江苏省外事旅游汽车有限公司与合肥市人民政府安全生产行政批准决定二审行政判决书

安徽省高级人民法院

行 政 判 决 书

(2019)皖行终39号

上诉人（一审原告）江苏省外事旅游汽车有限公司，住所地江苏省南京市江东北路88号。

法定代表人张学义，该公司总经理。

委托代理人谢开顺，江苏石城律师事务所律师。

委托代理人石悦，江苏石城律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）合肥市人民政府，住所地安徽省合肥市蜀山区东流路100号。

法定代表人凌云，该市市长。

委托代理人王有长，合肥市安监局副局长。

委托代理人赵义华，安徽元贞律师事务所律师。

上诉人江苏省外事旅游汽车有限公司（以下简称江苏旅游汽车公司）因诉合肥市人民政府（以下简称合肥市政府）安全生产行政批准决定一案，不服合肥市中级人民法院于2018年11月1日作出的(2018)皖01行初181号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年2月26日公开开庭审理了本案。上诉人江苏旅游汽车公司的委托代理人谢开顺、石悦，被上诉人合肥市政府的委托代理人王有长、赵义华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院审理查明，苏Ａ×××××大型普通客车所有人为江苏旅游汽车公司；豫Ｓ×××××大型普通客车所有人为信阳市运输集团有限责任公司第一客运公司。豫Ａ×××××小型轿车所有人为王桂田。2017年1月25日13时28分，罗志军驾驶豫Ｓ×××××大型普通客车从应急车道行驶至沪陕高速上行线669KM+600M处时，车辆左前部与骑、轧车道分割线的江苏旅游汽车公司驾驶员束锋驾驶的苏Ａ×××××大型普通客车右侧后视镜发生刮擦，之后又与其右侧尾部发生刮擦，苏Ａ×××××大型普通客车方向失控，致车辆冲出高速公路中央分隔带护栏，与对向超车道内行驶的豫Ａ×××××小型轿车前部发生碰撞，造成豫Ａ×××××小型轿车驾驶员及车内乘坐人员共4人当场死亡以及高速公路附属设施不同程度损坏。事故发生后，合肥市公安局交通警察支队高速七大队（负责事发路段的交通安全管理工作）立即派员赶往事故现场进行处置。2017年1月13日，高速七大队作出合公交（高七）认字（2017）第002号道路交通事故认定书，认为束锋驾驶机动车在高速公路上行驶，骑、轧车道分割线行驶，违反了《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第八十二条第三款的规定，认定束锋承担本起交通事故的次要责任。2017年2月7日，束锋向合肥市公安局交通警察支队提交了道路交通事故责任认定复核申请书，要求撤销上述道路交通事故责任认定书，并重新划分事故责任。2017年3月14日，高速七大队作出合公交（高七）认字（2017）第005号道路交通事故认定书，认为束锋驾驶机动车在高速公路上行驶，骑、轧车道分割线行驶，违反了《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第八十二条第三款的规定，认定罗志军、束锋承担事故的同等责任；王桂田等4人无责任。

2017年2月10日，根据合肥市政府授权，合肥市安监局牵头成立了由合肥市安监局、合肥市交通局、合肥市公安局、合肥市监察局、合肥市总工会组成沪陕高速上行线K669处“2017.1.25”较大道路交通事故调查组，并邀请合肥市人民检察院派员参加，对事故进行了调查。2017年6月8日，该交通事故调查组作出合安监管（2017）75号关于拟请市政府批复较大道路交通事故调查报告的请示，认定合六叶高速肥西段K658“1.25”较大道路交通事故是一起生产安全责任事故。其中所附的调查报告事故责任认定及处理建议中涉及江苏旅游汽车公司的内容为：江苏旅游汽车公司安全生产教育培训计划规定的时间和年度教育培训频次不足，对车辆动态监控不力，对驾驶人交通违法行为失察，对事故发生负有重要责任。依据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第一百零九条第二项规定，建议由合肥市安全生产监督管理局对其处以人民币65万元罚款。2017年6月13日，合肥市政府作出合政秘（2017）69号关于合六叶高速肥西段“1.25”较大道路交通事故调查报告的批复（以下简称69号批复），其第二条第（八）项内容为：江苏旅游汽车公司安全生产教育培训计划规定的时间和年度教育培训频次不足，对车辆动态监管不力，对驾驶人交通违法行为失察，对事故发生负有重要责任。依据《安全生产法》第一百零九条第（二）项规定，由合肥市安全生产监督管理局对其处以人民币65万元罚款。

一审法院另查明，合六叶高速系沪陕高速的组成部分，指沪陕高速中合肥—六安—叶集段。

一审法院认为，安全生产事故（包括道路交通事故）的发生，直接关系到国家财产和人民生命财产的安全，关系到社会的稳定以及千家万户的生活幸福。为防止安全生产事故的发生，国家制定了一系列的法律法规，对从事生产经营的企业、企业负责人、安全生产管理人员和从业人员在生产活动中的应尽职责作出了明确规定。本案中，被告所举的相关人员询问笔录、涉案车辆GPS记录等证据相互印证，能够证明原告作为发生交通事故车辆所在单位，在日常经营活动中，存在安全生产教育培训计划规定的时间和年度教育培训频次不足，对车辆动态监控不力，对驾驶人交通违法行为失察等行为，被告据此认定原告对事故发生负有重要责任并无不当（见国家安全监管总局办公厅关于广东省汕尾市4.4较大道路交通事故行政处罚有关问题的复函）。原告在诉讼中提供的证据和陈述的理由，不能否定被告在批复中认定的事实。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，该院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回江苏旅游汽车公司的诉讼请求。

江苏旅游汽车公司上诉称，一、一审判决认定事实不清。1.上诉人车辆不存在骑轧车道分隔线的行为，一审判决根据交警部门作出的涉案道路交通事故认定书内容，认定上诉人驾驶员“骑轧车道分割线”，但该事故认定书依据并不充分。2.道路交通事故并不必然是生产安全事故，只有该事故与车辆所在单位安全管理有直接关系时才构成生产安全事故。交通事故的发生可能有路况、外力、驾驶员违章等运输企业无法掌控的多种因素，上诉人安全生产教育培训以及车辆动态监控与交通事故的发生没有因果关系，因此涉案交通事故并非安全生产事故。3.一审法院认定上诉人安全生产教育频次不足、动态监控不力，没有事实依据。上诉人制度中规定安全教育培训频次为“每月1次，每次不少于1小时”虽与《道路旅客运输企业安全管理规范（试行）》中规定的“每月不少于2次，每次不少于1小时”不尽相同，但实际培训学时并不少，且上诉人还通过微信课堂、重大活动临时安全教育、事故警示教育等多种形式进行安全教育。企业根据自身情况和特点，灵活安排并执行安全教育制度并无不妥。另，《道路旅客运输企业安全管理规范》已于2018年6月1日施行，该规范已将有关安全教育频次的规定修改为“每月1次，每次不少于2小时”。新规范正是考虑到企业的实际并与上诉人安全教育制度相契合。道路交通运输不同于一般企业的生产经营，要求上诉人对所有的运行车辆进行动态监控并及时发现驾驶人员瞬间违法行为是不切实际的。GPS动态监控只能显示机动车行驶速度和运行路线。束锋驾驶的车辆即使骑轧了车道分隔线，上诉人的GPS动态监控系统也无法发现和控制。因此，被上诉人及一审判决认定上诉人“车辆动态监控不力、对驾驶人交通违法行为失察”是不切实际加重了上诉人的责任和义务。4.涉案交通事故认定和事故调查报告均认定造成本起事故的直接原因系事故双方车辆驾驶人交通违法，与上诉人安全教育频次和动态监控并无直接因果关系，被上诉人及一审判决认定上诉人安全教育频次不足、动态监控不力是事故发生的“重要原因”，没有事实根据。二、一审判决适用法律错误。对于企业未履行安全生产教育培训义务不是发生交通事故直接原因，安监部门能否适用安全生产法实施处罚，《最高人民法院关于安监部门是否有权适用<安全生产法>对道路交通安全问题予以处罚及适用法律问题的答复》作出了明确规定。《国家安全监管总局办公厅关于广东省汕尾市4.4较大交通事故行政处罚有关问题的复函》只是部门意见，并不具有普遍适用效力。一审判决适用该《复函》，明显违反了上述司法解释的精神。请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。

被上诉人合肥市政府答辩称，一、根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十九条的规定，当事人不服经上级机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。对被答辩人作出处罚决定的是合肥市安监局，答辩人只是批准机关，故答辩人不是本案适格被告。二、答辩人作出的涉案批复，符合法定程序。三、答辩人作出的涉案批复，证据确实充分。四、答辩人作出的涉案批复，符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。

一审原告江苏旅游汽车公司向一审法提供的主要证据为：1、合公交（高七）认字（2017）第002号交通事故认定书、合公交（高七）认字（2017）第005号交通事故认定书，证明合肥高速第七大队两次出具的事故责任认定书事实认定不清，责任划分不公；2、69号批复、《事故调查报告》，证明69号批复具体确定原告责任和对原告的处罚具有可诉性，被告主体资格适格；69号批复、《调查报告》直接援引《道路交通事故认定书》的结论，对于交通事故发生原因以及责任划分的相关事实没有查明，处罚意见所依据的法律适用错误；3、（合）安监罚（2017）25-4号行政处罚决定书，证明行政处罚决定是依据被告的批复作出的，该处罚决定事实认定不清，法律适用错误；4、交通运输企业安全生产标准化建设等级证明，证明原告内部的生产安全标准符合江苏省交通运输汽车企业行业标准；5、合肥市蜀山区法院案件受理通知书、合肥安监局提供的证据目录，证明原告合肥市蜀山区法院应诉过程中知悉69号批复内容。

一审被告合肥市政府向一审法院提供的主要证据为：1、合安办函（2017）19号《关于开展沪陕高速上行线K669处“2017.1.25”较大道路交通事故调查的通知》，证明合肥市政府安委办成立由合肥市安监局等单位组成的涉案较大道路交通事故调查组，对本案发生的事故原因进行调查；2、合安监管（2017）75号《关于拟请市政府批复合六叶高速肥西段“1.25”较大道路交通事故调查报告的请示》，证明涉案较大道路事故调查组作出事故调查报告；3、69号批复，证明合肥市人民政府作出批示及内容；4、皖安办函（2017）14号关于挂牌督办合肥市“2017.1.25”较大道路交通事故的通知，证明安徽省政府安委办对涉案较大交通事故挂牌督办；5、皖安办函（2017）63号关于对合六叶高速肥西段“1.25”较大交通事故调查报告审核意见的复函，证明安徽省政府安委办公室审核通过涉案较大交通事故调查报告；6、束锋询问笔录，证明涉案事故发生的时间和地点；7、张学义询问笔录，证明其年收入为27万元；8、周勤康询问笔录，证明其系安全生产管理人员；9、马大诚询问笔录，证明公司设立GPS值班规定；10、赵觉飞询问笔录，证明原告系涉案车辆的所有权人；11、张达询问笔录，证明每月对驾驶员培训一次；12、刘辉询问笔录，证明涉案车辆存在超速，原告工作人员未发现；13、涉案车辆的GPS记录，证明涉案车辆在当天存在多次超速，存在安全隐患；14、合公交（高七）认字（2017）第002号交通事故认定书，证明涉案车辆在高速上骑、轧车行道分界线行驶，存在事故隐患；15、道路交通事故责任认定复核申请书，证明原告驾驶员对交通事故责任认定书提起了复核；16、合公交受字（2017）第0203002号交通事故责任认定复核受理通知书，证明公安机关受理了复核申请；17、合公交（高七）认字（2017）第005号交通事故认定书。证明公安机关交通管理部门经复核认定涉案车辆在高速上骑、轧车行道分界线行驶，原告驾驶员负有事故同等责任；18、江苏省外事旅游汽车公司2016年安全教育培训计划，证明原告制定的培训制度的学时，频次未达到规章规定；19、江苏省外事旅游汽车公司客运驾驶员安全教育记录，证明原告实际每月仅组织客运驾驶员培训一次，没有达到规章规定；20、（合）安监罚告（2017）25-4号行政处罚告知书；21、（合）安监听告（2017）25-3号行政处罚听证告知书及回执。证据20、21证明被告告知原告作出行政处罚的事实、理由、依据以及依法享有的权利；22、（合）安监听通（2017）4号行政处罚听证会通知书及回执，证明被告依法通知原告听证；23、（合）安监罚（2017）25-4号行政处罚决定书，证明被告依法作出行政处罚决定。

此外，合肥市政府向一审法院提供了安全生产法、安全生产违法行为行政处罚法、道路旅客运输企业安全管理规范（试行）、安监总厅管二函（2012）205号国家安全监管总局办公厅关于广东汕尾市“4.4”较大道路交通事故行政处罚有关问题的复函作为其作出69号批复的依据。

上述证据均已随案移送本案。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院依法予以确认。

本院认为，道路交通安全事关人民群众生命财产安全，交通运输企业、交通运输企业的主要负责人、安全生产管理人员和从业人员均应依法严格履行安全生产义务，防止和减少安全事故的发生。合肥市公安局交通警察支队高速七大队负责涉案交通事故发生路段的交通安全管理工作，具有对涉案交通事故成因、责任作出认定的法定职权，其作出的涉案交通事故最终认定结论，具有较高的证明力。上诉人江苏旅游汽车公司称该事故结论错误，其车辆并未骑轧道路分隔线，但其并无相反证据足以推翻该认定结论，故其该上诉理由不能成立，本院不予支持。

根据《安全生产法》第二条的规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用该法。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条规定，生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用该条例。本案中，合六叶高速肥西段“1.25”交通事故造成4人死亡、3辆汽车以及高速公路附属设施损坏，给人民群众生命和财产造成重大损失，该事故系因从事生产经营的车辆碰撞引发，故被上诉人责成相关部门组成调查组对该事故进行调查，以厘清事故性质、划分责任、提出处理意见，符合上述法律、法规规定。

《道路旅客运输企业安全管理规范》（试行）第二十一条第一款规定，道路旅客运输企业应当建立客运驾驶人安全教育、培训及考核制度。定期对客运驾驶人开展法律法规、典型交通事故案例警示、技能训练、应急处置等教育培训。客运驾驶人应当每月接受不少于2次，每次不少于1小时的教育培训。道路旅客运输企业应当组织和督促本企业的客运驾驶人参加继续教育，保证客运驾驶人参加教育和培训的时间，提供必要的学习条件。本案中，江苏旅游汽车公司制定的安全教育培训计划所规定的培训周期及时间为，客运驾驶人每年教育培训12次，每次教育培训时间不得少于1小时，该培训计划显然没有达到上述规定所要求的培训频次、培训时长。江苏旅游汽车公司称其在实际操作中培训总时间符合规定，但并未提供充分证据予以证明，本院不予采信。涉案事故车辆虽然安装了监控设施,但其在行驶过程中多次违反交通法规，江苏旅游汽车公司未能及时提醒纠正驾驶人的违法行为,存在对车辆动态监控不力的情形。江苏旅游汽车公司关于其不存在安全生产教育培训频次不足、动态监控不力情形的上诉理由不能成立，本院不予支持。

安全教育培训和车辆动态监管是道路运输安全生产管理工作的重要组成部分，是实现安全生产的基础性工作。交通运输企业对客运驾驶人进行安全教育培训以及对车辆实施动态监控，对于控制驾驶人的不安全行为，减少生产安全事故极为重要。通过安全教育培训和车辆动态监管，使客运驾驶人严格执行安全生产操作规程，可以及时发现和消除事故隐患，保证安全生产。因此，安全教育培训和车辆动态监管与安全生产具有一定的因果关系。本案中，江苏旅游汽车公司疏于对客运驾驶人进行安全教育培训和对车辆进行动态监管是涉案事故的原因之一，其对涉案事故的发生负有法律责任。江苏旅游汽车公司关于其安全教育培训及动态监控情况与涉案交通事故发生没有因果关系的上诉理由亦不能成立，本院不予支持。

综上，合肥市政府作出被诉批复并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人江苏旅游汽车公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人江苏省外事旅游汽车有限公司负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　张志强

审 判 员　王新林

审 判 员　钟祖凤

二〇一九年三月十五日

法官助理　张高英

书 记 员　潘玉丹

附：本判决适用的相关法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。

……