江苏少儿春互联教育科技有限公司与淮安市淮阴区财政局行政裁决二审行政判决书

江苏省淮安市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2018）苏08行终184号

上诉人（一审原告）江苏少儿春互联教育科技有限公司，住所地淮安市淮安区施河工业园区。

法定代表人张晖，该公司经理。

委托代理人张新明，该公司工作人员。

委托代理人戎明杰，江苏漫修律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）淮安市淮阴区财政局，住所地淮安市淮阴区承德北路606号。

法定代表人曹正锋，该局局长。

委托代理人隽国，该局工作人员。

委托代理人唐卫东，江苏冠誉律师事务所律师。

一审第三人江苏钟山工程项目管理有限公司，住所地南京市栖霞区迈皋桥创业园。

法定代表人张建玲，该公司执行董事。

一审第三人江苏凤凰出版传媒股份有限公司，住所地南京市仙新路98号。

法定代表人梁勇，该公司董事长。

委托代理人王婷，该公司教育服务中心副经理。

委托代理人孙莹，该公司教育服务中心业务员。

上诉人江苏少儿春互联教育科技有限公司（以下简称少儿春公司）与被上诉人淮安市淮阴区财政局（以下简称淮阴区财政局）、一审第三人江苏钟山工程项目管理有限公司（以下简称钟山公司）、江苏凤凰出版传媒股份有限公司（以下简称凤凰公司）政府采购投诉处理决定一案，不服淮安市淮阴区人民法院（2018）苏0804行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年9月18日立案受理后，依法组成合议庭于2018年11月9日公开开庭审理了本案。上诉人少儿春公司委托代理人张新明、戎明杰，被上诉人淮阴区财政局行政机关负责人刘绍峰及其委托代理人隽国、唐卫东，一审第三人凤凰公司委托代理人王婷、孙莹到庭参加诉讼。一审第三人钟山公司经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院经审理查明：2017年8月11日，采购人淮安市淮阴区教育局通过代理机构第三人钟山公司发布招标文件，就淮阴区教育局中小学书法网络教室设备进行政府采购。原告少儿春公司和第三人凤凰公司等四家公司响应投标。同年9月1日开标后，经专家评委组成的评审小组评标，最终推荐以下中标候选人：第一中标候选人凤凰公司、第二中标候选人少儿春公司、第三中标候选人江苏酷腾科教仪器设备有限公司。同年9月4日，评审结果在江苏省政府采购网和淮安市政府采购网进行公示。当日，原告公司向第三人钟山公司提出质疑，质疑事项主要为：凤凰公司投标产品有重大负偏离，既没有满足本次投标文件要求，也没有符合该公司技术规格相应偏离表中的投标参数，使用虚假材料及参数值骗取高分。同年9月12日，评审小组针对质疑内容重新复议，淮阴区教育局向原告少儿春公司作出《质疑回复函》，主要认为评委会对所质疑内容重新进行逐一核实，均完全符合招投标文件，对较实用的内容核实为技术正偏离，评委会一致认为本项目的第一中标结果不存在疑义。

2017年9月18日，原告少儿春公司以第三人钟山公司为被投诉人，向淮阴区财政局提出投诉，投诉以下事项：评委评标时，不以招标文件中的技术参数为准；样品演示时，不以招标文件为准；给原告的演示时间只有一分钟，而带“☆”号的为重要参数，但评委没有依照参数对产品进行评审。请求被告重新组织专家评委对本次中标人凤凰公司进行重新评审：1、对封存样品服务器中的资源及软件和APP功能，依照招标文件参数尤其是带“☆”号参数，在省政府采购库随机抽取系统集成、网络专家评委再次组织评审、核对；2、针对技术规格响应偏离表，请用该公司真实产品参数来验证。同年10月24日，被告作出淮财购决[2017]2号《政府采购供应商投诉处理决定书》，认定投诉人的投诉请求不成立，被告不予支持。原告对此决定不服，于2017年11月2日向淮阴区人民政府提起行政复议。同年12月28日，被告作出淮财发[2017]292号《关于撤销淮财购决[2017]2号〈政府采购供应商投诉处理决定书〉的决定》，以决定书内容需要完善为由，自行撤销了淮财购决[2017]2号《政府采购供应商投诉处理决定书》。2018年1月3日，淮阴区人民政府作出[2017]淮行复第18号《行政复议决定书》，以少儿春公司自愿撤回复议申请为由，终止行政复议。

2018年2月5日，被告作出淮财发[2018]40号《政府采购供应商投诉处理决定书》，主要内容为：应投诉人的请求，被告于2017年10月18日抽取专家对投诉事项进行了评审，形成当场意见：1、中标供应商封存样品完全满足招标文件参数，未发现负偏离；2、所投产品真实性以及相同项目的实施方案属于项目验收阶段的工作，超出本次招标范围。评审专家一致认为本次第一中标结果不存在疑义。依据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十八条、《政府采购供应商投诉处理办法》第十四条、第十七条第（二）项的规定，认定投诉人的投诉事项缺乏事实依据，驳回投诉。

原告不服，认为被告的投诉处理及专家评审程序严重偏离公正，违反法律法规，请求撤销被告于2018年2月5日作出的淮财发[2018]40号《政府采购供应商投诉处理决定书》。

一审法院认为，本案的主要争议焦点为被告对原告投诉事项作出的处理决定依据的事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否准确。庭审中，原告主要提出以下主张：1、被告未依法列凤凰公司为投诉处理程序的当事人；2、被告组织专家评委重新评审不符合《政府采购供应商投诉处理办法》的规定；3、被告未审查凤凰公司产品参数的真实性；4、被告对本次评标中的串通评分行为未作出处理。

一、关于是否应当列凤凰公司为投诉处理程序当事人的问题。《政府采购供应商投诉处理办法》第七条规定，供应商认为采购文件、采购过程、中标和成交结果使自己的合法权益受到损害的，应当首先依法向采购人、采购代理机构提出质疑。对采购人、采购代理机构的质疑答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定期限内做出答复的，供应商可以在答复期满后15个工作日内向同级财政部门提起投诉。第十二条规定，财政部门应当在受理投诉后3个工作日内向被投诉人和与投诉事项有关的供应商发送投诉书副本。从上述法条的规定可见，能够作为被投诉人的只能是采购人或者代理机构，且投诉处理办法中也没有需要将其他供应商列为投诉案件当事人或者第三人的规定，只有向有关供应商发送投诉书副本的要求。因此，被告在处理投诉中未将凤凰公司列为当事人，并无不当。

二、关于是否可以组织专家评委重新评审的问题。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十八条规定，财政部门处理投诉事项，需要检验、检测、鉴定、专家评审以及需要投诉人补正材料的，所需时间不计算在投诉处理期限内。《政府采购供应商投诉处理办法》第十四条规定，财政部门处理投诉事项原则上采取书面审查的办法。财政部门认为有必要时，可以进行调查取证，也可以组织投诉人和被投诉人当面进行质证。从上述规定可见，本案被告有权组织专家评审对投诉事项重新评审，且该案的评审程序系原告在投诉书中的明确请求。组织专家评审是处理投诉事项的一种审查方法，对于是否满足招标文件参数要求的问题，因涉及专业性问题，被告依据专家评审意见作出相应的认定，并无不当。

三、关于是否应当审查凤凰公司产品参数的真实性和对串通评分行为是否应当作出审查并作出处理的问题。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十五条规定，供应商质疑、投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围。本案中，原告在涉案质疑中仅提出凤凰公司投标产品有重大负偏离，并未就产品参数的真实性提出异议，且经评委确认，产品参数真实性及相同项目的实施方案属于项目验收阶段审查的范畴，不属于招标时的审查范围。而关于是否存在串通评分的问题，原告公司在质疑和投诉中均未予提出，原告公司可通过其他途径依法维护自己的合法权益。因此，被告在本次投诉处理程序中没有对上述事项作出审查处理，符合法律规定。

四、被诉行为的合法性。本案中，被告在受理原告的投诉后，通过组织专家评委重新评审，主要审查了凤凰公司封存样品是否满足招标文件参数要求，确认供应商封存样品完全满足招标文件参数，未发现负偏离，对于不在投诉处理范畴的事项亦作出了说明。最终作出驳回原告公司投诉的处理决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律准确。

综上，原告诉请撤销被诉处理决定，没有事实和法律依据，一审法院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告少儿春公司的诉讼请求。

上诉人少儿春公司上诉称：1、一审法院认定投标产品真实性问题不在招标范围内，严重违反政府采购相关规定和招标文件规定。2、一审判决认定投标产品参数真实性属于验收阶段的审查范围，不属招标时的审查范围，该认定没有事实和法律根据。3、一审判决认定被上诉人未将凤凰公司列为当事人属于程序合法是错误的，凤凰公司是被质疑对象和投诉对象，被上诉人作出处理应将其列为当事人。4、一审判决认定被上诉人以专家评审代替行政机关履行查明事实职责符合法律规定是错误的，专家评审不能代替行政机关作出判断，被上诉人没有履职尽职，将行政机关查明事实的责任推给专家评审没有法律依据，系违法行为。5、一审判决认定凤凰公司投标产品是否满足招标文件参数涉及专业性问题由专家评审并作出认定并无不当是错误的，该认定有违客观事实。投标文件是否满足招标文件参数不全是专业性问题，仅有少数技术参数涉及专业性问题，被上诉人不作区分处理，全部交由专家评审，行政行为明显不当。6、一审判决对本项目评委与凤凰公司串通评分的严重违法行为不予理会，放任违法行为，判决不公。现有证据已经发现本项目评标委员会存在严重的串通评标行为，人为抬高凤凰公司得分。被上诉人发现却不纠正，串通评分直接导致专家评审意见无效。一审判决仍然维持被上诉人作出的处理决定，其判决错误。综上，请求撤销一审判决，撤销被上诉人作出的处理决定，责令其重新作出处理。

被上诉人淮阴区财政局辩称：1、投标产品的真实性不属于上诉人的争议事项，不在本次投诉处理范畴，与本案没有关联性，不能作为认定处理决定是否合法的依据。2、原判决没有直接认定投标产品参数的真实性属于项目验收阶段的审查范围，仅载明了专家评委的评审意见，依据是评委会审报告，并非没有事实和法律依据。3、《政府采购供应商投诉处理办法》是被上诉人处理供应商在政府采购中投诉的唯一程序性依据，该办法第二十一条第（一）项规定了投诉处理决定书应包含的内容，被上诉人作出的处理并无不当。4、上诉人的质疑和质疑事项，所投产品参数是否符合采购文件的要求属于专业性问题，被上诉人并无足够专业能力对此作出判断，因此，将该专业问题交由专家评审并作为处理依据具有法律依据，并无不当；被上诉人依据专家一致的评审意见作出认定并作出处理，符合法律规定。5、政府采购中是否有评委串通评分问题，不属于上诉人质疑的事项，也不在本次处理范围内，与本次处理决定是否违法没有关联，也不能作为确认处理决定是否违法的依据。综上，原判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。

一审第三人钟山公司、凤凰公司未提供陈述意见。

各方当事人在一审中提交的证据均已随卷移送本院。

本院经审查对一审认定的事实和采纳的证据均予以确认。

本案争议焦点为：1、凤凰公司在投诉处理程序中未被列为当事人，是否构成程序违法；2、评委评审是否存在串通评分行为，该行为是否属于被上诉人投诉处理审查范围；3、上诉人投诉涉及的投标产品及其参数的真实性是否属于招标审查范围，是否涉及专业性问题，被上诉人重新组织专家评审并依此作出处理决定，是否有法律依据。

关于争议焦点一，即凤凰公司在投诉处理程序中未被列为当事人，是否构成程序违法的问题。

本院认为，《政府采购供应商投诉处理办法》第八条第一款规定：“投诉人投诉时，应当提交投诉书，并按照被投诉采购人、采购代理机构（以下简称被投诉人）和与投诉事项有关的供应商数量提供投诉书的副本。”因此，政府采购被投诉人应是被投诉采购人、采购代理机构。本案中，钟山公司作为采购代理机构，系本案的被投诉人，上诉人少儿春公司投诉时将其列为被投诉人，但其并未将凤凰公司列为被投诉人。凤凰公司系涉案采购活动的中标者，属于与投诉事项有关的供应商，其在投诉处理程序中可以根据有关规定就投诉事项作出说明并提交证据。《政府采购供应商投诉处理办法》第二十一条规定的投诉处理决定应当包括的主要内容也只是需要载明投诉人和被投诉人。同时，是否被列为当事人，即使存在影响，也只是影响凤凰公司的权利，该权利属于凤凰公司，凤凰公司就此并未提出异议，该公司未被列为当事人，并不影响上诉人的权利。因此，淮阴区财政局在作出投诉处理决定时未将凤凰公司列为当事人，并不违反法律规定，不构成程序违法。

关于争议焦点二，即评委评审是否存在串通评分行为，该行为是否属于被上诉人投诉处理审查范围的问题。

本院认为，首先，上诉人主张存在评委评审存在串通评分，被上诉人及第三人均予以否认，上诉人就此也未提供证据，该事实目前并不成立。其次，《政府采购供应商投诉处理办法》第七条规定：“供应商认为采购文件、采购过程、中标和成交结果使自己的合法权益受到损害的，应当首先依法向采购人、采购代理机构提出质疑。对采购人、采购代理机构的质疑答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定期限内作出答复的，供应商可以在答复期满后15个工作日内向同级财政部门提起投诉。”因此，供应商质疑以及投诉的范围限于采购文件、采购过程、中标和成交结果使自己的合法权益受到损害这一范围。投诉人的投诉是启动财政部门行政处理的原因，也是行政处理的内容与范围，财政部门仅应当就投诉内容进行处理。本案中，少儿春公司经质疑程序后向财政部门提起的投诉事项有两个方面：一是评委评标没有依据招标文件等相关规定对投标文件及样品作出评审；二是请求淮阴区财政局组织专家评委对中标人凤凰公司重新评审。从上述内容来看，少儿春公司投诉时只是认为评委评审不公正、不公平，其并没有投诉评委串通评分。基于其投诉时并未投诉该部分内容，投诉处理决定中未对此予以处理，并无不当。

关于争议焦点三，即上诉人投诉涉及的投标产品及其参数的真实性是否属于招标审查范围，是否涉及专业性问题，被上诉人重新组织专家评审并依此作出处理决定，是否有法律依据的问题。

本院认为，首先，《政府采购供应商投诉处理办法》第十四条规定：“财政部门处理投诉事项原则上采取书面审查的办法。财政部门认为有必要时，可以进行调查取证，也可以组织投诉人和被投诉人当面进行质证。”《政府采购法实施条例》第五十八条第一款规定：“财政部门处理投诉事项，需要检验、检测、鉴定、专家评审以及需要投诉人补正材料的，所需时间不计算在投诉处理期限内。”因此，财政部门可以书面审查投诉事项，也可以调查取证，还可以组织质证等，采取何种审查方法系财政部门根据投诉案件不同情况作出决定。

其次，本案中，上诉人少儿春公司投诉请求即是要求被上诉人淮阴区财政局组织专家评委重新评审，淮阴区财政局在投诉处理程序中采纳了上诉人的请求重新组织专家进行评审，符合法律规定，并不存在以专家评审代替行政机关履职的问题。

第三，上诉人投诉的主要内容是认为评委评标时不依据招标文件的技术参数等有关规定，未对投标文件及样品进行客观公正地评审，从而认为招投标活动不公平、不公正。上诉人要求重新评审并重点对招标文件参数尤其是带“☆”参数进行评审、核对以及投标文件“技术规格响应偏离表”中用真实产品参数和凤凰公司填写的参数值进行核实。该投诉事项显然涉及较强的专业性，淮阴区财政局重新组织专家评审而不局限于书面审查，并依据专家评审意见作出投诉处理，依法履行了法定职责。

第四，关于凤凰公司投标产品及其参数的真实性问题，根据专家重新评审意见，其认为：中标供应商封存样品完全满足招标文件参数，未发现负偏离；所投产品真实性以及相同项目的实施方案属于项目验收阶段的工作，超出本次招标范围。因此，淮阴区财政局认定凤凰公司投标样品满足招标文件参数具有事实和法律依据，应予确认。上诉人认为凤凰公司投标产品及其参数存在虚假，未提供充分证据证明，本院不予采纳。

综上，一审判决认定事实清楚，法律适用正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人江苏少儿春互联教育科技有限公司负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　徐冬然

审 判 员　石亚东

审 判 员　孙聂娟

二〇一八年十二月十七日

法官助理　王伏刚

书 记 员　金　琦