秦皇岛市水务局与秦皇岛首创水务有限责任公司委托合同纠纷二审民事判决书

河北省高级人民法院

民 事 判 决 书

（2015）冀民一终字第251号

上诉人（原审被告）秦皇岛首创水务有限责任公司。住所地：秦皇岛市海港区民族路236号。

法定代表人程贵，董事长。

委托代理人任利胜。

委托代理人吴秀萍，河北吴秀萍律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）秦皇岛市水务局。住所地：秦皇岛市海港区秦皇东大街143号。

法定代表人陈宝奎，局长。

委托代理人李志强，该局财务科长。

委托代理人刘峰，河北海立律师事务所律师。

上诉人秦皇岛首创水务有限责任公司（以下简称首创公司）为与被上诉人秦皇岛市水务局（以下简称水务局）委托合同纠纷一案，不服秦皇岛市中级人民法院（2014）秦民初字第155号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人首创公司委托代理人任利胜、吴秀萍，被上诉人水务局委托代理人李志强、刘峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审查明，1996年3月3日秦皇岛市人民政府下发了秦政（1996）45号政府文件《秦皇岛市人民政府关于征收引青济秦工程、石河水库原水水资源费和移民发展扶助基金的通知》，其内容为：各县、区政府，市直各部门，市经济开发区，山海关经济技术开发区，各企事业单位：根据《中华人民共和国水法》、《河北省水利工程水费计收管理规定》、河北省水利厅、物价局冀水移字（1995）74号《关于延续执行水费加征移民发展生产扶助金的通知》，结合我市水资源紧缺，城市供水紧张，移民任务繁重的具体情况，特就征收引青济秦工程、石河水库原水资源费和移民发展生产扶助金作如下通知：一、从1996年1月1日起征收引青济秦工程、石河水库原水的水资源费和水库移民发展生产扶助基金；征收范围：引青济秦工程和石河水库所供原水范围内；征收标准：水资源费，工商业用水每吨征收0.04元；机关、团体（大生活）用水每吨征收0.01元；居民生活用水免征水资源费。移民发展生产扶助基金：征收原水水费的10%。征收办法：市自来水公司供水范围内的，由市自来水公司价外代征；工程直供水的，由工程管理单位价外代征。按季交市水行政主管部门。

根据秦皇岛市人民政府秦政（1996）45号文件的精神，一九九六年四月十八日上午，在秦皇岛市自来水公司二楼会议室召开了秦皇岛市水利局、市自来水总公司有关人员参加的关于征收引青济秦工程、石河水库原水水资源费和移民发展生产扶助基金有关问题的协调会议。会议就落实执行该文件的有关问题商定了具体意见并于一九九六年四月三十日形成了会议纪要，纪要如下：一、从1996年1月1日起征收引青济秦工程、石河水库原水的水资源费和移民发展生产扶助基金，鉴于时至四月底，以前费用由自来水公司尽快抓紧补收。二、征收标准：市自来水总公司代征的水资源费，每吨原水征收0.023元（综合价）；计征水量按引青济秦工程、石河水库供自来水总公司原水水量扣除8%损耗后计算（即按引青、石河水库供水工程向自来水总公司供水水量的92%计算）。市自来水总公司代征的移民扶助基金，按引青济秦工程、石河水库向自来水总公司供应的原水水量的（不考虑损耗）水费的10%计征。三、征收办法：市自来水总公司负责其供水范围内（包括山海关、北戴河等自来水公司）的征收工作；并按上述征收标准、每季第一个月十日前通过银行划拨形式，向市水利局交纳上一季度的费用和基金。四、代征手续费：双方同意按市自来水总公司代征其他有关费用的标准，依实际征收的水资源费总额的2%作为对市自来水总公司人力、物力等消耗的补偿。即自来水总公司从实征水资源费总额提取2%的手续费。该手续费可以在上交市水利局前扣除。五、关于纳税：本纪要所代征资金自来水总公司不承担税赋、若需纳税由水利局承担。六、未尽事宜：双方相机商定。双方一致表示要密切友好合作，认真遵守执行上述纪要规定，真正把市政府秦政（1996）45号文件精神全面落实好。时任市水利局副局长杨名著、市自来水总公司经理张新华在会议纪要上签字，双方单位加盖了公章。

2005年10月31日秦皇岛市物价局秦价工字（2005）251号《秦皇岛市物价局关于调整自来水价格的批复》规定：移民发展生产扶助基金代征标准为每吨0.047元。

2009年11月30日秦皇岛市物价局秦价管字（2009）149号《秦皇岛市物价局关于调整城市区综合水价的通知》规定：取消收取移民发展生产扶助基金。该通知自2009年12月1日起执行。

2005年10月29日秦皇岛市自来水总公司改制为秦皇岛首创水务有限责任公司，秦皇岛首创水务有限责任公司股东为秦皇岛市公用事业管理局和北京首创股份有限公司。

2007年1月1日至2009年11月30日，被告自引青工程和石河水库共取原水水量311185289立方米，原告按上述文件计算移民发展生产扶助基金为12178442.30元。被告对上述其从引青工程和石河水库取原水水量数据没有异议，但被告认为计算移民发展生产扶助基金的水量应以其对终端用水户的售水量作为计征依据，认为应为805万元。此期间被告向原告交纳了移民发展生产扶助基金200万元。

2011年8月18日，原告委托律师向被告致函催交移民发展生产扶助基金。2011年11月原告就被告拖欠水资源费和移民发展生产扶助基金向本院提起诉讼，2013年10月原告申请撤诉。

原告水务局于2013年11月13日向原审法院提起诉讼，请求判令被告首创公司给付2007年1月至2009年11月30日拖欠的移民发展生产扶助基金10178442.3元；诉讼费用由被告负担。

原审认为，根据上述相关文件精神及实际情况，原告应收取的移民发展生产扶助基金由被告代收，双方没有争议。根据秦皇岛市人民政府秦政（1996）45号文件规定移民发展生产扶助基金为原水水费的10%；结合1996年4月30日原自来水总公司与市水利局签订的《会议纪要》内容，以及移民发展生产扶助基金多年的收缴情况，移民发展生产扶助基金应以原水水量作为依据计收。被告以秦价行费字（2000）157号通知文件为理由将移民发展生产扶助基金的计算理解为应按其向终端用水户实际售水量计算的理由不能成立，该文件的内容没有涉及到关于移民发展生产扶助基金的问题。关于被告提出超过诉讼时效问题，从欠款形成的债权债务关系角度来看，因为当事人双方并未有偿还欠款期限的约定，原告可随时主张权利，另根据原告所发律师函及上次起诉时间，原告的请求并未超过诉讼时效。原告扣除9%的损耗、2%手续费及应缴的6.63%的税金，依照收取标准计算得出的2007年1月1日至2009年11月30日被告应给付的移民发展生产扶助基金12178442.30元应予支持，扣除被告已向原告给付的200万元，被告尚应向原告给付移民发展生产扶助基金10178442.3元。依照《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、第一百零九条之规定判决如下：被告秦皇岛首创水务有限公司于本判决生效后十日内给付原告秦皇岛水务局移民发展生产扶助基金10178442.3元。

如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

一审案件受理费82870元，由被告负担。

上诉人首创公司提起上诉，请求二审法院依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人水务局的起诉；上诉费用由被上诉人负担。主要事实及理由如下：一、此案不属于法院管辖的民事案件。移民发展生产扶助基金的征收属于政府的行政收费。上诉人代征移民发展生产扶助基金是基于政府的行政命令，即1996年3月3日秦皇岛市人民政府文件秦政（1996）45号《秦皇岛市人民政府关于征收引青济秦工程、石河水库原水水资源费和移民发展生产扶助基金的通知》文件规定。上诉人的代征行为属于代替政府行使行政管理的收费，双方非平等主体地位的委托代理关系。民商案件是平等主体之间的民事法律关系，本案不在民事诉讼的受案范围之内，不属于法院管辖的民事案件。二、一审判决认定按扣除9%损耗的原水量计征移民发展生产扶助基金，判定上诉人给付被上诉人移民发展生产扶助基金10178442.3元，没有事实和法律依据。1、1996年市政府颁发的（1996）45号文件，明确规定征收办法是市自来水公司供水范围内的，由市自来水公司价外代征，而不是水务局提出的按原水量扣减损耗后计征。2、2007年1月至2013年收取移民基金采用1996年会议纪要显然是不合理的，因为执行的文件以及收取的标准都发生了变化；2005年秦皇岛物价局《关于调整自来水价格的批复秦价工字（2005）251号文件中明确了调后自来水综合价费表，2009年秦皇岛市物价局《关于调整城市区综合水价的通知》（秦价管字（2009）149号文件）中调整后的综合水价，2007年1月1日至2013年9月30日上诉人就是执行的上述两个文件收取的水费和相关的代征费用，按不同的用水性质不同的水价按户收取，代征费用收费标准以及执行的文件已经在水价调整文件中体现，根本不可能按漏损指标向用户收取。3、损耗指标以及用水结构指标全部采用2001年的指标不合理。因为损耗指标以及用水结构是变量指标而不是国家有明文规定的定量指标，该指标随着企业的经营以及用水市场的变化逐年发生变化。水务局的移民发展生产扶助基金的计算依据有错误。采用的是2001年损耗9%指标以及当时的居民和非居民的用水比例，推理出来2007年1月1日至2009年11月30日的移民发展生产扶助基金。这两个指标是变量指标，做为定量指标进行计算显然是错误的。4、上诉人的行为是代收，非法定和约定的给付主体，应按照实际的收入进行结算。而不应上诉人没有收取，却让上诉人承担此损失。5、2000年至2007年之间上诉人一直按照售出水量代缴上述费用，水务局从未提出异议。6、欠缴移民发展生产扶助基金的原因之一为水费外欠致无法代征移民发展生产扶助基金。7、2005年10月29日至2013年12月31日属首创公司经营，支付不起代征费用的原因：秦皇岛市政府投资的管网建设为上诉人垫资代建而占用了公司大量资金；北戴河分公司资产从首创水务公司分离，划拨出资产的费用政府没有支付；特许经营权范围的供水区域开发区西区划拨给泰盛水务公司经营等原因，造成首创公司资金短缺，并存在巨大亏损，根本无法支付上述费用。8、上诉人已委托专业的审计机构对上诉人的损耗指标、用水结构、欠付代征移民发展生产扶助基金情况进行了审计，请二审法院委托相应的专业机构进行专业审计。因此，欠付移民发展生产扶助基金的数额应以上诉人帐内记录的805万元为准，而非原审法院认定的10178442.3元。

被上诉人水务局答辩称，首创公司的上诉请求和理由均不能成立，原审判决正确，应予维持。主要答辩理由为：一、本案不是行政案件，双方之间是委托合同关系。根据秦政（1996）45号文件规定：“移民发展生产扶助基金由市自来水公司价外代征”。1996年双方签署的《会议纪要》约定：“移民发展生产扶助基金按向自来水总公司供应的原水水量的（不考虑损耗）水费的10%计征”，“自来水总公司从实征水资源费总额提取2%的手续费”。以上文件和首创公司的实际操作都证明，水务局委托首创公司向用水户收取移民发展生产扶助基金。秦皇岛市移民发展生产扶助基金的缴费主体是用水户，而不是首创公司。首创公司是在收取水费时代水务局收缴移民发展生产扶助基金，同时首创公司收取相应手续费作为报酬。首创公司在上诉状中也自认“上诉人的行为是代收”。因此双方之间不存在行政行为，系民事委托关系，属民事案件受案范围。二、原审判决认定的计征移民基金标准，有充分的事实和政策依据，首创公司没有任何依据主张按售水量计征，其上诉理由不能成立。1、1996年秦政（1996）45号文件明确规定了征收移民发展生产扶助基金是在所供原水范围内，涉及自来水公司的由其价外代征。2、首创公司引用的秦价工字（2005）251号文件、秦价管字（2009）149号文件都是涉及调整水价的，水务局对此没有异议，也一直按照上述文件规定执行。2005年和2009年文件没有取消按原水收取移民发展生产扶助基金的原则，只是调整了水费价格，因此仍应执行秦政（1996）45号文件、秦政办（2002）102号文件中的相关内容。3、首创公司提出的损耗指标及用水结构理由不能成立。根据市政府文件，移民基金的征收不考虑损耗，损耗指标与移民基金的收取没有关系。三、首创公司主张按实际的收入结算移民发展生产扶助基金的观点是错误的，没有任何依据。1、移民发展生产扶助基金的收取是按原水收取，不考虑损耗，首创公司没有任何政策文件作为按售水量计征移民发展生产扶助基金的依据，秦价行费字（2000）157号文件中的“以自来水公司售水量计征”只是水资源费问题，不涉及移民发展生产扶助基金。2、2000年至2007年之间，水务局一直都按前述政府文件规定的标准征收移民发展生产扶助基金，首创公司也按此向水务局交纳，首创公司所说一直按售出水量代缴不是事实。四、首创公司提出的支付不起代征的移民发展生产扶助基金的理由不能成立。其提出公司资金短缺并存在亏损，与交纳代征的移民发展生产扶助基金没有关系。五、首创公司提出的审计要求不能支持。综上，征收移民发展生产扶助基金是按原水的10%收取，不考虑损耗，首创公司也没有按售水量收取的政策依据，因此损耗指标和用水结构指标及外欠水费与本案没有关系，况且外欠水费更属于首创公司自己的原因，没有交费也不应供水，不能因此拖欠移民发展生产扶助基金。

二审中首创公司提供了其单方委托河北衡信会计师事务所出具的审计报告，对2011年-2013年购销水量差异、售水量用水结构及欠付代征水资源费和移民发展生产扶助基金情况进行了审计，以此证明购销水量差异率、售水量用水结构等情况与2002年8月6日秦皇岛市人民政府办公室秦政办（2002）102号文的规定发生了变化。水务局以该报告为首创公司单方审计为由而不予认可，并且认为如实际情况发生变化，应通过政府重新发文解决。

二审查明的其他事实与原审一致。

本院认为，关于本案是行政案件还是民事案件问题。1996年水务局与市自来水公司（首创公司）以会议纪要的形式对移民发展生产扶助基金的代征问题进行了约定。从双方约定的权利义务内容看，首创公司代水务局征收移民发展生产扶助基金，首创公司收取相应的手续费，双方均在会议纪要上签字盖章。双方系委托合同关系，而不是行政管理关系，因此，本案不是行政案件，首创公司关于本案不属于法院管辖的观点不予采纳。

关于欠付移民发展生产扶助基金的数额及计算依据问题。首创公司认可拖欠移民发展生产扶助基金，但双方对按原水水量还是售水量计征移民发展生产扶助基金问题发生争议，首创公司认为应按其实际向用户的售水量计算，而不是水务局计算的标准，主要理由是损耗比例和用水结构比例已发生变化，还有管网老化，资金短缺，售水外欠等因素导致拖欠。2000年157号文中“以自来水公司售水量计征”的表述，仅是对水资源费的计征规定，不涉及移民发展生产扶助基金问题。移民发展生产扶助基金的征收是按原水量计取，不考虑损耗，因水务局已向首创公司售水，首创公司也已实际售出，首创公司主张按其实际售水量交纳理据不足。首创公司提供的审计报告系其单方委托，水务局不予认可，因而不能作为认定的依据。至于首创公司主张因管网老化，资金短缺，售水外欠等导致拖欠，则是其公司经营管理中存在的问题，首创公司以此拒付移民发展生产扶助基金的理由不能成立。综上，原审中水务局按照原水量以每立方米0.047元计算，扣除9%的损耗，然后再扣除2%的手续费及相应税费，该计算方法并无不当。故依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

一审案件受理费负担不变，二审案件受理费82870元，由秦皇岛首创水务有限责任公司负担。

本判决为终审判决。

审　判　长　　王　巍

代理审判员　　吴晓慧

代理审判员　　申　毅

二〇一五年七月九日

书　记　员　　李冠霞