庄河市人民政府、大连市人民政府二审行政判决书

辽宁省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）辽行终1057号

上诉人（一审被告）庄河市人民政府，住所地辽宁省庄河市世纪广场1号。

负责人谢德洋，市长。

委托诉讼代理人孙宏云，庄河市应急管理局科员。

委托诉讼代理人寇连震，辽宁法磊律师事务所律师。

上诉人（一审被告）大连市人民政府，住所地辽宁省大连市西岗区人民广场1号。

负责人陈绍旺，代理市长。

委托诉讼代理人李梅，大连市司法局工作人员。

委托诉讼代理人董云非，辽宁本道律师事务所律师。

被上诉人（一审原告）大连鑫通水产食品有限公司，住所地辽宁省庄河市城关工业园区。

法定代表人陈学思，该公司总经理。

委托诉讼代理人张瀛，辽宁慧之博律师事务所律师。

被上诉人（一审原告）陈学思，男，1945年6月22日出生，汉族，大连鑫通水产食品有限公司总经理，住辽宁省庄河市。

委托诉讼代理人张瀛，辽宁慧之博律师事务所律师。

被上诉人（一审原告）***，男，1978年10月3日出生，汉族，大连鑫通水产食品有限公司安全员，住辽宁省庄河市。

委托诉讼代理人张瀛，辽宁慧之博律师事务所律师。

原审第三人大连雪山环境治理有限公司，住所地辽宁省庄河市城关街道龙王庙村。

法定代表人宋家雪，该公司总经理。

原审第三人宋家雪，男，1976年10月29日出生，住辽宁省庄河市。

原审第三人赵元超，男，1974年10月5日出生，住辽宁省庄河市。

上诉人庄河市人民政府、大连市人民政府因与被上诉人大连鑫通水产食品有限公司、陈学思、***及原审第三人大连雪山环境治理有限公司、宋家雪、赵元超撤销行政批复及行政复议决定一案，不服辽宁省大连市中级人民法院（2018）辽02行初154号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人庄河市人民政府委托诉讼代理人孙宏云、寇连震，上诉人大连市人民政府委托诉讼代理人李梅、董云非，被上诉人大连鑫通水产食品有限公司(以下简称鑫通公司)、陈学思、***的委托诉讼代理人张瀛到庭参加询问。本案现已审理终结。

一审法院经审理查明，2017年6月16日，鑫通公司法定代表人陈学思与雪山公司委托代理人于校生签订一份《废水处理工程承包合同书》，合同中工程内容包括：1、工程设计方面：(1)工艺设计；(2)电气设计；(3)现有曝气头更换；(4)填料清洗；(5)设置检查井2个并安装直径500mm波纹管排水管道60米，地面破损后恢复原状。2、所需设备及安装调试方面：(1)设备购置；(2)非标设备制作；(3)机电设备安装；(4)运行调试及操作人员培训等。2017年6月19日，雪山公司开始对鑫通公司曝气池填料进行清洗。21日上午，雪山公司赵元超安排工人于永喜、刘子厚把调节池的水抽干，于永喜又找到了于**做帮手。下午四点半左右抽水结束，抽完水后工人于永喜顺着梯子下到调节池内时倒在池中，刘子厚打算对于永喜进行施救，下到池底时由于身体感觉不好，就赶紧顺着梯子往上爬，接着工人于**把雪山公司在现场干瓦工活的工人都喊了过来，工人邓万明来到污水池口看到于永喜躺在池底，不听周围人劝阻，下到调节池内时倒在池中。事故发生时，事故现场工人于德福立即拨打120、119急救电话，17时把于永喜、邓万明及刘子厚送往庄河市中心医院救治，17时30分左右于永喜、邓万明经抢救无效死亡，刘子厚经医院治疗第二天康复出院。事故发生后，庄河市人民政府授权庄河市安全监督管理局牵头组成大连雪山环境治理有限公司“6.21”事故调查组(以下简称事故调查组)对事故展开调查，成员有庄河市总工会、庄河市监察局(庄河市纪委)、庄河市公安局、庄河市规划城建局、庄河市环境保护局和城关街道办事处。事故调查组于2017年10月19日向被告庄河市人民政府提交《关于申请延长大连雪山环境治理有限公司“6.21”事故调查时间的请示》，10月23日庄河市人民政府副市长于成福在该请示件上签写“同意”。事故调查组于2018年4月13日形成了《大连雪山环境治理有限公司大连鑫通水产食品有限公司生产废水改建工程“6.21”窒息死亡一般事故调查报告》(以下简称事故调查报告)，认定事故发生的直接原因是：1、雪山公司对安全生产工作不重视，未建立健全施工现场安全管理制度；未指派管理人员对施工现场进行安全管理；未对施工人员进行安全教育培训。2、鑫通公司对安全生产工作重视不够，没有建立健全有限空间作业的安全责任制；未在有限空间场所醒目位置设置安全生产风险公告，表明严禁擅自进入和盲目施救风险；在有限空间抽水期间，未指定专门人员进行现场指挥作业和安全监护；抽水作业前，未对作业环境进行评估，分析存在的危险有害因素，提出消除、控制危害措施。该调查报告对事故责任单位的处理建议是：对雪山公司、鑫通公司分别给予罚款人民币210000元整的行政处罚；给予第三人宋家雪人民币14400元的行政处罚，给予陈学思人民币8640元的行政处罚；建议雪山公司按该公司相关规定对第三人赵元超进行处理；建议鑫通公司按该公司相关规定对***进行处理；对死者于永喜、邓万明免于责任追究。2018年4月28日，事故调查组向被告庄河市人民政府报送《关于大连雪山环境治理有限公司“6.21”事故结案的请示》(以下简称请示)，请求对事故调查报告予以批复结案。同年5月11日，被告庄河市人民政府作出28号批复，同意事故调查组对事故的原因分析、责任认定结论和对有关单位及责任人处理意见，同意结案。三原告不服28号批复，于2018年5月21日向大连市人民政府申请行政复议，请求撤销28号批复，2018年7月18日，大连市人民政府作出26号复议决定，认为28号批复认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，维持该批复，并向复议当事人进行了送达。另查明，事故调查组向庄河市人民政府报送28号请示中所附的事故调查报告上，事故调查组成员均未在该报告上签名。

一审法院认为，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一款的规定，重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。庄河市人民政府作为负责事故调查的人民政府，具有对涉案事故调查报告作出批复的法定职责。《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条规定，特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。未造成人员伤亡的一般事故，县级人民政府也可以委托事故发生单位组织事故调查组进行调查。第三十条第二款规定，事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。第三十二条第二款规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。依据上述法规规定，庄河市人民政府是本案所涉生产安全事故调查的负责者和事故调查报告的最终审验者，代表国家对事故调查报告行使批复权力，最终形成对事故调查报告所作出的批复是以政府公信力来担保事故发生经过、原因、性质等重大问题的真实性，也是有关机关作出后续行为的重要依据。本案中，庄河市人民政府对生产安全事故所作处理即28号批复系以事故调查报告为基础，从现有证据看，该事故调查报告没有附具有关证据材料，没有调查组成员签名，事故调查报告欠缺必要的合法形式要件，故其不能作为后续事故处理的依据，故涉案28号批复主要证据不足。另外《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条规定，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。事故发生于2017年6月21日，事故调查组于2018年4月13日形成《事故调查报告》，即使申请了延长调查期限，扣除技术鉴定所需时间不计入事故调查期间，仍超过前述规定的法定期间，程序违法。故，涉案批复应当予以撤销重作。被告大连市政府按照法定程序履行了行政复议职责，程序合法，但市政府复议决定维持庄河人民政府的批复，适用法律错误。综上所述，庄河市人民政府作出的批复主要证据不足，程序违法，市政府作出的复议决定适用法律错误，依法均应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)、(三)项、第七十九条的规定，判决如下：一、撤销被告庄河市人民政府2018年5月11日作出庄政[2018]28号《庄河市人民政府关于同意大连雪山环境治理有限公司“6.21”事故结案的批复》；二、撤销被告于2018年7月18日作出大政行复字[2018]26号行政复议决定；三、责令被告庄河市人民政府于本判决生效之日起七十五日内重新作出批复。

庄河市人民政府上诉请求：1.请求撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人原审的诉讼请求，维持庄河市人民政府2018年5月11曰作出的《庄河市人民政府关于同意大连雪山环境治理有限公司“6.21”事故结案的批复》（庄政〔2018〕28号，以下简称庄河市政府28号批复）或发回重审；2.诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：原审判决认定事实错误、适用法律、法规错误，二审法院应当依法撤销原审判决，改判驳回被上诉人原审的诉讼请求，维持庄河市政府28号批复。一、原审判决以“该事故报告没有附具有关证据材料，没有调查组成员签名，事故调查报告欠缺必要的合法形式要件，故其不能作为后续事故处理的依据，故案涉28号批复主要证据不足”为由，撤销庄河市政府28号批复属于认定事实错误。真实情况是案涉事故报告一直附具相关证据材料，调查组成员也在审查事故调查报告的会议纪要上签名确认。1、案涉事故发生后，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条的规定，特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。未造成人员伤亡的一般事故，县级人民政府也可以委托事故发生单位组织事故调查组进行调查。案涉生产事故发生后，上诉人依法成立调查组，进行调查取证，经多次开会研究，形成了事故调查报告，事故调查报告后附认定事实的相关证据，经上诉人研究，形成了庄河市政府28号批复。上述行政行为具有连贯性和一体性，相关的证据材料、事故调查报告和批复按照时间的先后顺序形成，根本不存在“该事故报告没有附具有关证据材料”的问题，因为上述证据材料、事故调查报告、批复的一系列行政行为均是上诉人具体负责实施的，三者缺一不可。2、原审判决关于“该事故报告没有调查组成员签名”是机械认定客观事实。上诉人组织的事故调查组形成的事故报告实际上属于应当公示的法律文书，需要印刷多份，送达多个部门和个人，为了保证事故报告法律文书的严肃性和规范化要求，在执法实践中上到省应急管理厅，下到市应急管理局通行做法均在会议纪要上签字确认，上诉人以会议纪要的形式让事故调查成员签字确认实际上完全属于在事故调查报告上签名。2018年1月31日大连雪山环境治理有限公司“6.21”事故调查组第四次会议纪要载明：“2018年1月31日，大连雪山环境治理有限公司‘6.21’事故调查组在庄河市政府217会议室召开第四次会议，会议由市安监局孙祥盛局长主持，参加此次会议的单位有市安监局、市总工会、市公安局、市规划建设局、市环境保护局和城关街道办事处，市监察局因单位调整，未参加此次会议。现将会议情况纪要如下：1、市安监局王德明科长介绍了事故报告修改情况。2、事故调查组成员单位一致同意通过事故调查报告。参加会议人员签字，大连雪山环境治理有限公司‘6.21’事故调查组，2018年1月31日。”原审判决认定让一份应当公示的法律文书上由调查组成员签名显然不符合正常法律文书的基本要求，原审判决以“该事故报告没有附具有关证据材料，没有调查组成员签名”，完全是不尊重客观事实。在“该事故报告没有附具有关证据材料”，但在“本院认为”中错误认定事故报告没有附具有关证据材料。上诉人向原审提供的证据材料是作为一个整体提供的，上诉人形成的庄河市政府28号批复是完全依据证据材料、事故报告对本案的客观认定。不存在事故报告没有附具有关证据材料的事实。三、本案的案由系撤销行政批复及行政复议决定，本案是对行政批复及行政复议决定的合法性进行审查，上诉人的批复在法定期限内作出并不存在程序违法问题，虽然调查报告存在超过法定期间的问题，但并未导致《事故调查报告》实体内容错误。不应当作为原审判决撤销庄河市政府28号批复的程序依据,故本案行政批复及行政复议决定并不存在程序违法问题。四、原审判决适用法律错误。原审判决不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项“主要证据不足的”和第(三）项“违反法定程序的”的情形，应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。综上所述，请依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定“原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更”，二审法院应当依法撤销原审判决，改判驳回被上诉人原审的诉讼请求，维持庄河市政府28号批复。

大连市人民政府上诉请求：1、撤销（2018)辽02行初154号行政判决；2、改判驳回被上诉人的诉讼请求或发回重审。

事实与理由：一审判决理由有两点，一是“该事故调查报告没有附具有关证据材料，没有调查组成员的签名，事故调查报告欠缺必要的合法形式要件，故其不能作为后续事故处理的依据”。二是事故调查报告超过法定期限，程序违法。上诉人认为该点都不能成立。关于事故调查报告是否缺少必要合法形式要件的问题。上诉人认为案涉事故调查报告正文上虽未写明“附件”二字和附具证据材料的目录，但庄河市人民政府作为行政复议被申请人和本案一审被告，在复议和一审诉讼阶段均提交了故调查卷宗作为证据，根据日常生活经验和法则足以推定其已经收到事故调查组提交的证据材料。另外，事故调查组成员虽未在事故调查报告正文直接签字，但证据显示，在调查组2018年1月31日第四次会议载明“事故调查组成员一致同意通过事故调查报告”，并由调查组成员签字确认，足见该报告结论已经过事故调查组签字同意。且现有法律法规也未对事故调查组在事故调查报告上的签字形式做出明确要求，故在事故调查报告所附证据材料中以会签形式签字不违反法律规定。关于事故调查超过法定期限问题。上诉人认为事故调查虽超过法定期限，但未导致事故调查报告实质性错误，案涉批复对此未予指出存在不当，上诉人在复议决定中已经对此予以指出，故不应导致整个批复被撤销的法律后果。此外，一审判决书本院经审理查明部分出现“给予第三人宋家雪人民币1440元的行政处罚，给予陈学思人民币8640元的行政处罚”的歧义表述，本院认为部分出现“11号批复”、“市政府36号复议决定”、“金普管委会11号批复”等与本案无关的表述，判决部分第一、第二项语法不通且第二项语焉不详，上述错误也请贵院一并纠正。综上，上诉人认为原审判决认定事实错误，适用法律法规错误，故请贵院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条之规定支持上诉人的上诉请求。

鑫通公司、陈学思、***辨称，认定事故调查报告的主要证据不足，对事故性质及责任的认定、适用法律均错误；调查组的组成形式不合法，调查报告没有按照法律规定附有定案证据，调查结论没有调查组人员签字，对有分歧的问题没有依法进行解决，整个调查过程严重违法。一审判决正确，请求维持原判。

本院二审查明的事实与原审一致，本院予以确认。

本院认为，庄河市人民政府作为负责事故调查的人民政府，具有对涉案事故调查报告作出批复的法定职责。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一款的规定，重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。该条例第三十条第二款规定，事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。本案中，庄河市人民政府对生产安全事故所作处理即28号批复系以《事故调查报告》为基础，从现有证据看，该《事故调查报告》没有附具有关证据材料，没有调查组成员签名，《事故调查报告》欠缺必要的合法形式要件。庄河市人民政府上诉提出，以会议纪要签字形式代替《事故调查报告》签字，不符合法律法规规定的签字形式。另外《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条规定，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。事故发生于2017年6月21日，事故调查组于2018年4月13日形成《事故调查报告》，即使申请了延长调查期限，扣除技术鉴定所需时间不计入事故调查期间，仍超过前述规定的法定期间，程序违法。原审认定庄河市人民政府作出的28号批复主要证据不足，程序违法，大连市人民政府作出的26号复议决定适用法律错误，依法均应当予以撤销并无不当。关于大连市人民政府上诉提出的一审判决主文语法不通问题。经本院审查，一审判决主文虽在表述中存在一定语法问题，但不影响判决内容的法律效力，判决主文第一项应为“撤销被告庄河市人民政府于2018年5月11日作出的庄政[2018]28号《庄河市人民政府关于同意大连雪山环境治理有限公司“6.21”事故结案的批复》”，判决主文第二项应为“撤销被告大连市人民政府于2018年7月18日作出的大政行复字[2018]26号行政复议决定”，本院予以释明。关于大连市人民政府上诉提出的一审判决“本院认为”部分内容与本案无关等问题。经本院审查，上诉人提出的一审判决“本院认为”部分内容出现的“11号批复”、“市政府36号复议决定”、“金普管委会11号批复”等内容，确与本案无关，本院予以更正。但该部分内容不影响本案判决结果。

综上，庄河市人民政府及大连市人民政府的上诉理由，缺乏事实依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人庄河市人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判长　　杜刚

审判员　　李明

审判员　　李侃

二〇二〇年六月二十二日

法官助理张廓

书记员鞠林