上海润林医疗科技有限公司、中山市财政局财政行政管理(财政)二审行政判决书

广东省中山市中级人民法院

行政案件行政判决书

（2019）粤20行终454号

上诉人上海润林医疗科技有限公司（下称润林公司）因不服被上诉人中山市财政局（下称市财政局）行政处理决定一案，不服广东省中山市第一人民法院（2018）粤2071行初1073号行政判决，向本院提起上诉。本案现已审理终结。

上诉人润林公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实不清。润林公司投诉的第一项是关于美卓利公司以远低于市场价的9000元报价中标属于恶意低价投标，其进货成本是否为通过假借“优惠价格”故意降低成本竞标并未查实，市财政局亦未对投标人投标报价合理性的重要证据进行查证，事实依据不充分。《中华人民共和国政府采购法》第三条规范了政府采购活动的基本原则，以不正当竞争的方式投标违反了政府采购法所规定的公平竞争原则。至于是否构成不正当竞争，并不以低于成本价为限，如果确有证据证明投标价格低于合理价格的，也同样违反政府采购法所规定的公平竞争原则。本案中，市财政局认为上诉人投诉的投标价高于成本价，投标价格即为合理价格，成本价需以确认成本为前提，合理价不等于成本价。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）第五十四条第四款第一项规定，采用最低评标价法的，按投标报价由低到高顺序排列。投标报价相同的，按技术指标优劣顺序排列。评标委员会若认为排在前面的中标候选供应商的最低投标价或者某些分项报价明显不合理或者低于成本，有可能影响商品质量和不能诚信履约的，应当要求其在规定的期限内提供书面文件予以解释说明，并提交相关证明材料，否则，评标委员会可以取消该投标人的中标候选资格，按顺序由排在后面的中标候选供应商递补，以此类推。因此，被上诉人以报价是否低于合理价格作为审查基础，不具有法律依据。市财政局作出的涉案处理决定对合理价格的认定标准不当，事实依据不充分。政府采购的投标方之间是一种市场竞争关系，对投标价格是否合理的判断，会对市场竞争关系构成影响。因此，从公平竞争的角度，以“是否明显低于其他通过符合性审查投标人的报价”作为判断标准，更能够合理地反映政府采购活动中的报价公平性，也更符合市场规律。并且，现行有效的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第六十条明确规定了合理价格的判断标准，即“报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价”。说明涉案行政决定仅以投标人的最终投标报价高于投标人并未充分证明的成本价为由，认定其报价为合理报价，缺乏明确依据及不合理。二、市财政局作出的涉案行政决定证据不足，存在程序问题。市财政局作出的涉案决定的主要依据为本案重要证据，应予公开。三、原审判决适用法律错误，本次招标活动应适用《中华人民共和国招投标法》，政府采购招标不可能不适用该法，依据该法的规定，不能低于成本价投标，一审法院不适用该法却不说明理由，法律适用错误。综上所述，请求二审法院撤销原审判决，将本案发回重审或者依法改判撤销市财政局于2018年8月17日作出的中财采购决[2018]5号《政府采购投诉处理决定书》，并判令市财政局重新作出处理决定，对涉案采购项目作出的中标作无效处理；判令本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人市财政局答辩称：一、一审判决认定事实清楚。润林公司主张美卓利公司报价中标属于恶意低价投标，市财政局未查实其故意降低成本价进行竞标。原审法院查明美卓利公司投标设备的进货成本低于投标报价，评标委员会根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第四十一条、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十条的规定，对是否属于明显低价报价应由评标委员会独立评审。评审委员会最终认定美卓利公司报价合法有效，一审法院认定事实清楚。二、一审判决程序合法、适用法律正确。因涉案项目涉及商业秘密，市财政局对于案中涉及保密的证据材料，依据《政府采购质疑和投诉办法》第四十三条的规定，已提交了保密说明。此外，美卓利公司亦提交了《证据不公开申请》，要求对商业秘密予以保密。原审法院对本案进行了不公开开庭审理，经过质证、调查、辩论等程序，对涉案决定进行了全面的合法性审查，程序合法。三、上诉人润林公司引用法律错误。涉案项目为公开招标的政府采购项目，依法适用《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号），润林公司所引用的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）已废止，即原来的18号令已被现行87号令代替。因此，润林公司引用的关于低于成本价的规定，已不属于87号令中的违法情形，是否在报价上为无效报价，87号令第六十条规定由评审委员会认定是否存在“投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的”，如果“投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。”因此，润林公司引用的18号令的规定不能作为本案的法律依据。综上，润林公司请求重新作出投诉处理，对涉案采购项目作出中标无效处理的请求缺乏事实与法律依据。一审判决认定事实清楚，处理恰当，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

市财政局经调查后认定润林公司的投诉没有事实依据，投诉事项不成立，遂于2018年8月17日作出中财采购决[2018]5号《政府采购投诉处理决定书》，决定驳回其投诉。市财政局将上述投诉处理决定书送达各方当事人，并在广东省财政厅网上办事大厅政府采购系统官方网站将处理结果向公众进行公告。润林公司仍不服，诉至原审法院，请求法院判令：1.撤销市财政局于2018年8月17日作出的中财采购决[2018]5号《政府采购投诉处理决定书》；2.责令市财政局重新作出处理决定书，对项目编号M4400000707000543001《中山市博爱医院全自动核酸检测系统采购项目》作出中标无效处理；3.本案诉讼费由市财政局承担。

原审法院查明，2018年4月23日，省机电公司受博爱医院的委托，发出采购项目编号为M4400000707000543001《中山市博爱医院全自动核算检测系统采购项目》的招标文件。该招标文件明确载明“13、该设备所需的医用耗材（含普通医用耗材和试剂）必须在广东省药品交易中心——第三方药品（医用耗材）电子交易平台备案，可合规采购。14、该设备涉及中山市两癌筛查公益项目中的标本试剂盒耗材总价格要求供货价低于60元/人份”。美卓利公司、润林公司、迪盈公司、国宇公司、凯普公司、亚能（深圳）均参与上述采购项目的投标。美卓利公司《投标报告》的首页为《重要情况说明》，该说明称本次招标的设备同时用于中山市妇女宫颈癌筛查的公益项目，设备的供货商豪洛捷（北京）公司特批本设备优惠价格用来支持中山市妇女宫颈癌筛查公益项目。该说明加盖了豪洛捷（北京）公司的公章。 同年6月5日，省机电公司对外发布《中山市博爱医院全自动核酸检测系统采购项目中标公告》，公告显示中标供应商为美卓利公司，中标、成交金额为人民币9000元。 润林公司认为上述采购项目的中标结果损害了其合法权益，于同年6月8日向省机电公司发出书面《质疑函》，提出三点质疑意见。省机电公司受理后，于同年6月11日向润林公司发出《补正通知书》，要求该公司在收到上述通知书后3个工作日内提供质疑价格数据来源的证明材料。同年6月19日，省机电公司作出《关于中山市博爱医院全自动核算检测系统采购项目质疑函的答复》，对润林公司的三点质疑意见一一予以回复。 润林公司不服，于同年7月9日向市财政局进行投诉，投诉事项有三项：一、美卓利公司以人民币9000元的报价中标属于低价恶意中标，应该查清其违法事实后作出中标无效的处理；二、美卓利公司超低价设备报价是否为了捆绑高值进口耗材；三、评标委员会有无履行对美卓利公司不合理报价要求报价合理性举证的评审职责。市财政局于同年7月13日受理了润林公司的上述投诉后，要求博爱医院、省机电公司、美卓利公司提交相关情况说明及证据材料。博爱医院提交了《关于中山市博爱医院全自动核算检测系统采购项目的投诉说明》，对润林公司的三项投诉内容一一进行说明，认为该公司的投诉缺乏事实依据。省机电公司亦认为润林公司的投诉缺乏事实依据，向市财政局提交了投诉说明以及涉案采购项目招标过程形成的材料。美卓利公司提交书面《关于政府采购商投诉的说明》，称其公司报价不属于低于成本价范畴，投诉人对其公司恶意中伤，并向市财政局提供了其与豪洛捷（北京）公司签订的《经销意向书》、供货商邮件及报关单等证据。《经销意向书》显示美卓利公司投标设备的进货成本低于投标报价。同年7月26日,市财政局向豪洛捷（北京）公司发出《中山市财政局关于协助处理中山市博爱医院全自动核算检测系统采购项目投诉事项的函》，向该公司核实《经销意向书》和海关进口货物报价单的真实性。调查期间，市财政局还向涉案采购项目的评标委员会核实相关情况。涉案采购项目的评标委员会向市财政局提交了《关于中山市博爱医院全自动核算检测系统采购项目评审情况的说明》，该说明称，在评审过程中，评标委员会发现美卓利公司报价明显低于其他通过符合性审查投标人的标价，进行长时间慎重讨论，根据该公司投标文件首页提供的关于设备销售价格的重要说明，设备中国总代理商愿意就中山市“两癌”筛查公益项目提供特供价格，因此评标委员会同意美卓利公司通过符合性审查；在质疑处理期间，美卓利公司提供该设备的经销协议显示进货成本低于投标报价，评标委员会确认了原符合性审查的结论。

原审法院认为：应根据全面审查的原则对市财政局的行政处理行为作合法性审查。 第一，职权方面。根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责”和《政府采购质疑和投诉办法》第五条第二款“县级以上各级人民政府财政部门（以下简称财政部门）负责依法处理供应商投诉”的规定，市财政局作为中山市人民政府的财政管理部门，负有对本行政区域内的政府采购进行监督管理的法定职责，负责处理供应商的投诉。 第二，事实认定方面。关于润林公司的第一项投诉事项，美卓利公司《投标报告》首页加盖豪捷洛（北京）公司公章的《重要情况说明》、《经销意向书》等证据相互印证证明美卓利公司对于涉案设备的投标报价系高于其进货成本的。关于润林公司的第二项投诉事项，涉案采购项目的招标文件对设备采购项目所涉及耗材的供应事项以及价格均作出了明确规定，润林公司也未提供任何证据证明该项目存在高价捆绑配套耗材的事实。关于润林公司的第三项投诉事项，涉案采购项目的评标委员会发现美卓利公司报价明显低于其他通过符合性审查投标人的标价，经审查美卓利公司提供的《重要情况说明》和《经销意向书》等材料后认为美卓利公司的投标报价具有合理性，故同意美卓利公司通过符合性审查。评标委员会履行了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十条：“评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理”规定的职责。因此，市财政局认定润林公司的三项投诉均没有事实依据，投诉事项不成立，原审法院予以支持。 第三，法律适用方面。本案中，润林公司的投诉事项没有事实依据，投诉事项不成立，市财政局适用《政府采购质疑和投诉办法》第二十九条第（二）项：“投诉处理过程中，有下列情形之一的，财政部门应当驳回投诉：……（二）投诉事项缺乏事实依据，投诉事项不成立”的规定，决定驳回润林公司的投诉，法律法规适用正确，处理结果也无不当。 第四，程序方面。市财政局受理了润林公司的投诉后，要求博爱医院、省机电公司、美卓利公司提交相关情况说明及证据材料，并向豪洛捷（北京）公司进行核实，以及对涉案采购项目评标委员会进行调查，经审查后作出涉案处理决定，并将涉案处理决定书送达各方当事人，以及将处理结果及时对外进行公告，符合《政府采购质疑和投诉办法》的规定，程序合法。 综上，润林公司要求撤销市财政局作出的涉案处理决定书并责令市财政局重新作出处理决定书的诉讼请求，理据不充分，原审法院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回润林公司的诉讼请求。案件受理费50元，由润林公司负担。

驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人上海润林医疗科技有限公司负担。 本判决为终审判决。

审判长　　陈薇 审判员　　高琳 审判员　　王昕

书记员　　陈怡