安徽恒兴园城市园林绿化有限公司、***城关镇人民政府解除行政合同纠纷二审行政裁定书

安徽省六安市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）皖15行终84号 上诉人（一审原告）安徽恒兴园城市园林绿化有限公司。 法定代表人**，该公司总经理。 委托代理人***，安徽同川律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）***城关镇人民政府，住所地安徽省***城关镇光明大道，统一社会信用代码11341423003236633L。 法定代表人***，该镇镇长。 委托代理人***，安徽***师事务所律师。 安徽恒兴园城市园林绿化有限公司（以下简称恒兴园公司）诉***城关镇人民政府（以下简称城关镇政府）解除行政合同纠纷一案，安徽省***人民法院于2019年7月18日作出（2019）皖1522行初31号行政裁定，恒兴园公司不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，经阅卷、询问当事人进行了书面审理，现已审理终结。 恒兴园公司一审诉称，***人民政府为贯彻落实“生态立县”战略，创建森林城市，依据《***城环城林带与***森林长廊建设总体规划》和县委、县政府部署要求，2014年10月20日，***人民政府办公室下发《关于***人民政府办公室关于印发***环城林带建设工程实施方案的通知》（霍政办〔2014〕40号），为贯彻落实该方案，城关镇政府通过招商最终引进了恒兴园公司投资建设城东休闲公园（采摘园）项目。原、被告签订了《***县城环城林带（城东休闲采摘公园）工程建设合同书》，确定了工程建设范围位于城关镇境内，占用的土地属性为一般农用地（非基本农田），合同还就租期和租金、双方的权利与义务、合同期满后双方协商确定以后相关事宜以及其他事项等作了约定。2016年5月27日***人民政府给原告核发了《中华人民共和国林权证》，林权面积累计944.08亩。2019年3月原告得知，城东休闲公园（采摘园）项目占用的940余亩土地被城关镇人民政府由一般农用地（非基本农田）调整为了基本农田，使得城东休闲公园（采摘园）项目继续开发经营将因违反法律法规禁止性规定而无法继续实施，合同无法继续履行，合同目的无法实现，给原告造成了巨大的经济损失。为此请求：1、判令解除原告与被告签订的《***县城环城林带（城东休闲采摘公园）工程建设合同书》；2、判令被告接收原告投入己形成的***城东休闲公园（采摘园）项目资产；3、判令被告对原告补偿27982638元（包括项目前期建设费用826554元、**价值21880484元、部分果树预期收益5275600元）；4、判令被告承担本案诉讼费用。 城关镇政府一审辩称，1、城东休闲公园（采摘园）系***人民政府招商引资项目，根据《***环城林带建设工程实施方案》（霍政办〔2014〕40号），由林业局负责规划设计，建设业主负责施工管理，恒兴园公司作为投资建设单位按照“谁投资、谁所有、谁经营、谁受益”的原则进行经营管理。2014年10月3日，原、被告在平等、自愿、合法与协商一致的基础上签订《***县城环城林带（城东休闲采摘公园）工程建设合同书》，按照合同约定，城关镇政府负责将本镇境内村民委托流转的土地900亩，交由恒兴园公司从事城东休闲采摘园建设，城关镇政府的合同义务主要是将土地流转完毕，交付给原告使用，被告已按期将流转的净地交付给原告，原告的合同目的得以实现，城关镇政府已经按照约定履行了合同，其权利义务已经终止，不需要通过合同的解除再对其权利义务终止一次。另外，城关镇政府不是该项目的实施主体，也没有在采摘园工程建设、后期投入与管理上享受权利承担义务，不属于合同相对方。2、城关镇政府作为行政机关，无权接收恒兴园公司投入的城东休闲公园（采摘园）项目资产，双方签订的建设合同属于民事行为，不受行政法调整，原告提起的是行政诉讼，不属于行政案件的审理范围。3、城关镇政府不是涉案项目的当事人，也没有任何违约和侵权行为，且合同义务已经履行完毕，没有对被告进行补偿的责任。另外，原告提供的《价格评估报告书》系单方委托，不具有法律效力，依法不应被采信。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，依法驳回恒兴园公司的起诉。 一审法院审理认定，2014年10月3日，原、被告签订《***县城环城林带（城东休闲采摘公园）工程建设合同书》，合同第一条规定：城关镇政府将本镇龙腾村境内（东至村部西侧水泥路，南至村部南水渠，西至城区规划区界，北至村部南侧水泥路），村民委托流转的土地900亩（具体实际面积以乡镇村和承包企业联合实测为准），交由恒兴园公司从事城东休闲采摘公园建设。2014年12月30日，城关镇民委员会与涉案合同约定范围内的土地承包经营户签订《农村土地承包经营权流转合同》，城关镇政府遂将流转来的近950亩土地交付恒兴园公司用于建设。 一审法院认为，一、签订行政合同的目的在于履行行政职责，实现行政管理公益目标。而涉案合同约定城关镇政府主要义务是将城关镇民委员会与村民流转来的农村承包土地交付恒兴园公司使用，而农村承包土地流转不属于城关镇政府行政管理职权，因此，原、被告签订的涉案合同不是行政合同。二、涉案合同名称为工程建设合同，合同内容亦针对园林建设用地移交，与《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政合同形式不符，故不属于行政诉讼的受案范围。三、城关镇政府已按合同约定履行了交付流转土地的义务，不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政机关“不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除”单方行为或者不作为行为情形。综上，原告恒兴园公司诉请解除与城关镇政府签订的《***县城环城林带（城东休闲采摘公园）工程建设合同书》不属于行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定：驳回原告安徽恒兴园城市园林绿化有限公司的起诉。 恒兴园公司上诉称，1、涉案环城林带工程建设合同系被上诉人城关镇政府贯彻落实县政府创建森林城市、提升生态环境等公共利益为目标与上诉人订立的，被上诉人对合同的履行、变更和终止具有监督和单方决定的行政优益权，双方的地位不平等，应属于行政合同；2、一审法院认为涉案合同不属于行政合同受案范围，既不符合案件事实，也不符合法律规定；3、一审法院未进行实体审理，即认定被上诉人已履行合同义务错误。请求：1、二审法院撤销一审裁定；2、指令一审法院继续审理本案；3、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 本院认为，本案当事人争议的焦点是涉案《***县城环城林带（城东休闲采摘公园）工程建设合同书》是否属于法律规定的行政协议受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼，其中第（十一）项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。上述法律规定对行政协议的审查受案范围、种类作出了一定的界定。本案中，上诉人恒兴园公司的诉请标的既不是行政机关不履行协议，也不是行政机关违法变更、解除特许经营协议、又不属于土地房屋征收补偿等协议。故上诉人认为涉案合同属于行政诉讼受案范围的理由与法不符，本院不予支持。一审法院裁定驳回上诉人的起诉符合法律规定，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）**规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定系终审裁定。 审判长　颜　凯 审判员　*** 审判员　*** 二〇一九年九月十八日 法官助理*** 书记员** 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。