秦皇岛市水务局与秦皇岛首创水务有限责任公司委托合同纠纷二审民事判决书

河北省高级人民法院

民 事 判 决 书

（2015）冀民一终字第250号

上诉人（原审被告）秦皇岛首创水务有限责任公司。住所地：秦皇岛市海港区民族路236号。

法定代表人程贵，董事长。

委托代理人任利胜。

委托代理人吴秀萍，河北吴秀萍律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）秦皇岛市水务局。住所地：秦皇岛市海港区秦皇东大街143号。

法定代表人陈宝奎，局长。

委托代理人李志强，该局财务科长。

委托代理人刘峰，河北海立律师事务所律师。

上诉人秦皇岛首创水务有限责任公司（以下简称首创公司）为与被上诉人秦皇岛市水务局（以下简称水务局）委托合同纠纷一案，不服秦皇岛市中级人民法院（2014）秦民初字第153号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人首创公司委托代理人任利胜、吴秀萍，被上诉人水务局委托代理人李志强、刘峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审查明，1996年3月3日秦皇岛市人民政府下发了秦政（1996）45号《秦皇岛市人民政府关于征收引青济秦工程、石河水库原水水资源费和移民发展扶助基金的通知》，其内容为：各县、区政府，市直各部门，市经济开发区，山海关经济技术开发区，各企事业单位：根据《中华人民共和国水法》、《河北省水利工程水费计收管理规定》、河北省水利厅、物价局冀水移字（1995）74号《关于延续执行水费加征移民发展生产扶助金的通知》，结合我市水资源紧缺，城市供水紧张，移民任务繁重的具体情况，特就征收引青济秦工程、石河水库原水资源费和移民发展生产扶助金作如下通知：一、从1996年1月1日起征收引青济秦工程、石河水库原水的水资源费和水库移民发展生产扶助基金；征收范围：引青济秦工程和石河水库所供原水范围内；征收标准：水资源费，工商业用水每吨征收0.04元；机关、团体（大生活）用水每吨征收0.01元；居民生活用水免征水资源费。移民发展生产扶助基金征收原水水费的10%。征收办法：市自来水公司供水范围内的，由市自来水公司价外代征；工程直供水的，由工程管理单位价外代征。按季交市水行政主管部门。

根据秦皇岛市人民政府秦政（1996）45号文件的精神，一九九六年四月十八日上午，在秦皇岛市自来水公司二楼会议室召开了秦皇岛市水利局、市自来水总公司有关人员参加的关于征收引青济秦工程、石河水库原水水资源费和移民发展生产扶助基金有关问题的协调会议。会议就落实执行该文件的有关问题商定了具体意见并于一九九六年四月三十日形成了会议纪要，纪要如下：一、从1996年1月1日起征收引青济秦工程、石河水库原水的水资源费和移民发展生产扶助基金，鉴于时至四月底，以前费用由自来水公司尽快抓紧补收。二、征收标准：市自来水总公司代征的水资源费，每吨原水征收0.023元（综合价）；计征水量按引青济秦工程、石河水库供自来水总公司原水水量扣除8%损耗后计算（即按引青、石河水库供水工程向自来水总公司供水水量的92%计算）。市自来水总公司代征移民扶助基金，按引青济秦工程、石河水库向自来水总公司供应的原水水量的（不考虑损耗）水费的10%计征。三、征收办法：市自来水总公司负责其供水范围内（包括山海关、北戴河等自来水公司）的征收工作；并按上述征收标准、每季第一个月十日前通过银行划拨形式，向市水利局交纳上一季度的费用和基金。四、代征手续费：双方同意按市自来水总公司代征其他有关费用的标准，依实际征收的水资源费总额的2%作为对市自来水总公司人力、物力等消耗的补偿。即自来水总公司从实征水资源费总额提取2%的手续费。该手续费可以在上交市水利局前扣除。五、关于纳税：本纪要所代征资金自来水总公司不承担税赋、若需纳税由水利局承担。六、未尽事宜：双方相机商定。双方一致表示要密切友好合作，认真遵守执行上述纪要规定，真正把市政府秦政（1996）45号文件精神全面落实好。时任市水利局副局长杨名著、市自来水总公司经理张新华在会议纪要上签字，双方单位加盖了公章。

1999年7月23日，河北省物价局、河北省财政厅、河北省水利厅冀价行费（1999）26号《关于调整水资源费征收标准的补充通知》规定：直接从河流、洼淀、水库提取地表水从事生产经营的，水资源费的征收标准由0.04-0.06元每立方米调整到0.20元每立方米。

2000年7月13日秦皇岛市物价局、秦皇岛市财政局、秦皇岛市水利局秦价行费字（2000）157号《转发省物价局、财政厅、水利厅﹤关于调整水资源费征收标准的补充通知﹥的通知》规定：水资源费征收标准为地表水0.20元；居民生活用水暂免收水资源费；我市城市区使用两种水源（地下水和地表水），水资源费综合征收标准为每立方米0.23元（以自来水公司售水量计征）。

2002年8月6日秦皇岛市人民政府办公室秦政办（2002）102号《秦皇岛市人民政府办公室关于转发秦皇岛市物价局等三部门﹤关于秦皇岛市自来水价格调整方案﹥的通知》规定：市自来水总公司2001年来水总量9824万吨，实际完成售水量8924万吨（损耗占9%）。根据以上调价依据和原则，调整方案如下：2001年自来水公司售水量为8924万吨（损耗占来水量9%），计算各行业售水比例如下：居民学校为36.7%，行政事业单位、工业企业、商业服务业、饮食休疗单位、特征行业总计为63.3%。该文件自2002年8月1日起执行。

2005年10月31日秦皇岛市物价局秦价工字（2005）251号《秦皇岛市物价局关于调整自来水价格的批复》规定：自2005年11月1日起，水资源费调整为每吨0.23元，居民生活用水继续免征水资源费。

2009年11月30日秦皇岛市物价局秦价管字（2009）149号《秦皇岛市物价局关于调整城市区综合水价的通知》规定：居民生活用水水资源费征收标准为每立方米0.20元，非居民及特行类用水每立方米0.40元。该通知自2009年12月1日起执行。

2005年10月29日秦皇岛市自来水总公司改制为秦皇岛首创水务有限责任公司，秦皇岛首创水务有限责任公司股东为秦皇岛市公用事业管理局和北京首创股份有限公司。

2007年1月1日至2013年9月30日，被告自引青工程和石河水库共取原水水量655141968立方米，原告按上述文件计算水资源费为126343497.03元。被告对上述其从引青工程和石河水库取原水水量数据没有异议，但被告认为计算水资源费的水量应以其对终端用水户的售水量作为计征依据，认为应为5378.99万元。被告自2007年至2011年10月25日向原告交纳了2800万元。

原告水务局于2013年11月13日向原审法院提起诉讼，请求判令被告首创公司给付2007年1月至2013年9月拖欠的水资源费98343497.03元；诉讼费用由被告负担。

原审认为，根据上述相关文件精神及实际情况，原告应收取的水资源费由被告代收，双方没有争议。关于按原水水量还是售水量计征水资源费问题，秦皇岛市人民政府秦政（1996）45号文件规定水资源费的征收范围为引青济秦工程和石河水库所供原水范围内；秦皇岛市人民政府办公室秦政办（2002）102号文件规定售水量为来水水量扣除9%损耗；结合1996年4月30日原自来水总公司与市水利局签订的《会议纪要》内容，以及水资源费的多年收缴情况，水资源费应按原水水量扣除9%的损耗计算。被告以秦价行费字（2000）157号通知文件为理由将水资源费的计算理解为应按其向终端用水户实际售水量计算，因秦价行费字（2000）157号通知转发的是冀价行费（1996）26号补充通知的内容，而冀价行费（1996）补充通知并没有被告所述的内容，故被告的该理由不能成立。原告结合水资源费调价的时间以及对居民征收水资源费的时间和比例，并扣除9%的损耗、2%手续费及应缴的6.63%的税金，计算得出的2007年1月1日至2013年9月30日被告应给付的水资源费金额126343497.03元应予支持，扣除被告已向原告给付的2800万元，被告尚应向原告给付水资源费98343497.03元。依照《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、第一百零九条之规定判决如下：被告秦皇岛首创水务有限公司于本判决生效后十日内给付原告秦皇岛水务局水资源费98343497.03元。

如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

一审案件受理费533517元，由被告负担。

上诉人首创公司提起上诉，请求二审法院依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人水务局的起诉；上诉费用由被上诉人负担。主要事实及理由如下：一、此案不属于法院管辖的民事案件。水资源费的征收属于政府的行政收费。上诉人代征水资源费是基于政府的行政命令，即1996年3月3日秦皇岛市人民政府文件秦政（1996）45号《秦皇岛市人民政府关于征收引青济秦工程、石河水库原水水资源费和移民发展生产扶助基金的通知》文件规定。上诉人的代征行为属于代替政府行使行政管理的收费，双方非平等主体地位的委托代理关系。民商案件是平等主体之间的民事法律关系，本案不在民事诉讼的受案范围之内，不属于法院管辖的民事案件。二、一审判决认定按扣除9%损耗的原水量计征水资源费，判定上诉人给付被上诉人水资源费98343497.03元没有事实和法律依据。1、1996年市政府颁发的（1996）45号的文件，明确规定征收办法是市自来水公司供水范围内的，由市自来水公司价外代征。而不是水务局提出的按原水量扣减损耗的原水量计征。依据秦价行费字（2000）157号文件，代征的水资源费应以上诉人售出的水量计算，而不应按照上诉人从水务局购买的水量计算。2、2007年1月至2013年水资源费收取采用1996年会议纪要显然是不合理，因为执行的文件以及收取的标准都发生了变化；2005年秦皇岛物价局《关于调整自来水价格的批复秦价工字（2005）251号文件中明确了调后自来水综合价费表，2009年秦皇岛市物价局《关于调整城市区综合水价的通知》（秦价管字（2009）149号文件）中调整后的综合水价，2007年1月1日至2013年9月30日上诉人就是执行的上述两个文件收取的水费和相关的代征费用，按不同的用水性质不同的水价按户收取，代征费用收费标准以及执行的文件已经在水价调整文件中体现，根本不可能按漏损指标向用户收取。3、损耗指标以及用水结构指标全部采用2001年的指标不合理。因为损耗指标以及用水结构是变量指标而不是国家有明文规定的定量指标，该指标随着企业的经营以及用水市场的变化逐年发生变化。水务局的水资源费的计算依据有错误。采用的是2001年损耗9%指标以及当时的居民和非居民的用水比例，推理出来2007年1月1日至2013年9月30日水资源费用。这两个指标是变量指标，做为定量指标进行计算显然是错误的。4、上诉人的行为是代收，非法定和约定的给付主体，应按照实际的收入进行结算。而不应上诉人没有收取，却让上诉人承担此损失。5、2000年至2007年之间上诉人一直按照售出水量代缴上述费用，水务局从未提出异议。6、欠缴水资源费用的原因之一为水费外欠导致水资源费没有收上来。7、2005年10月29日至2013年12月31日属于秦皇岛首创公司经营，支付不起代征费用的原因：秦皇岛市政府投资的管网建设上诉人垫资代建而占用了公司大量资金；北戴河分公司资产从首创水务公司分离，划拨出资产的费用政府没有支付；特许经营权范围的供水区域开发区西区划拨给泰盛水务公司经营等原因，造成首创公司资金短缺，并存在巨大亏损，根本无法支付上述费用。8、上诉人已委托专业的审计机构对上诉人的损耗指标、用水结构、欠付代征水资源费情况进行了专业审计，请二审法院委托相应的专业机构进行专业审计。2007年1月1日至2013年9月30日拖欠的水资源费应以上诉人帐内记录的5378.99万元为准，而非一审认定98343497.03元。

被上诉人水务局答辩称，首创公司的上诉请求和理由均不能成立，原审判决正确，应予维持。主要答辩理由为：一、本案不是行政案件，双方之间是委托合同关系。根据秦政（1996）45号文件规定：“水资源费由市自来水公司价外代征”；1996年双方签署的《会议纪要》约定：“自来水总公司从实征水资源费总额提取2%的手续费”；首创公司的水费发票和缴费凭证显示，其在收取水费外，还单独收取水资源费和污水处理费。以上文件和首创公司的实际操作都证明，水务局委托首创公司向用水户收取水资源费。秦皇岛市水资源费的缴费主体是用水户，而不是首创公司。首创公司是在收取水费时代水务局收缴水资源费，同时首创公司收取相应手续费作为报酬。首创公司在上诉状中也自认“上诉人的行为是代收”。因此双方之间不存在行政行为，系民事委托关系，属民事案件受案范围。二、原审判决认定按扣除9%损耗的原水量计征水资源费，有充分的事实和政策依据。1、1996年秦政（1996）45号文件明确规定了征收水资源费是在所供原水范围内，涉及自来水公司的由其价外代征。2、首创公司主张水资源费按其售出水量计算的观点是错误的。其对秦价行费字（2000）157号文件中“售水量”的含义进行了错误的理解。（1）该文件系转发的河北省物价局、财政厅、水利厅《关于调整水资源费征收标准的补充通知》，省补充通知中没有关于水资源费计征标准按售水量计征的内容，该文件只是调整水资源费价格的文件，因此秦价行费字（2000）157号文件中“以自来水公司售水量计征”不是省级文件的“实施细则”，市物价局、财政局、水利局也无权作出违背省市政府政策的规定；（2）本案最根本的也是至今没有改变的依据是秦政办（2002）102号文件，该文件中明确规定来水总量扣除核定的损耗9%即为售水量。秦价行费字（2000）157号文件中售水量也应是此含义；（3）秦价行费字（2000）157号文件只在第三条：市区使用两种水源（地下水和地表水）水资源费征收标准为每立方米0.23元，后面括号内标注“以自来水公司售水量计征”。而关于单独使用地表水（每立方米0.20元）的没有相关标注，水务局涉及代征的水资源费均是地表水，不存在两种水源混用问题。3、首创公司引用的秦价工字（2005）251号文件、秦价管字（2009）149号文件只是调整了水费价格，并没有取消按原水扣除损耗收取水资源费的原则，因此仍应执行秦政（1996）45号文件、秦政办（2002）102号文件中的相关内容。4、首创公司提出的损耗指标及用水结构指标理由不能成立。该9%的损耗指标是市政府根据首创公司提供的售水量和来水量统计出来的比例，用水结构指标也是市政府根据首创公司的售水量统计得出的，如果首创公司认为该指标发生变化，其应向市政府申请重新统计，重新发布政策文件。而首创公司从未提出过该申请，因此应按市政府文件执行。首创公司称损耗率达到35%也是单方所述，客观常识不符。三、首创公司主张按实际的收入结算水资源费的观点不能成立。水资源费的收取应是按原水收取，秦皇岛市政府考虑到相关因素，按9%的损耗计征，实际上就是按售水量计征，但绝不是首创公司所称的按其收入结算。1、因首创公司原因造成的用水户用水但没有收取水费和水资源费的情况，责任应由其自己承担。2、按收入结算，水务局无法考核首创公司的实际收费情况。3、2000年至2007年之间，水务局一直都按前述政府文件规定的原水扣除损耗的标准征收水资源费，首创公司也按此向水务局交纳。首创公司所称按其售水量代缴与事实不符，其所称的售水量与政府文件规定的售水量是两个概念，政府文件规定的售水量是原水扣除损耗以后的量，首创公司的售水量是其自己统计的量。四、首创公司提出的支付不起代征的水资源费的理由不能成立。公司资金短缺、存在亏损与交纳代征的水资源费没有关系，外欠水费没有收上来更属首创公司自身原因，不能因此拖欠水资源费。五、首创公司提出的审计要求不能支持。损耗指标和用水结构指标是市政府根据首创公司的售水量统计得出的，如果首创公司认为该指标发生变化，其应向市政府申请重新统计、重新发布文件，在新的文件发布前，水务局只能按政府原文件执行。况且首创公司从未提出过重新统计的申请，因此水务局执行市政府文件规定的内容没有错误。

二审中首创公司提供了其单方委托河北衡信会计师事务所出具的审计报告，对2011年-2013年购销水量差异、售水量用水结构及欠付代征水资源费和移民发展生产扶助基金等情况进行了审计，以此证明购销水量差异率、售水量用水结构等情况与2002年8月6日秦皇岛市人民政府办公室秦政办（2002）102号文的规定发生了变化。水务局以该报告为首创公司单方审计为由而不予认可，并且认为如实际情况发生变化，应通过政府重新发文解决。

二审查明的其他事实与原审一致。

本院认为，关于本案是行政案件还是民事案件问题。1996年水务局与市自来水公司（首创公司）以会议纪要的形式对水资源费的代征问题进行了约定。从双方约定的权利义务内容看，首创公司代水务局征收水资源费，首创公司收取2%的手续费，双方均在会议纪要上签字盖章。双方系委托合同关系，而不是行政管理关系，因此，本案不是行政案件，首创公司关于本案不属于法院管辖的观点不予采纳。

关于欠付水资源费的数额及计算依据问题。首创公司认可拖欠水资源费，但双方对按原水水量还是售水量计征水资源费问题发生争议，首创公司认为应按其实际向用户的售水量计算，而不是水务局计算的标准。主要理由是损耗比例和用水结构比例已发生变化，还有管网老化，资金短缺，售水外欠等因素导致拖欠。双方虽然对2000年157号文中“城市区使用两种水源（地下水和地表水），水资源费综合征收标准为每立方米0.23元（以自来水公司售水量计征）”理解不同，但秦皇岛市政府（2002）102号文根据2001年的用水情况确定了9%的损耗和用水结构的比例。如损耗比例和用水结构比例发生变化，应通过市政府发文解决。在政府未出台新的收费依据的情况下，水资源费计算应按（2002）102号文规定的损耗比例和用水结构比例执行。因水务局已向首创公司实际售水，首创公司也已实际售出。首创公司主张按其实际售水量交纳水资源费不予支持。首创公司提供的审计报告系其单方委托，水务局不予认可，因而不能作为认定的依据。至于首创公司主张因管网老化，资金短缺，售水外欠等导致拖欠，则是其公司经营管理中存在的问题，首创公司以此拒付水资源费理据不足。综上，原审按照原水量扣除9%的损耗，扣除2%的手续费及相应税费，以居民和非居民的比例计算水资源费的方法并无不当。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

一审案件受理费负担不变，二审案件受理费533517元，由秦皇岛首创水务有限责任公司负担。

本判决为终审判决。

审　判　长　　王　巍

代理审判员　　吴晓慧

代理审判员　　申　毅

二〇一五年七月九日

书　记　员　　李冠霞