北京市规划和自然资源委员会等与中国船舶工业系统工程研究院二审行政判决书

北京市第二中级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）京02行终754号

上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。

法定代表人张维，主任。

委托代理人解飞，北京市规划和自然资源委员会干部。

委托代理人李文慧，北京市兰台律师事务所律师。

上诉人（一审第三人）中国核动力研究设计院，住所地四川省成都市一环路南三段**号。

法定代表人罗琦，院长。

委托代理人李彦豪，国浩律师（成都）事务所律师。

委托代理人王健，中国核动力研究设计院资产经营管理处科长。

被上诉人（一审原告）中国船舶工业系统工程研究院，住所地北京市海淀区翠微路**号。

法定代表人张宏军，院长。

委托代理人张恩富，北京市恒达律师事务所律师。

委托代理人邹于繁，北京市恒达律师事务所实习律师。

被上诉人（一审原告）中国舰船研究院，住所地北京市朝阳区德胜门外双泉堡**号。

法定代表人周希辰，院长。

委托代理人张恩富，北京市恒达律师事务所律师。

委托代理人邹于繁，北京市恒达律师事务所实习律师。

上诉人北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）、中国核动力研究设计院（以下简称核动力研究院）因中国船舶工业系统工程研究院（以下简称船舶研究院）、中国舰船研究院（以下简称舰船研究院）诉市规自委房屋登记行为一案，不服北京市东城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2017）京0101行初703号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年5月27日公开开庭审理了本案，上诉人市规自委委托代理人解飞、李文慧，上诉人核动力研究院委托代理人李彦豪，两被上诉人之共同委托代理人张恩富、邹于繁到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

1999年9月28日，原北京市东城区房屋土地管理局依核动力研究院申请，将北京市东城区新中西里XX楼的2、3、4单元房屋登记至核动力研究院名下，并向核动力研究院制发了东国字第XXXX号《房屋所有权证》（以下简称第XXXX号房产证）。

舰船研究院、船舶研究院向一审法院诉称：上世纪七十年代初始，坐落于北京市东城区新中西里XX号楼的二、三单元分别由舰船研究院、船舶研究院分配给职工使用至今，同期上述楼房的四单元由核动力研究院驻京办使用；上述三个单元的房租、水电费统由舰船研究院交付，房子由舰船研究院统管。舰船研究院、船舶研究院和核动力研究院于1984年7月7日签订《协议书》，约定主要内容：XX号楼三个门洞48个单元，现由舰船研究院统管和支付房租、水电费，从1984年8月1日起改为三个单位分别管理，即舰船研究院负责第二门洞，船舶研究院负责第三门洞，核动力研究院负责第四门洞。房租费统一由七院房产部门向市房管局支付，再由三个单位按分管门洞面积承担，从银行划拨结算。各住户缴纳房租费标准统按房产管理局的房租标准执行，由分管门洞的单位向租户计收。住户如有搬出空出住房应交分管门洞单位，由分管门洞单位进行调整使用。此后几十年来，上述XX号楼的三个单元就一直由舰船研究院、船舶研究院和核动力研究院分别管理至今。据舰船研究院、船舶研究院原来掌握的政策，上述房屋不能办理产权证。2017年初以来，有部分XX号楼的住户询问公房出售政策并向舰船研究院、船舶研究院提出想购买承租的公房。为便于解决公房租户的需求，2017年4月25日，舰船研究院、船舶研究院持相关手续和资料，以使用权人的身份到东城区不动产交易大厅查询窗口查询XX号楼产权情况，窗口工作人员口头告知，上述房屋产权已经登记在核动力研究院名下。舰船研究院、船舶研究院认为：自上世纪70年代初始，舰船研究院、船舶研究院和核动力研究院即对上述房屋拥有同样的权利并按单元划分了使用管理的权利范围，核动力研究院未经舰船研究院、船舶研究院同意将包括舰船研究院、船舶研究院拥有权利的房屋一并向登记机关进行产权登记的行为明显不当，核动力研究院当时的经办人应该是向登记机关隐瞒了1984年的三方协议书以及相关事实,市规自委当时未充分调查了解各方权利情况即将上述房屋的产权登记在核动力研究院名下并向核动力研究院颁发房屋产权证，此行为严重损害了舰船研究院、船舶研究院的合法权益。故请求法院判决撤销原北京市东城区房产管理局将北京市东城区新中西里XX号楼2、3、4单元房屋登记至核动力研究院名下的行政行为，并要求撤销向核动力研究院制发的第XXXX号《房屋所有权证》。

市规自委一审辩称：经档案查询，1999年7月26日，核动力研究院申请涉案房屋所有权初始登记。经审核认为申请人提交材料齐全，符合法定形式，于9月28日将登记事项记载于登记薄，并向核动力研究院制发第XXXX号《房屋所有权证》。此次登记行为尽到了合理、必要、审慎的注意义务。综上，请求法院依法判决驳回舰船研究院、船舶研究院的诉讼请求。

核动力研究院一审述称：该单位与舰船研究院、船舶研究院原是七院下属单位，涉案房屋是按照上级单位分配使用，故舰船研究院、船舶研究院对涉案房屋只是使用权的问题。规划部门向该单位出具了涉案房屋符合规划的证明，其取得所有权与舰船研究院、船舶研究院没有利害关系，且撤销涉案登记行为直接影响到群众利益，故请求法院依法驳回舰船研究院、船舶研究院的诉讼请求。

一审法院经审理认为，根据《房屋登记办法》第四条、《不动产登记暂行条例》第七条的规定，直辖市、市、县人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内的房屋权属登记管理工作。本案中，核动力研究院申请涉案房屋所有权登记之时，房屋权属登记发证机关是原北京市房屋土地管理局。后几经政府机构变更及职能调整，现北京市房屋权属登记发证机关为市规自委，故市规自委系本案适格被告。根据《房屋登记办法》第七条的规定，办理房屋登记，一般依照下列程序进行，依次为申请、受理、审核、记载于登记薄、发证。房屋登记机构认为必要时，可能就登记事项进行公告。同时，该办法第十九条规定，办理房屋所有权初始登记，房屋登记机构应当实地查看。根据本案审理查明的事实，本案所涉房屋的建设年代久远，无完备的建设资料保存，故对该类房屋的所有权初始登记，房屋登记管理部门应当进行实地查看，要对房屋的现状、使用、管理等情况进行全面的分析，结合具体情况决定是否给予房屋登记申请。结合本案查明的事实，舰船研究院、船舶研究院与核动力研究院在涉案房屋管理和使用上，已经形成各自管理，独立使用的情况，且三单位系分别独立且隶属不同上级的国家事业单位，对此舰船研究院、船舶研究院与核动力研究院均为明知。故此任何一方申请对涉案房屋进行权属登记，均应与另外两方协商一致，并由共同上级主管部门出具证明。本案中，核动力研究院申请涉案房屋登记时，仅向房屋登记部门提交了其上级单位办公厅的“证明及保证”，未有舰船研究院、船舶研究院及共同上级单位的任何意见，故此次房屋登记明显证据不足，依法应予撤销涉案房屋登记行为。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项的规定，判决撤销了原北京市东城区房屋土地管理局于1999年9月28日将北京市东城区新中西里XX号楼二单元、三单元、四单元登记至核动力研究院名下的登记行为。核动力研究院持有的涉案房屋的第XXXX号《房屋所有权证》无效。

市规自委不服一审判决，以一审判决认定事实不清、适用法律错误为由，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判裁定驳回舰船研究院、船舶研究院的起诉。

核动力研究院不服一审判决，以“一审法院认定事实不清、适用法律错误、一审法院应当主动审查起诉期限、一审法院事实审查超过行政诉讼审理范围、本案不属于行政诉讼受案范围等”为由向本院提起上诉，请求撤销一审判决并依法改判。

舰船研究院、船舶研究院均同意一审判决，请求予以维持。

一审中，舰船研究院、船舶研究院当庭出示以下证据证明其对涉案登记房屋的部分与核动力研究院拥有平等管理使用的权利，被诉登记行为违法：证据1、三方协议。证明舰船研究院、船舶研究院分别是二、三单元的权利人；证据2至证据6、七院组织机构沿革列表及机关文件以及舰船研究院、船舶研究院与核动力研究院组织机构沿革情况和相关文件；证据7至证据11、舰船研究院、船舶研究院就各自管理的涉案房屋部分与物业服务单位签订的代管协议及缴费证明；证据12、北京市第一房屋管理修缮工程公司档案信息；证据13及证据14、相关法院判决。

一审中，市规自委在法定期限内向一审法院提交如下证据材料以证明申请材料齐全，其尽到审慎审查义务，行政行为合法：证据1、北京市房屋所有权登记申请书。证明履行受理、审核、送达程序；证据2、房产平面图；证据3、房屋登记表；证据4、房屋位置示意图；证据5、房屋所有权登记费交款凭证；证据6、房屋状况表；证据7、墙界图；证据8、房屋所有权登记工作记录；证据9、登记收存契证材料；证据10、权属证明材料。

一审法院经庭审质证，对各方当事人提供的证据材料认证如下：市规自委提交的证据及舰船研究院、船舶研究院提交的证据1至证据11，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中有关证据形式的规定，取得方式合法，内容真实，与本案具有关联性，予以采纳。舰船研究院、船舶研究院提交的其他证据与本案不具有关联性，不予采纳。

一审法院已将当事人提交的上述证据材料随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。

经审理查明：位于北京市东城区新中西里XX楼2、3、4单元建设于1966年，间数150件，建筑面积2700平方米。1999年7月26日，核动力研究院向原北京市东城区房屋土地管理局提交房屋产权登记申请，申请对东城区新中西里XX楼2、3、4单元进行产权登记。其中房屋状况为间数150，建筑面积2700平方米，产权来源为原有。经审查，确认核动力研究院申请的涉案房产间数为150间，建筑面积为2560.5平方米。经查丈记事、初审、复审，1999年9月24日审批同意发证，于1999年9月28日向核动力研究院制发了XX号楼2、3、4单元的房屋所有权证，房屋所有权证号为东国字第XXXX号房屋所有权证。在办理涉案房屋权属登记时，核动力研究院同时提交以下三份证明材料。一是落款日期为1991年6月20日的房屋产权登记申请，申请中陈述：涉案房产系1969年，奉中央文革小组的指示与国务院所属单位调换的房屋，由于历史的原因，当时没有办理调换房屋过户手续，该幢房屋从那时起一直由该院进行管理、使用、维修、居住至今。没有任何单位提出过异议。现特提出产权登记申请。二是核动力研究院上级单位中国核工业总公司办公厅出具的落款日期为1991年7月19日证明核动力研究院提出的房屋产权登记申请所述情况属实，如遇产权纠纷问题，由核工业总公司办公厅负责法律责任的函。三是落款日期为1999年7月21日，原北京市城市规划管理局向核动力研究院出具的编号为99—258的查询城市建设工程管理档案说明。其中明确：经查该局于1966年3月21日以（66）建市字943号文批准新中街小区统建单位在东城区新中街的下列建设工程。其中工程项目为X、XX住宅，建筑面积6652.76平方米，层数5，栋数2，结构种类为砖混。另查明，舰船研究院、船舶研究院与核动力研究院原分别为中华人民共和国国防部及相关单位的下属单位。自六十年代初期始，三单位历经合并、分立，形成目前分别隶属不同上级单位的独立事业法人单位。其中舰船研究院隶属中国船舶重工集团公司，船舶研究院隶属中国船舶工业集团公司，核动力研究院隶属中国核工业集团公司。三单位自六十年代起历经合并、分立，人员也历经多次调整。再查明，1984年7月7日，舰船研究院、船舶研究院与核动力研究院签订协议书，协议约定：北京东城区新兴里XX号楼三个门洞48个单元，原为七院十五所（现为核工业部第一研究设计院）、系统工程部所属，七院院直各使用一个门洞。房租、水电费统由七院直接交付，房子由七院统管。由于住户情况变化很大，此楼距七院较远，不便管理。为加强对住房的管理，经三个单位协商，决定按以下办法进行管理：（一）新中西里XX号楼三个门洞48个单元现由七院统管和支付房租、水电费，从1984年8月1日起改为三个单位分别管理，即七院房产部门负责第二门洞。系统工程部负责第三门洞，第一研究设计院负责第四门洞。房租费由七院房产部门向市房管局支付，再由三个单位按分管门洞面积承担。从银行划拨结算，住房缴纳房租费标准按房产管理局的房租标准执行，由分管门洞的单位向住户计收；（二）三个门洞分别由三个单位分管，住户如有搬迁空出住房应交分管门洞单位，由分管门洞单位进行调整使用，各住户无权自行调整、对调和转让。再查明，在核动力研究院申请办理了涉案房屋产权登记后，房屋的管理仍采取各自独立管理的方式，由各自按所用房屋的情况委托北京首华物业管理有限公司代为管理与维修,并各自交纳物业服务费。又查明，因机构改革和职权调整，本市房屋登记职能现由市规自委承担。

本院认为:关于市规自委是否为本案适格被告的问题，各方均予以认可，本院不持异议，故不予赘述。

关于市规自委上诉认为船舶研究院、舰船研究院不具有本案行政诉讼原告主体资格问题。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。据此，与被诉行政行为具有“利害关系”系判断原告主体资格的标准。本案中，船舶研究院、舰船研究院虽然不是行政行为的直接相对人，但根据现有证据显示，二被上诉人对涉案的部分房屋长年管理、使用、维修，故被诉行政行为与该二单位具有利害关系，一审法院赋予其原告主体资格正确，本院予以认可。

关于房屋登记管理机关作出被诉登记行为应履行程序问题。本院认为，《房屋登记办法》（建设部令169号）于2008年7月1日正式施行。本案被诉行政行为系房屋登记机关于1999年给核动力研究院颁发第XXXX号房屋所有权证的行为。根据法不溯及既往原则，一审法院根据《房屋登记办法》第十九条的规定，认为登记机关负有实地查看的职责确有不妥。当时房屋登记机关应依据《城市房屋权属登记管理办法》（建设部第57号令）的相关规定办理房屋登记。经审查，在该《城市房屋权属登记管理办法》中确实没有要求登记机关在办理初始登记时需要履行实地查看的义务，但该《城市房屋权属登记管理办法》第十六条规定，新建的房屋，申请人应当在房屋竣工后的3个月内向登记机关申请房屋所有权初始登记，并应当提交用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件。本案中，涉诉房屋虽然不属于新建房屋，但属于房屋进行初始登记的情况，且房屋建成年代久远，涉及面积大，属于统建房屋，登记机关在办理涉案房屋权属登记时，应当履行必要的审慎注意义务，需要审查相关必要材料。一审中，根据市规自委提交的证据，核动力研究院在申请房屋登记时，提交以下三份证明材料。一是落款日期为1991年6月20日的房屋产权登记申请书；二是核动力研究院上级单位中国核工业总公司办公厅出具的落款日期为1991年7月19日证明核动力研究院提出的房屋产权登记申请所述情况属实，如遇产权纠纷问题，由核工业总公司办公厅负责法律责任的函。三是落款日期为1999年7月21日，原北京市城市规划管理局向核动力研究院出具的编号为99—258的查询城市建设工程管理档案说明。可以看出，核动力研究院系1991年提出房屋产权登记申请，核动力研究院上级单位中国核工业总公司办公厅出具的函的落款日期为1991年7月19日。而本案被诉行政登记行为的作出时间为1999年，从申请材料落款日期到作出行政行为历时八年，作为从事专业房屋登记的管理机关，其应当履行实地查看或其他更为谨慎的调查义务来证明房屋登记无误。且根据当时有效的《城市房屋权属登记管理办法》第二十七条的规定看，登记机关应当对权利人（申请人）的申请进行审查。凡权属清楚、产权来源资料齐全的，进行初始登记。进一步证明，无论法律法规如何变更，对于房屋权属登记，“权属清楚、产权来源资料齐全”都是必要条件。因此，一审法院认为“根据本案审理查明有事实，本案所涉房屋的建设年代久远，无完备的建设资料保存，故对该类房屋的所有权初始登记，房屋登记管理部门应当进行实地查看，要对房屋的现状、使用、管理等情况进行全面的分析，结合具体情况决定是否给予房屋登记”并无不当，本院予以认可。

案件事实方面，本院认为，一审法院并没有直接认定涉案房屋的产权归属问题。只是认为根据相关证据，能够证明舰船研究院、船舶研究院与核动力研究院对涉案房屋的管理和使用上，已经形成各自管理，独立使用的情况，且三单位系分别独立且隶属不同上级的国家事业单位，故此任何一方申请对涉案房屋进行权属登记，均应与另外两方协商一致，并由共同上级主管部门出具证明。这样能进一步保证产权归属正确，保护真实权利人的实体利益。而本案中，核动力研究院申请涉案房屋登记时，仅向房屋登记部门提交了其上级单位办公厅的“证明及保证”，未有舰船研究院、船舶研究院及共同上级单位的任何意见。在本次诉讼中，舰船研究院、船舶研究院提交了和核动力研究院于1984年7月7日签订的三方《协议书》、舰船研究院、船舶研究院就各自管理的涉案房屋部分与物业服务单位签订的代管协议及缴费证明等证据。足以证明此次被诉房屋登记明显证据不足，一审法院判决依法予以撤销涉案房屋登记行为并无不当。

综上，本案背景情况复杂，年代久远，涉及当事人利益重大，房屋登记机关根据现有证据作出将涉案房屋全部登记在核动力研究院名下的行为属于认定事实不清，证据不足。在此情况下，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款（一）项的规定，判决撤销原北京市东城区房屋土地管理局于1999年9月28日将北京市东城区新中西里XX号楼二单元、三单元、四单元登记至核动力研究院名下的登记行为是正确的，本院应予维持。市规自委、核动力研究院的上诉请求并无事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

一审案件受理费50元，由北京市规划和自然资源委员会负担；二审案件受理费50元，由中国核动力研究设计院、北京市规划和自然资源委员会各负担25元（已交纳）。

本判决为终审判决。

审 判 长　　金　丽

审 判 员　　刘彩霞

审 判 员　　杨　波

二〇一九年六月二十七日

法官助理　　陶　慧

书 记 员　　高　元