方正工程造价事务所有限公司（以下简称方正事务所）就惠山区安全生产专业技术检查服务外包项目进行公开招标，项目编号：HSZFCG-20181107。君信新华公司应邀参加该招投标项目。因不满该项目的中标结果，君信新华公司于2018年12月4日向惠山安监局提交《质疑函》并抄送被告惠山财政局及方正事务所。《质疑函》载明：“1.中标人以低价竞标涉嫌违反《招投标法》第三十三条；2.中标人提供“百万元项目”合同材料获得加分，涉嫌违反《招投标法》第三十三条；3.评标委员会未对中标人明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，按照招标文件的规定提出质询；4.评标委员会未对中标人递交的“百万元项目”材料的真实性进行查询确认（招标文件中规定：承担过类似及以上项目，类似项目是指合同金额≥100万元的安全评价项目）；5.招标文件7.1条内容对综合评分的参考依据做了限制，没有充分体现公平原则，排他、限制了其他投标人；6.建议：（1）宣布中标公告无效；（2）对中标人的相关材料真实性进行调查。”该《质疑函》上加盖有原告君信新华公司的公章，并载明委托代理人为“尹俊”。2018年12月11日，方正事务所及惠山安监局向君信新华公司作出《对质疑函的答复》，其上载明：“一、按照《政府采购质疑和投诉办法》（以下简称《质疑投诉办法》）第八条：供应商可以委托代理人进行质疑和投诉。其授权委托书应当载明代理人的姓名或者名称、代理事项、具体权限、期限和相关事项。供应商为法人或者其他组织的，应当由代表人、主要负责人签字或者盖章，并加盖公章。你公司未按照要求提供授权委托书。二、按《质疑投诉办法》第十条，供应商认为采购文件使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应当知道权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人、代理机构提出质疑，你公司的质疑书中的第2项、第5项内容已超过时效。三、按《质疑投诉办法》第十二条（一）：质疑应当包括供应商的姓名或者名称、地址、邮编、联系人及联系电话，你公司的质疑函存在内容缺失。四、按《质疑投诉办法》第十二条（四）：质疑函应当有事实依据，你公司的质疑函中没有体现相关事实依据。鉴于以上情况，请你公司对照《质疑投诉办法》要求，在办法规定的时间内完善质疑函，并以书面的形式提交，我们收到后将及时处理，保证供应商的合法权益。若你公司对本答复不满意的，可以在答复期满后15个工作日内向《质疑投诉办法》第六条规定的财政部门提出投诉。”因不满《对质疑函的答复》，君信新华公司于2018年12月25日向惠山财政局发出《投诉书》，提出如下投诉事项：1.中标人以低价竞标；2.评审委员会未对中标人明显低于成本的报价按照招标文件的规定进行质询。3.中标人提供的“百万元项目”合同与招标文件规定的要求不符；4.评标委员会未对中标人提供的“百万元项目”合同材料的真实性进行审查就予以加分，有失公正。君信新华公司并在《投诉书》中就上述投诉事项载明了事实依据。同时君信新华公司并提出如下请求：1.确认本次招投标无效；2.对中标人提供的相关材料真实性和评标过程进行调查；3.对相关方追责并作出处理。惠山财政局于2019年1月2日收到《投诉书》后受理该投诉，并于次日向惠山安监局及方正事务所送达《投诉答复通知书》。2019年1月8日，惠山安监局、方正事务所向被告惠山财政局发出《说明》，就项目的采购活动及对君信新华公司的质疑答复情况进行了说明，并针对投诉事项予以了答复。同月29日及30日，惠山财政局分别约谈了惠山安监局及方正事务所、君信新华公司，并制作了《财政检查询问记录单》，在约谈过程中三方均明确君信新华公司收到《对质疑函的答复》后未按照该答复的告知予以补正。2019年1月31日，惠山财政局认为君信新华公司未按照《质疑投诉办法》第八条、第十二条第一款第（一）项、第（四）项规定，在法定时间内对《质疑函》予以补正后向惠山安监局、方正事务所重新提出质疑，而直接向其提出投诉的行为不符合《质疑投诉办法》第十九第二款“投诉人提起投诉应当符合下列条件：（一）提起投诉前已依法进行质疑”的规定，遂根据《质疑投诉办法》第二十九条“投诉处理过程中，有下列情形之一的，财政部门应当驳回投诉：（一）受理后发现投诉不符合受理条件”的规定，作出了《政府采购投诉处理决定书》（以下简称《决定书》），驳回君信新华公司的投诉。次日，惠山财政局向君信新华公司、惠山安监局、方正事务所送达《决定书》。君信新华公司不服《决定书》，遂于2019年7月25日向法院提起行政诉讼。另查明：惠山财政局将《决定书》上的投诉人名称写为：江苏君信华安科技有限公司，但住所地情况，法定代表人情况均与原告君信新华公司一致。2019年8月8日，惠山财政局将《关于<决定书>的更正通知》送达原告君信新华公司，将《决定书》中的投诉人名称更正为君信新华公司。

原审法院认为，根据《质疑投诉办法》第五条第二款：“县级以上各级人民政府财政部门负责依法处理供应商投诉”的规定，惠山财政局作为县级人民政府财政部门，对供应商投诉有依法处理的职责，是本案的适格被告。《质疑投诉办法》第八条规定，供应商可以委托代理人进行质疑和投诉。其授权委托书应当载明代理人的姓名或者名称、代理事项、具体权限、期限和相关事项。供应商为自然人的，应当由本人签字；供应商为法人或者其他组织的，应当由法定代表人、主要负责人签字或者盖章，并加盖公章。代理人提出质疑和投诉，应当提交供应商签署的授权委托书。第十二条规定，供应商提出质疑应当提交质疑函和必要的证明材料。质疑函应当包括下列内容：（一）供应商的姓名或者名称、地址、邮编、联系人及联系电话;……（四）事实依据；……供应商为法人或者其他组织的，应当由法定代表人、主要负责人，或者其授权代表签字或者盖章，并加盖公章。本案中，君信新华公司提出的《质疑函》不符合《质疑投诉办法》的上述规定。《质疑投诉办法》第十九条第二款规定，投诉人提起投诉应当符合下列条件：（一）提起投诉前已依法进行质疑。第二十一条规定,财政部门收到投诉书后，应当在5个工作日内进行审查，审查后按照下列情况处理：（二）投诉不符合本办法第十九条规定条件的，应当在3个工作日内书面告知投诉人不予受理，并说明理由。第二十九条规定，投诉处理过程中，有下列情形之一的，财政部门应当驳回投诉：（一）受理后发现投诉不符合法定受理条件。本案中，君信新华公司收到惠山安监局、方正事务所的《对质疑函的答复》后，未按照该答复要求予以补正并重新依法提出质疑，故君信新华公司的投诉不符合投诉的受理条件，惠山财政局依照《质疑投诉办法》第二十九条规定驳回其投诉，并无不当。《质疑投诉办法》第二十六条规定，财政部门应当自收到投诉之日起30个工作日内，对投诉事项作出处理决定，惠山财政局于2019年1月2日收到君信新华公司的投诉后在法定期限内作出《决定书》，符合法律规定。本案中，《决定书》确将投诉人名称写为：江苏君信华安科技有限公司，与君信新华公司的全称并不一致，存在瑕疵，但该《决定书》的投诉人地址及法定代表人均与君信新华公司一致，未引起歧义，且君信新华公司收到该《决定书》后亦在法定期限内提起本案行政诉讼，未影响其权利义务。鉴于惠山财政局发出的《关于<决定书>的更正通知》已对投诉人名称予以更正，故本院认为该瑕疵不足以影响《决定书》的合法性。综上所述，君信新华公司请求撤销惠山财政局作出的《决定书》，并判令对其投诉继续进行审查的诉讼请求无事实与法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回江苏君信新华安全科技有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由江苏君信新华安全科技有限公司负担。

上诉人君信新华公司上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律错误。君信新华公司的投诉符合《政府采购质疑和投诉办法》第十九条第一款的规定。理由如下：一、君信新华公司于2018年12月4日向惠山安监局提出《质疑函》，惠山安监局通过《对质疑函的答复》进行了答复，并在该《答复》的末尾告知“若你公司对本答复不满意的，可以在答复期满后15个工作日内向办法第六条规定的财政部门提起投诉”。从一般行政相对人的角度理解，如果是基于质疑缺失必要资料要求相对人补补正而向相对人发送书面通知，那行政机关应当采用“告知函”或“通知”等方式告知补正事项及补正期限。但本案中，惠山安监局的《答复》除了告知缺失委托手续外，一方面对质疑进行了答复同时也告知了对答复不满意可以提起投诉。从内容来看，《答复》并不是要求相对人补正材料的“补正函”而应当认定是行政机关对质疑的答复。君信公司对该《答复》不满意提起了投诉，符合法律规定，也符合《答复》的要求。二、《质疑投诉办法》第十八条规定了投诉程序中投诉书应当包括的内容，并在第二十一条第一款规定了如投诉不符合十八条的规定且经通知后仍不补正的，不予受理。《质疑投诉办法》第十二条规定了质疑阶段质疑函应当包括的内容，但《质疑投诉办法》并未规定质疑阶段如缺失委托书将视为未提出质疑。故惠山财政局不能扩大《质疑投诉办法》的规定，自行规定质疑阶段缺失委托手续视为未提出质疑。综上，惠山财政局以《质疑投诉办法》第十九条第二款第一项为依据决定驳回君信新华公司的投诉是错误的。请求法院依法撤销原判并改判支持上诉人的原审诉讼请求。

被上诉人惠山财政局答辩称，原审判决认定事实清楚，证据确凿，理由如下：一、答辩人作出的决定，事实清楚，证据确凿。上诉人提出质疑时缺少授权委托书这一法定要件，上诉人实际并未完成质疑程序，投诉所针对的不是答复的内容，而是另行提出了质疑函当中的质疑事项。上诉人的投诉不符合《质疑投诉办法》第十九条规定的法定条件。二、原审判决在查明事实的基础上，认定答辩人作出的行政处理决定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法。三、上诉人认为“被上诉人这个答复没有采用告知函或通知的名称，不属于补正材料的通知，应该属于答复”的观点是存在错误。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，应予驳回。请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。

各方当事人在一审中提交的证据材料已经随卷移交本院。经审查，原审判决对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审基本无异。

本院认为：本案的争议焦点是君信新华公司的投诉是否已经经过前置的质疑程序？是否符合《质疑投诉办法》规定的投诉条件？

首先，关于“君信新华公司的投诉是否已经经过前置的质疑程序？”这一争议焦点，《质疑投诉办法》第八条、第十条至第十六条对供应商的质疑程序和处理办法作出了明确规定。《质疑投诉办法》第八条规定，供应商可以委托代理人进行质疑和投诉。代理人提出质疑和投诉，应当提交供应商签署的授权委托书。《质疑投诉办法》第十条明确规定了供应商提出质疑的法定期限。第十二条还载明了质疑函应当包括的内容。

本案中，方正事务所及惠山安监局对君信新华公司的质疑作出《对质疑函的答复》，告知其质疑函存在内容缺失，需要补正授权委托书、供应商的完整信息、质疑的事实依据等材料，并告知君信新华公司其所质疑的第2项、第5项内容已超过时效。最后还在答复中载明“请君信新华公司对照《质疑投诉办法》要求，在办法规定的时间内完善质疑函，并以书面的形式提交，惠山安监局收到后将及时处理，保证供应商的合法权益。”由此可见，《对质疑函的答复》并非针对君信新华公司提出质疑的最终结论性答复，其实质是在明确质疑事项以及完善质疑函内容过程中的一种程序性通知。君信新华公司收到该答复后应当按照答复的要求，对照《质疑投诉办法》的规定完善质疑函的必需内容，与惠山安监局联系，明确质疑事项。不可否认的是，惠山安监局作出的《对质疑函的答复》在行文标题上以及告知君信新华公司“若你公司对本答复不满意的，可以在答复期满后15个工作日内向《质疑投诉办法》第六条规定的财政部门提出投诉。”等内容存在瑕疵，易误导君信新华公司直接向财政部门提出投诉。但是，上述答复在内容上要求君信新华公司进行材料补正的意思表示明确，君信新华公司在收到该通知后没有与惠山安监局联系，而直接向惠山财政局提出投诉，其投诉内容也并非针对答复中的补正要求，而是直接针对招投标事项进行投诉，越过了尚未完成的质疑程序，系属于对《质疑投诉办法》相关规定的误解，存有过失。应该可以认定君信新华公司启动了质疑程序，但是没有完成质疑程序就直接提起了投诉。

其次，“关于君信新华公司的投诉是否符合《质疑投诉办法》规定的投诉条件？”这一争议焦点。《质疑投诉办法》第十九条第二款规定，投诉人提起投诉应当符合下列条件：（一）提起投诉前已依法进行质疑。虽然本条规定并没有明确依法进行质疑是形式上启动了质疑程序还是实质完成质疑程序，但是结合《质疑投诉办法》的相关条款规定综合理解，应是采购人、采购代理机构对供应商的质疑作出了结论性答复，供应商对答复内容不满意提出投诉。由此可见，完成质疑程序是供应商进行投诉的必经前置程序。针对上述情形，惠山财政局判断君信新华公司并未经过完整的质疑程序直接提出投诉，不符合《质疑投诉办法》第十九条规定的投诉受理条件，决定驳回其投诉，有事实依据，结论正确。但惠山财政局在制作《决定书》时将投诉人名称写错，直至诉讼中方才发现，这一工作瑕疵，在今后工作中应予以纠正。

综上，原审法院判决驳回君信新华公司的诉讼请求，事实清楚、适用法律正确。君信新华公司的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人君信新华公司负担。

本判决为终审判决。

审判长　　张学雁

审判员　　崔晓萌

审判员　　何　薇

二〇二〇年六月二十三日

书记员　　黄玉卿