黑龙江汇丰建筑工程有限公司与哈尔滨市平房区教育和卫生计划生育局、黑龙江中海招标代理服务有限公司招标投标买卖合同纠纷一审民事判决书

黑龙江省哈尔滨市平房区人民法院

民 事 判 决 书

（2018）黑0108民初1221号

原告黑龙江汇丰建筑工程有限公司，统一社会信用代码：912301031277122678（3-3），现住址哈尔滨市南岗区和兴十一道街71号。

法定代表人赵立峰，该公司总经理。

委托代理人赵明君，该公司办事员。

被告哈尔滨市平房区教育和卫生计划生育局，统一社会信用代码：11230108MB03909771，住所地哈尔滨市平房区龙滨路21号。

负责人杜焕玉，该局局长。

委托代理人张仁山，黑龙江朗信银龙律师事务所律师。

被告黑龙江中海招标代理服务有限公司，统一社会信用代码：91230103078076857P，住所地哈尔滨市南岗区泰山小区1栋1层7号门市。

法定代表人刘鸲砚，该公司总经理。

原告黑龙江汇丰建筑工程有限公司（以下简称汇丰建筑公司）与被告哈尔滨市平房区教育和卫生计划生育局（以下简称平房教育和卫生局）、黑龙江中海招标代理服务有限公司（以下简称中海招标代理公司）合同纠纷一案，原告汇丰建筑公司于2018年7月17日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年11月2日公开开庭审理此案。原告汇丰建筑公司委托代理人赵明君、被告平房教育和卫生局委托代理人张仁山到庭参加诉讼。被告中海招标代理公司经本院公告送达开庭传票未到庭，本院依法进行缺席审理。本案现已审理终结。

原告汇丰建筑公司诉称：2017年7月4日,招标人平房区教育局(平房区教育和卫生计划生育局的前身)委托招标代理人中海招标代理公司在哈尔滨市政府采购网发布公告,对“哈尔滨市平房教育局2017年教育校舍加固维修工程”进行国内公开招标,项目编号:ZH-GG-17066。2017年7月6日,中海招标代理公司在哈尔滨市政府采购网上发布变更公告,内容为:招标单位变更为“哈尔滨市平房区教育和卫生计划生育局”，招标项目变更为“哈尔滨市平房区教育和卫生计划生育局2017年教育校舍加固维修工程”;其他招标内容不变。2017年7月11日,平房教育和卫生局组织包括汇丰建筑公司在内的投标人进行路勘现场。2017年7月19日,汇丰建筑公司按照招标文件要求将投标保证金(一标段220,000.00元,二标段200,000.00元)汇至中海招标代理公司账户，中海招标代理公司出具了收据。2017年7月24日,中海招标代理公司在哈尔滨市道里区河鼓西二道街198号进行开标、评标。2017年7月26日,中海招标代理公司在哈尔滨市政府采购网上发布中标公告,汇丰建筑公司未中标。按照招标文件(项目编号:zH-GG-17066)总则3、4、6项规定:“如无质疑或投诉,未中标人的投标保证金,采购代理机构将在中标通知书发出后五个工作日内无息退还;如有异议或投诉,将在质疑或投诉处理完毕后五个工作日内为未中标人办理保险金无息退还。”汇丰建筑公司在评标结果公布后,没有提出质疑或者投诉,按照约定缴纳的投标保证金应予退还,但经多次所要,平房教育和卫生局、中海招标代理公司至今拒不退还。按照《招标投标法实施条例》第六十六条关于“招标人超过本条例规定的比例收取投标保证金、履约保证金或者不按照规定退还投标保证金及银行同期存款利息的,由有关行政监督部门责令改正,可以处5万元以下的罚款;给他人造成损失的,依法承担赔偿责任”的规定，平房教育和卫生局作为招标人负责退还投标保证金及利息的法定义务。按照《民法通则》第六十三条关于“公民、法人可以通过代理人实施民事法律行为,被代理人对代理人的代理行为,承担民事责任”的规定,平房教育和卫生局对招标代理人中海招标代理公司在项目招投标过程中所实施的代理行为,应当承担代理责任。平房教育和卫生局、中海招标代理公司应当连带承担返还原告投标保证金及同期银行贷款利息的法律责任。此外,为降低供应商投标成本,提高参与投标企业的积极性,扩大政府采购竞争,黑龙江省政府采购中心根据《<关于取消政府采购投标保证金的建议>的复函》(黑财采购、函【2016】48号),在黑龙江省政府采购网发布通知,要求政府采购项目自2016年4月11日起全面清退投标保证金。平房教育和卫生局、中海招标代理公司违反省政府财政部门关于政府采购项目不得收取投标保证金的规定,违规要求原告缴纳投标保证金,具有过错,应当退还投标保证金并承担因此造成的损失。故汇丰建筑公司诉至法院，要求：1、平房教育和卫生局返还投标保证金420,000元及逾期利息9,660元（该利息自2017年8月1日起按中国人民银行同期存款基准利率4.35%计算至2018年2月8日止）；2、汇丰建筑公司承担连带还款责任;3平房教育和卫生局、中海招标代理公司承担本案诉讼费用。

被告平房教育和卫生局辩称：2017年6月26日，市财政局和市教育局下发了2017年抗震加固专项资金文件，平房教育和卫生局根据文件精神，将保国二校（原英才中学）和24中学两个加固维修项目报区财政局审批。2017年6月30日，区财政局同意对这两个项目进行政府采购。通过在政府采购网申报、审批后，平房教育和卫生局根据采购法规定，在黑龙江省政府采购库中选择委托中海招标公司办理本次抗震加固项目的招标事宜。2017年7月4日，平房教育和卫生局与中海招标公司签订委托招标代理协议书，随后由中海招标代理公司编制并对外发布了招标文件、依法组建评标委员会、组织开标、评标、定标并向中标人发出中标通知书。由上可知，平房教育和卫生局依据采购法、招标投标法相关规定，将校舍抗震加固维修项目委托中海招标公司代理招标，中海招标公司代表平房教育和卫生局发出要约邀请，汇丰建筑公司的投标行为属于发出要约，在汇丰建筑公司未中标、未与平房教育和卫生局签订书面合同的情况下，双方未建立法律关系，不应向平房教育和卫生局主张任何权利。投标保证金由中海招标公司直接收取，并开具收据。汇丰建筑公司称，代理人在代理权限内以被代理人名义实施的民事法律行为，被代理人对代理人的代理行为，承担民事责任。本案的事实情况是，中海招标公司以其自己名义收取保证金而并非以平房教育和卫生局名义，其收取保证金的行为是为了维护自身开展招投标代理活动的正常秩序，不属于代理行为。在《哈尔滨市平房区教育和卫生计划生育局2017年教育校舍加固维修工程（第一标段）招标文件》（第二标段文件同）第8页“3.4.1投标保证金”条款中明确约定投标保证金汇至代理机构账户，账户名称为中海招标代理公司（第19页亦有相同约定），提交保证金的投标人应携带汇款凭证到中海招标公司换取保证金收据。投标人与中海招标公司实际也是按上述约定履行的收取投标保证金程序。在中标人未按规定缴纳代理服务费时，中海招标公司有权对投标保证金做出相应处分。《哈尔滨市平房区教育和卫生计划生育局2017年教育校舍加固维修工程（第一、二标段）招标文件》（第二标段文件同）第13页“10.13.3代理服务费”条款中明确约定了中标人未按规定缴纳代理服务费，代理机构没收其投标保证金。由此可见，中海招标公司对投标人缴纳的投标保证金有直接做出处分的权利，更能证明收取投标保证金是中海招标公司自身的行为，而非代理平房教育和卫生局所实施的行为。如系代理行为，中海招标公司无权直接予以没收。招标文件明确约定由采购代理机构负责退还投标保证金。招标文件第20页3.4.6条款约定，无质疑或投诉，未中标人的投标保证金，采购代理机构将在中标通知书发出后五个工作日内无息退还；如有质疑或投诉，将在质疑和投诉处理完毕后五个工作日内为未中标人办理保证金无息退还。由上述约定可知，退还投标保证金的主体为中海招标公司而非平房教育和卫生局。综上，根据招标文件约定，投标保证金由中海招标公司收取，在特殊情况下中海招标公司有权处分，投标人未中标时由中海招标公司退还，这一完整的投标保证金处理链条表明，中海招标公司收取投标保证金的行为应系其自身行为，不属于以平房教育和卫生局名义实施的代理行为，后果应由其自行承担，与平房教育和卫生局无关。招标文件对各方当事人具有约束力。本案中，应按照招标文件约定由中海招标公司退还投标保证金；按照约定优于法定的原则，《招标投标法实施条例》规定的招标人退还投标保证金的内容不适用于本案。招标文件由中海招标公司制作并对外发布，投标人购买招标文件并从事投标活动，应视为对招标文件的内容已明知并认可和接受。故招标文件是各方当事人的真实意思表示，内容不违反强制性法律规定，合法有效，对各方当事人均具有约束力。虽然招标投标法实施条例中有招标人退还投标保证金的规定，但适用该规定的前提应是由招标人收取投标保证金且各方无其他约定。事实是投标保证金由中海招标公司收取，且招标文件已明确约定由其负责退还，按照民事活动中当事人意思自治、约定优于法定的法律原则，应由中海招标公司承担退还保证金的责任，而非平房教育和卫生局。汇丰建筑公司诉称平房教育和卫生局违反黑龙江省政府采购中心关于不得收取保证金的规定，平房教育和卫生局有过错的主张不能成立。保证金是中海招标公司收取，并非平房教育和卫生局收取；平房教育和卫生局从未接收到过关于政府采购项目中不得收取保证金的文件。投标保证金是汇丰建筑公司按照招标文件的要求自愿向中海招标公司缴纳，与平房教育和卫生局无关。平房教育和卫生局对此无任何过错。

综上，汇丰建筑公司要求平房教育和卫生局承担退还投标保证金及利息责任的诉讼请求于法无据，依法不应获得支持。应由中海招标公司承担退还投标保证金及利息的责任。

被告中海招标代理公司经本院合法传唤，未在法律规定的期限内应诉、答辩。

原告汇丰建筑公司为证明其主张的事实成立，向法院提交如下证据并当庭举示：

证据一、哈尔滨市平房区教育局2017年教育校舍加固维修工程公开招标公告及哈尔滨市平房区教育局2017年教育校舍加固维修工程变更公告。意在证明:1、中海招标代理公司接受平房教育和卫生局委托，对哈尔滨市平房区教育局2017年教育校舍加固维修工程面向社会进行公开招标；2、该项目分两个标段，第一标段：平房区保国二校加固维修；第二标段：平房区24中加固维修。3、投标截止时间和开标时间、地点。4、财政性预算内资金第一标段：11,441,200元，第二标段：10,507,800元。

证据二、哈尔滨市平房区教育和卫生计划生育局2017年教育校舍加固维修工程（第一标段）招标文件、哈尔滨市平房区教育和卫生计划生育局2017年教育校舍加固维修工程（第二标段）招标文件。意在证明：平房教育和卫生局委托中海招标公司发布招标公告，汇丰建筑公司买了招标文件，并根据招标文件内容缴纳保证金的事实。

证据三、电子回单及保证金收据。意在证明：汇丰建筑公司根据招标文件指定账户缴纳了投标保证金420,000元，由中海招标公司出具收据。

被告平房教育和卫生局为证明其抗辩理由成立，向法院提交如下证据并当庭举示：

证据、哈尔滨市平房区教育和卫生计划生育局2017年教育校舍加固维修工程（第一标段）招标文件、哈尔滨市平房区教育和卫生计划生育局2017年教育校舍加固维修工程（第二标段）招标文件。意在证明：1、第8页“3.4.1投标保证金”条款中明确约定投标保证金汇至代理机构账户，账户名称为中海招标代理公司（第19页亦有相同约定），提交保证金的投标人应携带汇款凭证到中海招标公司换取保证金收据。收取保证金的行为是中海招标公司以其自身名义实施。2、第13页“10.13.3代理服务费”条款中明确约定了中标人未按规定缴纳代理服务费，代理机构没收其投标保证金。中海招标公司对投标人缴纳的投标保证金有直接做出处分的权利，更能证明收取投标保证金是中海招标公司自身的行为，而非以平房教育和卫生局名义所实施的代理行为。3、第20页3.4.6条款的约定证明退还投标保证金的主体为采购代理机构即中海招标公司而非平房教育和卫生局。

经庭审质证，被告平房教育和卫生局对原告汇丰建筑公司举示的证据质证认为：

对证据一无异议。

对证据二真实性无异议，证明问题有异议。该保证金是中海招标公司自行收取，根据招标文件约定，应由中海招标公司予以退还。

对证据三质证意见同证据二。

原告汇丰建筑公司对被告平房教育和卫生局举示的证据质证认为：

对证据的真实性无异议，对证明问题有异议。汇丰建筑公司认为虽然中海招标公司收取保证金，但是受平房教育和卫生局委托，应由平房教育和卫生局归还。

被告中海招标代理公司未到庭，亦未对原告汇丰建筑公司及被告平房教育和卫生局举示的证据提出质证意见。

被告中海招标代理公司未举示证据。

经审理查明：2017年7月4日，中海招标代理公司在网上发布哈尔滨市平房区教育局2017年教育校舍加固维修工程公开招标公告，上载明：中海招标代理公司受哈尔滨市平房区教育局委托，对哈尔滨市平房区教育局2017年教育校舍加固维修工程进行公开招标，欢迎国内合格的供应商前来投标。2017年7月6日,中海招标代理公司在网上发布变更公告,内容为:招标单位变更为哈尔滨市平房区教育和卫生计划生育局，招标项目变更为哈尔滨市平房区教育和卫生计划生育局2017年教育校舍加固维修工程，其他招标内容不变。招标文件售价为1,000元。招标文件上载明：项目名称为平房教育和卫生局2017年教育校舍加固维修工程；第一标段投标保证金为220,000元整,第二标段投标保证金为200,000元整；投标保证金应以银行电汇方式提交，以款项实际到账时间为准，并应注明项目编号及用途；招标代理机构不在投标现场收取投标保证金；供应商的投标保证金必须从单位基本户汇至代理机构账户，不受理以银行卡或其他方式的个人汇款；开户行为中国银行哈尔滨开发区支行，账户名称为中海招标代理公司，账号为16×××10，汇款用途为XX项目、XX编号、第X包投标保证金；投标保证金须在2017年7月20日15时前到达上述账户，否则，视为自动放弃本次投标资格；投标人在递交投标文件前必须提供银行出具的纸质回执单，回单日期即银行转讫章日期为实际到账日期，否则，代理机构拒绝接收其投标文件；如无质疑或投诉，未中标人的投标保证金，采购代理机构将在中标通知书发出后5个工作日内无息退还；如有质疑或投诉，将在质疑或投诉处理完毕后5个工作日内为未中标人办理保证金无息退还；及其他规定等。

汇丰建筑公司依照招标文件规定将第一标段投标保证金220,000元、第二标段投标保证金200,000元转至中海招标代理公司账户。中海招标代理公司于2017年7月19日给其出具保证金收据，上载明：交款单位为汇丰建筑公司；第一标段人民币220,000元整，第二标段人民币200,000元整；收款事由为平房教育和卫生局2017年教育校舍加固维修工程项目。

同年7月26日，中海招标代理公司在网上发布平房教育和卫生局2017年教育校舍加固维修工程中标公示，上载明：项目名称为平房教育和卫生局2017年教育校舍加固维修工程，招标内容为平房区保国二校（原英才中校）加固维修（第一标段）、平房区24中加固维修（第二标段）；第一标段中标供应商为黑龙江信恒建筑工程有限公司，第二标段中标供应商为黑龙江星海建设工程发展有限公司。

上述事实，有双方当事人陈述及相关证据予以证实，并经本院庭审查证所认定。

根据双方当事人的诉辩主张，本案争议焦点为：本案诉争的420,000元投标保证金及相应利息损失的返还主体。

关于本案诉争的420,000元投标保证金及相应利息损失的返还主体问题。本院认为，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。当事人对合同的效力可以约定附条件。附生效条件的合同，自条件成就时生效。附解除条件的合同，自条件成就时失效。本案中，招标文件中明确约定，投标人将投标保证金缴纳至中海招标代理公司账户，在其未中标时，由中海招标代理公司于中标通知书发出后5个工作日内返还；该规定不违反法律强制性规定，合法有效。汇丰建筑公司依据招标公告及招标文件进行投标，并将投标保证金缴纳至中海招标代理公司账户，其系以自己的行为认可该招标文件的相关规定，双方之间基于投标保证金而形成相应的合同关系。由于汇丰建筑公司未中标，合同中约定的退还投标保证金的条件已经成就，故中海招标代理公司应将汇丰建筑公司交纳的投标保证金退还。即便平房教育和卫生局与中海招标代理公司之间委托关系存在，汇丰建筑公司对委托双方之间存在由中海招标代理公司履行返还投标保证金义务的约定，亦属明知并予以认可；且本案诉争所涉及的投标保证金系由中海招标代理公司收取，该保证金由其保管，而汇丰建筑公司亦未举示证据证实中海招标代理公司已将该款转交给平房教育和卫生局；综上，本案诉争的420,000元投标保证金及相应利息损失的返还主体应为中海招标代理公司，而非平房教育和卫生局。汇丰建筑公司要求平房教育和卫生局返还，本院不予支持。

因中海招标代理公司经合法传唤未到庭，视为其放弃抗辩主张，将承担不利的法律后果。

综上所述，依据《中华人民共和国合同法》第六条、第八条、第十条、第四十五条、第六十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条、第一百四十四条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决如下：

一、被告黑龙江中海招标代理服务有限公司于本判决生效之日起十日内返还原告黑龙江汇丰建筑工程有限公司投标保证金人民币420,000元及逾期利息9,660元（该利息自2017年8月1日起按中国人民银行同期存款基准利率4.35%计算至2018年2月8日止）。

如果未按本判决指定的期限履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

二、驳回原告黑龙江汇丰建筑工程有限公司的其他诉讼请求。

诉讼费8,304元（案件受理费7,744元、公告费560元），由被告黑龙江中海招标代理服务有限公司负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省哈尔滨市中级人民法院。

审　判　长　　董　策

审　判　员　　范晓雪

人民陪审员　　吕向东

二〇一八年十一月二十九日

书　记　员　　赵文婷