济南高新建筑工程有限公司与济南市市中区教育和体育局等建设用地使用权合同纠纷2020鲁01民初3249号判决书

山东省济南市中级人民法院

民事案件判决书

（2020）鲁01民初3249号

原告济南高新建筑工程有限公司（以下简称高新建筑公司）与被告济南市教育局（以下简称市教育局）、济南市市中区教育和体育局（以下简称市中区教体局）、第三人济南市中控股集团有限公司（以下简称市中控股集团）建设用地使用权转让合同纠纷一案，本院于2020年9月4日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告高新建筑公司的委托诉讼代理人周继勇、于晓娜，被告市教育局的委托诉讼代理人杨凯、杨前程，被告市中区教体局的委托诉讼代理人栾涛、王进，第三人市中控股集团的委托诉讼代理人陈飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

1.高新建筑公司与市教育局、市中区教体局对于高新建筑公司已支付的土地置换金数额有争议。高新建筑公司主张已支付2260万元，市中区教体局主张仅收到2060万元。本案审理中，市中区教体局经核实，提交济南市第十四中学收取零零置业公司4笔款项的收据记账联4张，该４张收据显示，2004年12月8日济南市第十四中学收到零零置业公司捐资助学款4笔分别为：145万元、20万元、30万元、5万元，合计200万元。高新建筑公司主张该200万元系其支付的土地置换金。市中区教体局陈述，经向当时的经办人员了解，多数人认为该200万元是土地置换款金，但是原置换协议约定的对价是2260万元再加上3套房屋，那3套房屋和160万元的工程款项暂时相互抵顶。本院认为，市中区教体局未提交证据佐证该200万元系捐资助学款，且当时的经办人也多数认为系土地置换金，故对于高新建筑公司主张该200万元系土地置换金予以采信，对高新建筑公司主张支付的土地置换款为2260万元予以认定。 2.高新建筑公司与市教育局、市中区教体局对于置换协议约定的置换土地面积有争议。市教育局、市中区教体局主张置换土地面积为市教育局持有的两份市中国用（92）字第1004053号、市中国用（92）字第1004113号国有土地使用证所载明的土地面积之和。高新建筑公司主张系上述两份土地使用权证载明的面积与济南市国土资源局于2006年3月30日颁发的济国土资临证字（2006）第9号建设拆迁临时用地许可证、济规管地字（1998）第49号规划意见及附图载明的用地面积0.73公顷之和，为此申请本院调取济规管地字（1998）第49号规划意见及附图。本院认为，济国土资临证字（2006）第9号建设拆迁临时用地许可证、济规管地字（1998）第49号规划意见及附图载明的用地面积，市教育局仅取得用地规划意见，并未取得土地使用权证，规划用地涉及居民拆迁，根据置换合同书约定，拆迁费用由高新建筑公司负责，高新建筑公司置换的土地面积应以其最终取得土地使用权证的证载面积为准，故双方置换合同的土地面积，本院无法认定。 根据当事人陈述及本院审查认定的证据，本院认定事实如下： 一、1999年6月6日，济南市市中区教育委员会（甲方当时名称为）与零零置业公司（乙方）签订《置换合同书》，主要内容为,（一）甲方将英雄山小学校舍占地及规划用地置换给乙方（含规划许可证、英雄山小学土地使用权、用电、用水权），置换金额2260万元用于济南十四中学和济南市林祥南街小学校舍改造。（二）付款方式：合同签字生效后30日内乙方付1000万元，同时甲方将英雄山小学校舍交给乙方使用，余款在合同签字之日起61天内全部付清，否则甲方有权解除合同，一切后果由乙方自负。（三）乙方负责委托市中区拆迁管理办公室按有关政策对英雄山小学规划用地内的居民进行拆迁，拆迁费用由乙方负责。英雄山小学由甲方异地安置，乙方不负任何费用。（四）乙方在英雄山小学规划用地内为甲方无偿提供住宅3套（2－4层）（如确有困难必须在英雄山小学周围1.5公里内解决），每套建筑面积在100平方米以上，产权属甲方，时间为协议签定360天以内。如不能按期交付，甲方可租用同等面积的住房居住，租金乙方承担。（五）在不违反原则的前提下，甲方为乙方提供一切方便，并同意乙方享受济政字[1999]32号文件规定的优惠政策，减免的一切费用不再补偿甲方。规划定点、办理土地使用证等开发建设中的一切费用由乙方承担。 1999年11月18日，济南市教育委员会作出济教行字[1999]145号《关于对市中区教委置换英雄小学项目的批复》,内容主要为，你委上报的《置换英雄山小学的建议书》已收悉，请领导研究确定以下意见：（一）原则同意对英雄山小学校舍、场地的置换。（二）学校置换的相关手续及书面材料应符合国家法律、法规，置换过程应严格按照济教计办字[1999]13号文《关于加强中小学校舍、场地管理程序的通知》的要求执行。（三）学校置换资金应首先保证用于14中建设和南上山街小学的拆迁，剩余资金的使用上报市教委批准。 2000年7月6日，济南市市中区教育委员会与零零置业公司签订《施工协议》，约定由零零置业公司负责纬二路小学校内教学楼北平房拆建及接建三层教工食堂工程的施工，工程费用全部由零零置业公司垫支，顶零零置业公司欠付济南市市中区教育委员会英雄山小学的置换款；2000年7月13日，济南市市中区教育委员会与零零置业公司签订《施工协议》，约定由零零置业公司负责济南十四中学三层办公楼一栋、二层厕所一座及校内附属工程的施工，工程费用全部由零零置业公司垫支，顶零零置业公司欠付济南市市中区教育委员会英雄山小学的置换款。 2001年1月5日，济南市房地产开发拆迁管理办公室向零零置业公司作出《对英信家园项目的立项审查意见》载明，项目位于英雄山路以西，经十路以南，济南军区后勤部东北侧，包括原英雄山小学用地及其南侧旧平房，占地约23亩。2003年1月28日，济南市房地产开发拆迁管理办公室向高新建筑公司作出《关于变更英信家园项目开发主体的批复》，同意该项目开发主体变更为高新建筑公司。 2004年12月9日，济南市市中区教体局（甲方）与高新建筑公司（乙方）签订《补充协议》，主要内容为：（一）零零置业公司于2001年12月变更为高新建筑公司，原零零置业公司与甲方市中区教体局于1999年6月6日签订的置换合同由乙方高新建筑公司继续履行。（二）原合同为土地置换合同，经乙方提出将该置换土地的使用权由国土资源局收回改变用途，划转为建筑用地由乙方开发使用，且所有手续均由乙方办理，如因故不能办理到乙方名下作为建筑用地使用，甲方不承担任何责任，作为原置换合同已经履行的部分甲方不做任何返还。（三）本协议为原置换协议的补充协议，与原合同具有同等法律效力，如与原合同有抵触之处，以本补充协议内容为准。 市中国用（92）字第1004053号《国有土地使用证》载明，土地使用者为济南市教育委员会，地址市中区四里村**，地号021004035，用途：住宅，城镇土地用地面积485.6平方米；市中国用（92）字第1004113号《国有土地使用证》载明，土地使用者为济南市教育委员会，地，地址市中区四里村**，地号021004075途：教育，城镇土地用地面积2599.6平方米。 2004年8月25日，济南国土资源局作为出让人，高新建筑公司作为受让人签订《国有土地使用权出让合同》，约定出让人出让给受让人的宗地位于济南市中区四里村，宗地编号为21004035、021004035，宗地面积壹万零叁佰陆拾陆点零零平方米。 2004年8月29日，济南市人民政府作出济政土字[2004]846号《济南市人民政府关于同意收回国有土地使用权并出让给济南高新建筑工程有限公司的批复》，主要内容为，同意由济南市国土资源局代市政府收回济南市教育委员会以划拨方式取得的市中区四里村194号3149平方米国有土地使用权及城镇居民使用的7217平方米的国有土地使用权，并将上述10366平方米国有土地使用权协议出让给高新建筑公司。 2006年3月30日，济南市市中区教育委员会取得经十一路小学扩建（0.73公顷）《建设拆迁临时用地许可证》规划意见文号：济规管地字（1998）第49号。 2008年12月15日，济南市国土资源局向济南市政府报送济国土发[2008]517号《关于撤销市政府济政土字[2004]255号等32个文件的请求》，建议撤销济政土字[2004]846号文件。2008年12月18日，济南市人民政府向济南市国土资源局作出济政字[2008]68号《济南市人民政府关于同意撤销市政府济政土字[2004]255号等32个文件的批复》，同意撤销济政土字[2004]846号文件。 零零置业公司向济南市市中区教育委员会支付土地置换金的情况为：1999年6月30日500万元、1999年７月７日260万元、1999年７月８日240万元、2000年3月2日120万元、2000年3月15日50万元、2004年2月28日50万元、2004年3月7日20万元、2004年3月8日60万元；2004年12月8日200万元（收款人为济南市第十四中学）；高新建筑公司向济南市市中区教育局支付土地置换金的情况：2013年10月22日400万元、360万元。以上合计：2260万元。 2012年3月8日形成的济南市第十四中学教学综合楼、锅炉房、厕所及室外附属工程《工程造价咨询核定总表》显示，咨询结果为原工程造价（元）为2464853.22，审定工程造价（元）1300656.30。2012年3月8日形成的济南市纬二路小学平房工程《工程造价咨询核定总表》显示，咨询结果为原工程造价（元）为413833.26，审定工程造价（元）304286.07。上述工程造价核定合计为160.494237万元。市中区教体局认可零零置业公司垫付的工程费用为160.494237万元。 二、2008年5月6日，荣贵公司（甲方）与高新建筑公司（乙方）签订《补充协议书》，主要内容为，鉴于：1、甲、乙双方于2008年1月10就四里村项目联合开发签署《协议书》；2、甲方与济南市旧城改造投融资管理中心、济南市旧城改造投融资运营公司以及济南市市中区旧城改造领导小组办公室于2008年3月12日就四里村项目开发签署《四里村项目用地意向书》，并于同日签署《四里村项目用地意向书补充协议》。为尽快、高效的实施四里村棚户区改造项目之开发建设，签订此协议:（一）乙方将其所持有的坐落在八一立交桥西南角英雄山小学、幼儿园及四里村居民所使用的10336平方米国有土地之权益转让给甲方，乙方就此宗地已投资2410万元，由甲方在实现的销售收入中优先向其支付。（二）乙方应配合甲方与政府相关部门签署《国有土地使用权出让合同》并办理相关手续，土地出让金由甲方自行交纳。（三）乙方应配合甲方办理此宗地之各项开发建设手续，具体开发建设由甲方实施，所发生的费用均由甲方承担。（四）工程竣工验收后，由甲乙双方共同组织销售。（五）销售收入按税后利润，甲乙双方5.5：4.5比例分成。 三、2013年12月5日，济南市旧城开发投资集团有限公司、济南市市中区旧城改造工作领导小组办公室向荣贵公司发出《关于解除及的函》。 四、2016年5月30日，济南市土地储备中心、市教育局、济南市中控股有限公司三方签订济土收字（2016）第001号《国有土地使用权收回合同》载明，济南市土地储备中心收回市教育局的土地使用权及地上建（构）筑物。土地证号：市中国用（92）字第10041**，地号0，地号021004075三方签订济土收字（2016）第002号《国有土地使用权收回合同》载明，济南市土地储备中心收回市教育局的土地使用权及地上建（构）筑物。土土地证号：市中国用（92）字第10040**地号0，地号021004035iv> 2016年10月17日，市中区八一立交桥西南角、四里村城市更新项目挂牌成交，其中A地块5137平方米，成交价19241万元；B地块面积11769平方米，成交价为30068万元。济南万科房地产开发有限公司竞得项目宗地。市教育局、市中控股集团主张涉案土地在项目B地块中。 五、2016年，荣贵公司与济南市旧城开发投资集团有限公司、济南市市中区人民政府因《四里村项目用地意向书》及《四里村项目用地意向书补充协议》解除、保证金退还及损失赔偿问题发生诉讼，荣贵公司的部分请求得到支持。同年，荣贵公司作为原告以市教育局、济南市土地储备中心、市中控股集团为被告向历下区人民法院起诉，请求确认市教育局、济南市土地储备中心、市中控股集团共同签订的《国有土地使用权收回合同》无效。历下区人民法院作出（2016）鲁0102民初6318号民事判决，驳回荣贵公司的诉讼请求。荣贵公司不服提起上诉，本院作出（2017）鲁01民终7440号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。 庭审中，各方均认可，高新建筑公司与荣贵公司的实际控制人均为魏清冉。 济南市教育委员会后变更名称为市教育局。济南市市中区教育委员会先后变更名称为济南市市中区教育局、市中区教体局。 本院认为，本案的争议焦点为：一、《置换合同书》的性质和效力；二、高新建筑公司的主体资格；三、高新建筑公司的各项请求是否成立。 关于焦点一，本院认为，1999年6月6日，零零置业公司与市中区教体局签订《置换合同书》，约定市中区教体局将英雄山小学校舍占地及规划用地置换给零零置业公司，零零置业公司支付的对价为2260万元及规划用地上的3套住宅房屋，故置换合同书性质为建设用地使用权转让。市教育局作为置换合同书所涉土地使用权人，对市中区教体局就英雄山小学置换事宜做出批复，同意市中区教体局对英雄山小学进行置换，并对土地置换金使用问题提出要求，2004年高新建筑公司与市中区教体局签订《补充协议》，约定由高新建筑公司继续履行置换合同书，市教育局与市中区教体局之间存在隶属关系，市教育局未提交证据证实曾对高新建筑公司与市中区教体局履行《置换合同书》的行为提出过异议，故市教育局作为置换协议所涉土地使用权人，以其行为对《置换合同书》、《补充协议》予以追认，故高新建筑公司与市中区教体局、市教育局之间构成建设用地使用权转让合同关系。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十条规定，土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权，起诉前经有批准权的人民政府同意转让，并由受让方办理土地使用权出让手续的，土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理。本案中，2004年8月29日，济南市人民政府作出济政土字[2004]846号《济南市人民政府关于同意收回国有土地使用权并出让给济南高新建筑工程有限公司的批复》，同意由济南市国土资源局代市政府收回市教育局以划拨方式取得的市中区四里村194号3149平方米国有土地使用权及城镇居民使用的7217平方米的国有土地使用权，并将上述10366平方米国有土地使用权协议出让给高新建筑公司，高新建筑公司亦与原济南市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》。依据上述规定，置换合同书系双方的真实意思表示，且经过有批准权的人民政府批准，合法有效。 关于焦点二，本院认为，1999年6月6日零零置业公司与市中区教体局签订了《置换合同书》，2004年高新建筑公司与市中区教体局签订《补充协议》，约定由高新建筑公司继续履行前述《置换合同书》，市中区教体局于2013年收取了高新建筑公司支付土地置换金，故高新建筑公司作为合同一方当事人，有权提起本案诉讼。高新建筑公司与案外人荣贵公司虽于2008年5月6日签订《补充协议书》，但协议内容主要为针对涉案土地房地产开发建设、销售方式、销售收入利润分配等事宜进行约定。市教育局、市中区教体局并未与高新建筑公司、荣贵公司就涉案置换合同书履行问题签订相关协议，且高新建筑公司在2013年仍然向市中区教体局支付土地置换金，故高新建筑公司与荣贵公司签订的协议并不影响市教育局、市中区教体局与高新建筑公司之间《置换合同书》的履行，高新建筑公司依据《置换合同书》向市教育局、市中区教体局主张权利，主体适格。 关于焦点三，本院认为，2008年12月18日，济南市人民政府作出《济南市人民政府关于同意撤销市政府济政土字[2004]255号等32个文件的批复》，同意撤销济政土字[2004]846号《济南市人民政府关于同意收回国有土地使用权并出让给济南高新建筑工程有限公司的批复》，2016年5月30日，济南市土地储备中心、市教育局、济南市中控股有限公司签订《国有土地使用权收回合同》，2016年10月17日涉案土地挂牌成交，由案外人济南万科房地产开发有限公司竞得，涉案的《置换合同书》已无法实际履行，高新建筑公司请求解除《置换合同书》及《补充协议》，本院予以支持。《中华人民共和国民法典》第五百六十五条第二款规定，当事人一方未通知对方，直接以提起诉讼或者申请仲裁的方式依法主张解除合同，人民法院或者仲裁机构确认该主张的，合同自起诉状副本或者仲裁申请书副本送达对方时解除。市教育局、市中区教体局于2020年9月18日收到本院送达的起诉状副本，高新建筑公司解除合同的通知到达市教育局、市中区教体局，故高新建设公司与市教育局、市中区教体局之间的《置换合同书》及《补充协议》于2020年9月18日解除。 《中华人民共和国合同法》第九十七条规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。本案中，1999年6月至2013年10月期间零零置业公司、高新建筑公司共支付土地置换金2260万元，零零置业公司垫支的工程款在2012年3月8日经核定为160.494237万元，根据零零置业公司与市中区教体局签订的施工协议，该款项应顶土地置换金，故高新建筑公司共支付土地置换金2420.494237万元（2260万元+160.494237万元），涉案《置换合同书》、《补充协议》解除后，市中区教体局、市教育局占有上述款项已无依据，高新建筑公司要求市中区教体局、市教育局返还其支付的土地置换金、垫付工程费用2420.494237万元及前述款项占用期间的利息损失，符合法律规定，应予以支持。根据双方合同履行情况，高新建筑公司主张利息损失以支付的土地置换金为基数，自支付之日起算，在1999年6月至2019年8月19日期间按照中国人民银行同期贷款利率计算，自2019年8月20日起至实际清偿完毕之日止，按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算，理由正当，本院予以支持。 本案置换合同书签订后，市中区教体局向高新建筑公司交付了置换合同书所涉校舍，并配合高新建筑公司取得了涉案土地的出让手续，履行了置换合同书约定的合同义务。2008年12月，济南市人民政府作出批复同意撤销济政土字[2004]846号文件，并依法对市教育局使用的涉案土地进行挂牌出让，高新建筑公司最终未能取得涉案土地使用权。诉讼中高新建筑公司认可济南市政府撤销济政土字[2004]846号文件系政策原因所致。根据前述事实，本院认为，市中区教体局、市教育局在置换合同履行中并不存在违约行为，高新建筑公司最终未取得涉案土地使用权，其要求市中区教体局、市教育局赔偿涉案土地收益没有事实依据，本院不予支持。军区联勤部拆迁费用由荣贵公司支付，系荣贵公司在土地熟化过程中产生的费用，本案系建设用地使用权转让合同纠纷，高新建筑公司在本案主张该费用，本院不予支持。高新建筑公司要求市中区教体局、市教育局赔偿律师费，无事实依据，本院不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款，《中华人民共和国合同法》第九十七条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十条，《中华人民共和国民法典》第五百六十五条第二款，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，判决如下：

对于当事人提交的以上证据，本院认定如下： 一、对于高新建筑公司提交的证据：市教育局、市中区教体局对证据１、2、3、4、5、6、9、10、16、18、19、21、22、23、24、25、26、27、28、29、30、31、32、35的真实性无异议，本院予以采信。高新建筑公司提交的证据７、８系复印件，市教育局、市中区教体局不予认可，本院不予采信；证据11系复印件，内容不清晰，本院不予认定；市教育局、市中区教体局主张证据12、13需核实，但未提交相反证据反驳，本院予以采信；证据14、15系复印件，市教育局、市中区教体局不予认可，本院不予采信；证据17虽系复印件，但载明的内容为项目开发主体变更为高新建筑公司，与高新建筑公司实际履行置换合同的事实一致，本院予以采信；证据20系复印件，本院不予采信；证据33系高新建筑公司与荣贵公司为项目建设与相关单位签订的合同，收据显示付款单位为荣贵公司，与本案争议无关，本院不予采信。证据34显示的合同主体及交款单位为伟嘉矿产投资有限公司，无法体现与本案的关联性，本院不予采信。二、对市中区教体局提交的证据，高新建筑公司对第一组、第二组、第三组证据真实性无异议，本院予以采信。第四组中的证据７系第二组中证据２的一审民事判决书，本院予以采信；其他证据与本案没有关联性，本院不予采信。三、对市中控股集团提交的证据，高新建筑公司、市教育局、市中区教体局对真实性无异议，本院予以采信。四、本院调取的济规管地字（1998）第49号规划意见，系相关政府部门提供，本院予以采信，济规管地字（1998）第49号规划意见附图内容不清晰，本院不予认定。 对上述当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证，对当事人有争议的事实和证据，本院认定如下：

一、原告济南高新建筑工程有限公司与被告济南市教育局、济南市市中区教育和体育局之间的《置换合同书》、《补充协议》于2020年9月18日解除； 二、被告济南市教育局、济南市市中区教育和体育局于本判决生效之日起10日内返还原告济南高新建筑工程有限公司支付、垫付的各类款项24204942.37元； 三、被告济南市教育局、济南市市中区教育和体育局于本判决生效之日起10日内赔偿原告济南高新建筑工程有限公司利息损失，以500万元为基数，自1999年6月30日起至1999年7月6日止，按照中国人民银行同期贷款利率计算；以760万元为基数，自1999年7月7日起至1999年7月7日止，按照中国人民银行同期贷款利率计算；以1000万元为基数，自1999年7月8日起至自2000年3月1日止，按照中国人民银行同期贷款利率计算；以1120万元为基数，自2000年3月2日起至自2000年3月14日止，按照中国人民银行同期贷款利率计算；以1170万元为基数，自2000年3月15日起至2004年2月27日止，按照中国人民银行同期贷款利率计算；以1220万元为基数，自2004年2月28日起至2004年3月6日止，按照中国人民银行同期贷款利率计算；以1240万元为基数，自2004年3月7日起至2004年3月7日止，按照中国人民银行同期贷款利率计算；以1300万元为基数，自2004年3月8日起至2004年12月7日止，按照中国人民银行同期贷款利率计算；以1500万元为基数，自2004年12月8日起至2012年3月7日止，按照中国人民银行同期贷款利率计算；以16604942.37元为基数，自2012年3月8日起至2013年10月21日止，按照中国人民银行同期贷款利率计算；以24204942.37元为基数，自2013年10月22日起至2019年8月19日止，按照中国人民银行同期贷款利率计算；以24204942.37元为基数，自2019年8月20日起至实际清偿完毕之日止，按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算； 四、驳回原告济南高新建筑工程有限公司的其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费801620元，由原告济南高新建筑工程有限公司负担557997元；由被告济南市教育局、济南市市中区教育和体育局负担243623元。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或代表人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。

审判长　　马立营 审判员　　李逢春 审判员　　何菊红

书记员　　马　晴