大连鑫通水产食品有限公司、某某等与庄河市人民政府等一审行政判决书

辽宁省大连市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2018）辽02行初154号

原告大连鑫通水产食品有限公司，住所地庄河市城关工业园区。

法定代表人***，总经理。

原告***，男，1945年6月22日出生，汉族，大连鑫通水产食品有限公司总经理，住庄河市。

原告***，男，1978年10月3日出生，汉族，大连鑫通水产食品有限公司安全员，住庄河市。

共同委托代理人张瀛，辽宁慧之博律师事务所律师。

被告庄河市人民政府，住所地庄河市世纪广场1号。

负责人谢德洋，市长。

委托代理人李铭禾，该政府工作人员。

委托代理人寇连震，辽宁法磊律师事务所律师。

被告大连市人民政府，住所地大连市西岗区人民广场1号。

负责人谭成旭，市长。

委托代理人李梅，该政府工作人员。

委托代理人董云非，辽宁本道律师事务所律师。

第三人大连雪山环境治理有限公司，住所地庄河市城关街道龙王庙村。

法定代表人宋家雪，总经理。

第三人宋家雪，男，1976年10月29日出生，住庄河市。

第三人赵元超，男，1974年10月5日出生，住庄河市。

原告大连鑫通水产食品有限公司、***、***诉被告庄河市人民政府、被告大连市人民政府撤销行政批复及行政复议决定一案，原告于2018年7月31日向本院提起诉讼，本院于同日立案后，于2018年8月6日和2018年8月14日依法分别向被告大连市人民政府和被告庄河市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书，于2018年8月15日向三个第三人送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月16日公开开庭进行了审理，原告大连鑫通水产食品有限公司（以下简称鑫通公司）、***、***的委托代理人张瀛，被告庄河市人民政府委托代理人李铭禾、寇连震，被告大连市人民政府委托代理人李梅、董云非到庭参加了诉讼。第三人大连雪山环境治理有限公司（以下简称雪山公司）、第三人宋家雪和第三人赵元超经本院传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理完结。

被告庄河市人民政府于2018年5月11日作出庄政[2018]28号《庄河市人民政府关于同意大连雪山环境治理有限公司“6.21”事故结案的批复》（以下简称28号批复），同意事故调查组对事故的原因分析、责任认定结论和对有关单位及责任人处理意见，同意结案。

被告大连市人民政府于2018年7月18日作出大政行复字[2018]26号行政复议决定（以下简称26号复议决定），维持28号批复。

原告大连鑫通水产食品有限公司、***、***诉称，2018年5月11日，被告庄河市人民政府作出的28号批复，同意庄河市政府“6.21”事故调查组（以下简称调查组）作出的《大连雪山环境治理有限公司、大连鑫通水产食品有限公司生产废水改建工程“6.21”窒息死亡一般事故调查报告》（以下简称调查报告），该事故调查报告适用法律错误，认定事实不清，认定责任主体错误，认定事故原因错误，表述混乱，前后矛盾，以此报告归责定性，可能存在包庇、袒护负有事故责任人员情况，该报告不应当被批复执行。行政复议决定书中存在严重的概念错误，会产生极其不良的影响。为了维护原告的合法权益，规范大连市行政区域内生产安全事故的报告和调查处理及提升行政复议的理论水准，监督行政机关依法履职、监督行使公权力的公职人员依法履职，请求法院判决撤销28号批复及26号复议决定。

被告庄河市人民政府辩称，其作出28号批复的具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，请依法判决驳回原告的诉讼请求。主要理由为：一、根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第五条的规定，庄河市人民政府具有事故调查处理的法定职责，作出的28号批复，职权依据合法、程序合法。二、28号批复适用法律正确，认定事实清楚，证据确实充分，认定责任主体准确，认定事故原因正确。三、事故调查报告表述清楚，责任主体清楚，前后并无矛盾之处，应当依法予以批复。1、本案系有限空间作业产生的安全责任事故，根据《工贸企业有限空间作业安全管理与监督暂行规定》第二十二条第二款规定：工贸企业对其发包的有限空间作业安全承担主体责任。承包方对其承包的有限空间作业安全承担直接责任。在本次安全生产事故中存在主体责任和直接责任故表述为事故涉及单位，并不存在原告提到将原告“以事故发生地”为由列在“事故涉及单位”中，进而认定原告承担“事故发生单位”的责任，属于表述混乱、混淆责任的主体问题。2、案涉的事故调查报告从未回避原告与第三人雪山公司签订《废水处理工程承包合同书》问题，本案系有限空间作业发生的安全生产事故，确定责任主体是发包方和承包方，发包方和承包方无论签订何种形成的《合同书》，并不影响对本次安全生产事故关于有限空间作业安全作为发包方的原告鑫通公司承担主体责任，承包方雪山公司对其承包的有限空间作业安全承担直接责任的定性。3、调查组的会议纪要及其签到簿，均有事故调查组成员的签字，2018年1月31日第四次会议纪要第2项载明“事故调查组成员单位一致同意通过事故调查报告。”符合法律规定。

被告庄河市人民政府提供如下证据：1.授权委托书。2.《庄河市政府“6·21”事故调查组关于大连雪山环境治理有限公司“6·21”事故结案的请示》和附件大连雪山环境治理有限公司大连鑫通水产食品有限公司生产废水改建工程“6·21”窒息死亡一般事故的调查报告。3.事故调查现场照片三张和《国家安全监督管理总局办公厅关于吸取事故教训加强工贸企业有限空间作业安全监管的通知》附件，工贸企业有限空间参考目录。4.大连天籁安全评价咨询有限公司2017年7月18日出具的关于《废水处理工程承包合同书》的评审意见和资质证书。5.2017年8月9日庄河市城乡规划建设局出具的《关于鑫通水产事故相关问题的说明》。6.2017年6月23日事故调查组委托对受害者于永喜、邓万明死亡原因进行尸体检验的委托书、庄公司鉴法医字（2017）132号和庄公司鉴法医字（2017）131号。7.雪山公司和鑫通公司签订《废水处理工程承包合同书》。8.庄河市人民政府庄政[2018]28号《庄河市人民政府关于同意大连雪山环境治理有限公司“6·21”事故结案的批复》和送达回证。9.庄安委发[2018]3号《关于撤销庄河市“6·21”事故挂牌督办的请示》。10.大安委办函[2018]40号《大连市安全生产委员会办公室关于庄河市“6·21”窒息死亡一般事故调查报告审核意见的复函》。11.事故调查询问笔录。12.《关于申请延长大连雪山环境治理有限公司“6·21”事故调查时间的请示》。13.三张会议纪要及四张签到簿、情况说明、授权委托书。14.鑫通公司营业执照、雪山公司营业执照、雪山公司的资质证书、***、宋家雪工资证明。

被告庄河市人民政府提供了如下法律依据：《中华人民共和国安全生产法》，《生产安全事故报告和调查处理条例》第五条、第十九条、第二十二条、第二十五条、第二十九条和第三十二条，《工贸企业有限空间作业安全管理与监督暂行规定》。

被告大连市人民政府辩称，26号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告申请复议后，被告告知了当事人的行政诉讼权利，在职权范围内履行了法定职责，作出了26号复议决定并进行了送达。请求法院驳回原告的诉讼请求，维持26号复议决定。

被告大连市人民政府提供以下证据：1.行政复议申请书。2.大连市行政复议答复通知书、送达回证.3.庄河市人民政府被申请人答复书（附事故调查卷宗）。4.行政复议听证申请书、行政复议听证通知书、送达回证、EMS邮单、EMS查询记录、复议听证笔录。5.关于大连雪山环境治理有限公司在庄河“6.21”窒息死亡事故中抽水行为的性质及前后经过情况的说明。6.行政复议决定书、EMS邮单（4份）、EMS查询记录（4份）。

在庭审质证中，原告对二被告提供的证据的真实性无异议，但对被告庄河市人民政府提供的证据所证明的问题有异议，认为被告调查小组的组成形式不合法，没有邀请人民检察院参加调查组；调查小组没有履行签字职责；调查报告没有附定案证据；报告认定属于发包有限空间作业，与事实不符，鑫通公司只是将调节池抽水的作业要求雪山公司进行完成；调查报告认为原告因为发包有限空间作业而承担主体责任没有法律依据，法律概念模糊不清。对被告大连市人民政府提供证据5、6的关联性有异议。

经庭审质证，二被告提供的证据均与本案具有关联性，来源合法，本院均予以采信。

本院经审理查明，2017年6月16日，鑫通公司法定代表人***与雪山公司委托代理人于校生签订一份《废水处理工程承包合同书》，合同中工程内容包括：1、工程设计方面：（1）工艺设计；（2）电气设计；（3）现有曝气头更换；（4）填料清洗；（5）设置检查井2个并安装直径500mm波纹管排水管道60米，地面破损后恢复原状。2、所需设备及安装调试方面：（1）设备购置；（2）非标设备制作；（3）机电设备安装；（4）运行调试及操作人员培训等。2017年6月19日，雪山公司开始对鑫通公司曝气池填料进行清洗。21日上午，雪山公司赵元超安排工人于永喜、刘子厚把调节池的水抽干，于永喜又找到了于**做帮手。下午四点半左右抽水结束，抽完水后工人于永喜顺着梯子下到调节池内时倒在池中，刘子厚打算对于永喜进行施救，下到池底时由于身体感觉不好，就赶紧顺着梯子往上爬，接着工人于**把雪山公司在现场干瓦工活的工人都喊了过来，工人邓万明来到污水池口看到于永喜躺在池底，不听周围人劝阻，下到调节池内时倒在池中。事故发生时，事故现场工人于德福立即拨打120、119急救电话，17时把于永喜、邓万明及刘子厚送往庄河市中心医院救治，17时30分左右于永喜、邓万明经抢救无效死亡，刘子厚经医院治疗第二天康复出院。事故发生后，庄河市人民政府授权庄河市安全监督管理局牵头组成大连雪山环境治理有限公司“6.21”事故调查组（以下简称事故调查组）对事故展开调查，成员有庄河市总工会、庄河市监察局（庄河市纪委）、庄河市公安局、庄河市规划城建局、庄河市环境保护局和城关街道办事处。事故调查组于2017年10月19日向被告庄河市人民政府提交《关于申请延长大连雪山环境治理有限公司“6.21”事故调查时间的请示》，10月23日庄河市人民政府副市长于成福在该请示件上签写“同意”。事故调查组于2018年4月13日形成了《大连雪山环境治理有限公司大连鑫通水产食品有限公司生产废水改建工程“6.21”窒息死亡一般事故调查报告》（以下简称事故调查报告），认定事故发生的直接原因是：1、雪山公司对安全生产工作不重视，未建立健全施工现场安全管理制度；未指派管理人员对施工现场进行安全管理；未对施工人员进行安全教育培训。2、鑫通公司对安全生产工作重视不够，没有建立健全有限空间作业的安全责任制；未在有限空间场所醒目位置设置安全生产风险公告，表明严禁擅自进入和盲目施救风险；在有限空间抽水期间，未指定专门人员进行现场指挥作业和安全监护；抽水作业前，未对作业环境进行评估，分析存在的危险有害因素，提出消除、控制危害措施。该调查报告对事故责任单位的处理建议是：对雪山公司、鑫通公司分别给予罚款人民币210000元整的行政处罚；给予第三人宋家雪人民币14400元的行政处罚，给予***人民币8640元的行政处罚；建议雪山公司按该公司相关规定对第三人赵元超进行处理；建议鑫通公司按该公司相关规定对***进行处理；对死者于永喜、邓万明免于责任追究。2018年4月28日，事故调查组向被告庄河市人民政府报送《关于大连雪山环境治理有限公司“6.21”事故结案的请示》（以下简称请示），请求对事故调查报告予以批复结案。同年5月11日，被告庄河市人民政府作出28号批复，同意事故调查组对事故的原因分析、责任认定结论和对有关单位及责任人处理意见，同意结案。三原告不服28号批复，于2018年5月21日向大连市人民政府申请行政复议，请求撤销28号批复，2018年7月18日，大连市人民政府作出26号复议决定，认为28号批复认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，维持该批复，并向复议当事人进行了送达。

另查明，事故调查组向庄河市人民政府报送28号请示中所附的事故调查报告上，事故调查组成员均未在该报告上签名。

本院认为，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一款的规定，重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。庄河市人民政府作为负责事故调查的人民政府，具有对涉案事故调查报告作出批复的法定职责。《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条规定，特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。未造成人员伤亡的一般事故，县级人民政府也可以委托事故发生单位组织事故调查组进行调查。第三十条第二款规定，事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。第三十二条第二款规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。依据上述法规规定，庄河市人民政府是本案所涉生产安全事故调查的负责者和事故调查报告的最终审验者，代表国家对事故调查报告行使批复权力，最终形成对事故调查报告所作出的批复是以政府公信力来担保事故发生经过、原因、性质等重大问题的真实性，也是有关机关作出后续行为的重要依据。本案中，庄河市人民政府对生产安全事故所作处理即28号批复系以事故调查报告为基础，从现有证据看，该事故调查报告没有附具有关证据材料，没有调查组成员签名，事故调查报告欠缺必要的合法形式要件，故其不能作为后续事故处理的依据，故涉案28号批复主要证据不足。另外，《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条规定，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。事故发生于2017年6月21日，事故调查组于2018年4月13日形成《事故调查报告》，即使申请了延长调查期限，扣除技术鉴定所需时间不计入事故调查期间，仍超过前述规定的法定期间，程序违法。故，涉案11号批复应当予以撤销重作。被告市政府按照法定程序履行了行政复议职责，程序合法，但市政府36号复议决定维持金普管委会11号批复，适用法律错误。

综上所述，庄河市人民政府作出的28号批复主要证据不足，程序违法，市政府作出的26号复议决定适用法律错误，依法均应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项、第七十九条的规定，判决如下：

一、撤销被告庄河市人民政府2018年5月11日作出庄政[2018]28号《庄河市人民政府关于同意大连雪山环境治理有限公司“6.21”事故结案的批复》；

二、撤销被告于2018年7月18日作出大政行复字[2018]26号行政复议决定；

三、责令被告庄河市人民政府于本判决生效之日起七十五日内重新作出批复。

案件受理费50元（原告已预交），由被告庄河市人民政府负担。

如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。

审判长　　胡俊杰

审判员　　马小红

审判员　　刘　杰

二〇一九年一月二十四日

书记员　　周　丹

附相关法律条款：

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

（一）主要证据不足的；

（二）适用法律、法规错误的；

（三）违反法定程序的；

（四）超越职权的；

（五）滥用职权的；

（六）明显不当的。

第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。