中铁二十四局集团安徽工程有限公司、四平市辽河水务投资集团有限公司等建设工程合同纠纷民事二审民事裁定书

吉林省四平市中级人民法院

民 事 裁 定 书

（2022）吉03民终87号

上诉人（原审原告）：中铁二十四局集团安徽工程有限公司，住所地：安徽省合肥市新站区新海大道15号。

法定代表人：李士军，经理。

委托诉讼代理人：任子建，该公司员工。

委托诉讼代理人：周子熠，北京金诚同达（合肥）律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：四平市辽河水务投资集团有限公司，住所地：吉林省四平市铁西区平西乡条子河村五社。

法定代表人：刘宇，董事长。

委托诉讼代理人：王中权，吉林公捷律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：四平市城市管理行政执法局，住所地：吉林省四平市铁西区紫气大路建设大厦。

负责人：王进，局长。

委托诉讼代理人：李兆明，该局法制科科长。

被上诉人（原审被告）：吉林省辽河流域水污染专项整治工作推进组办公室，住所地：吉林省长春市经济技术开发区浦东路813号。

负责人：柴伟，主任。

委托诉讼代理人：王斌，吉林功承律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：四平市人民政府，住所地：吉林省四平市市府路59号。

法定代表人：胡斌，市长。

委托诉讼代理人：赵德刚，吉林吉鼎律师事务所律师。

上诉人中铁二十四局集团安徽工程有限公司（中铁安徽公司）因与被上诉人四平市辽河水务投资集团有限公司（以下简称水投公司）、四平市城市管理行政执法局（以下简称城管局）、吉林省辽河流域水污染专项整治工作推进组办公室（以下简称省辽河办）、四平市人民政府（以下简称四平市政府）建设工程合同纠纷一案，不服四平市铁西区人民法院（2021）吉0302民初1693号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2022年1月20日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

中铁安徽公司上诉请求：1．撤销一审民事裁定，并依法改判支持中铁安徽公司全部诉讼请求或发回重审；2．本案一二审案件受理费等费用均由水投公司、城管局、省辽河办、四平市政府承担。事实和理由：一、一审裁定部分事实认定错误、适用法律错误。《民法典》第一百二十九条规定，民事权利可以依据民事法律行为、事实行为、法律规定的事件或者法律规定的其他方式取得。第四百六十九条规定，当事人订立合同，可以采用书面形式、口头形式或者其他形式。一审裁定缩小解释了合同形式。中铁安徽公司于2018年8月27日至2018年11月5日完成了案涉部分主体工程及相关临时工程，完成的工程量已由中铁安徽公司、水投公司、城管局、监理单位及设计单位五方共同书面确认。即水投公司、城管局、监理单位、设计单位对中铁安徽公司的已完工程量不持任何异议。2019年7月25日，时任四平市政府副市长褚春彦对《关于推进南北河截污干管改造工程结算的函》的批复意见为“请水投处理”。上述事实足以证明，中铁安徽公司已与水投公司、城管局、四平市政府形成事实上的建设工程合同法律关系，显然是本案适格被告。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十二条的规定，省辽河办依据吉林省人民政府办公厅吉政办函［2018］80号文件成立，符合“合法成立”条件，有办公人员，经费来源为财政拨款，符合“有一定的组织机构和财产”条件，属于民事诉讼法规定的“其他组织”，具备诉讼主体资格，可以承担民事责任，是本案适格被告。二、一审裁定诸多基本事实认定不清。依据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第四条的规定，一审庭审中，法庭询问是否是水投公司聘用的监理单位、是谁让水投公司派员到施工现场的。水投公司代理人均答复不清楚。法庭询问是谁让城管局派员到施工现场的。城管局代理人亦答复不清楚。法庭要求四平市政府代理人庭后七日内核实：工程是否是四平市政府组织发包的；是否收到了省财政厅拨付的工程款680万元、1447万元、623万元；收到上述款项后都拨付给了谁，用在何处。但四平市政府对上述问题未给予任何答复，也未提供任何证据材料。根据法律规定，应当推定视为其对不利事实的承认，水投公司、城管局、四平市政府应当承担法律上的不利后果。三、一审严重违法法定程序。依据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第32条的规定，一审中，中铁安徽公司提交书面《工程造价鉴定申请书》，一审法院亦释明“本案需要进行司法鉴定”，同时组织各方对鉴定检材进行质证，并明确通知各方将于2021年11月17日在四平市中级人民法院抽签选择鉴定机构，工程造价鉴定程序已经依法启动，但该鉴定程序却被一审法院不明原因终止，导致本案未能查明各方均认可的工程价款具体数额，严重违反法定程序。四、一审裁定严重破坏了四平市的营商环境。案涉工程作为四平市的民生工程，在各方对中铁安徽公司实际施工及已完工程量均无异议的情况下，一审法院认定各被告不是适格被告，裁定驳回起诉，以致为四平市民生工程投入数百万元资金的施工单位维权无门，血本无归，势必将严重破坏四平市的营商环境。综上，一审裁定认定基本事实不清、部分事实认定错误、适用法律错误。

水投公司辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，水投公司与中铁安徽公司之间不存在合同关系，不是本案适格被告。

城管局辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，城管局与中铁安徽公司之间不存在合同关系，不是本案适格被告。城管局作为行业管理部门已于2019年2月13日将该项行政职能移交给住建部门，目前住建部门为行业行政主管部门，城管局不需要承担付款责任。

省辽河办辩称，案涉项目实施主体为四平市政府，省级配套的专项资金也已经足额拨付到位，中铁安徽公司不应再要求省辽河办承担付款责任。

四平市政府辩称，四平市政府不是合同的签订人，也不是合同的相对方，根据合同相对性的原则，四平市政府与本案没有权利义务关系。四平市政府不是该项目的发包人，对该工程没有给付工程款的法律义务。根据中铁安徽公司在一审中提供的证据不能证明四平市政府对本案案涉工程具有给付工程款的责任，中铁安徽公司应承担举证不能的不利后果。综上，一审法院适用法律正确。

中铁安徽公司向一审法院起诉请求：1．判令水投公司立即支付案涉工程款6749954.96元及利息672886.17元（利息以6749954.96元为基数，自2018年11月6日起至2019年8月19日按中国人民银行同期同类贷款利率计算，自2019年8月20日起暂计至2021年3月1日按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算，之后利息按上述标准计算至工程款付清时止）；2．判令城管局、省辽河办对上述工程款及利息承担共同付款责任；3．判令四平市政府对上述工程款及利息承担连带责任；4．判令水投公司、城管局、省辽河办、四平市政府承担本案诉讼费、鉴定费、财产保全费及财产保全担保费等全部费用。

一审法院认为，2018年8月，省辽河办（甲方）与中国铁建股份有限公司成立的辽河流域治理项目现场指挥部（乙方）签订进场施工协议书，约定：由乙方对“吉林省辽河流域水污染专项整治工程拟PPP打包入库项目”的前期临时工程进行施工；如中国铁建股份有限公司或其指定的下属集团联合体，最终未能中标成为辽河整治PPP项目的社会投资人或先期开工项目未中标，则由甲方组织监理单位、乙方等相关人员，对乙方已完成合格工程量据实进行结算，结算数额为直接费加税金。该份协议的双方当事人系中铁安徽公司与省辽河办，协议对双方具有拘束力。庭审中，省辽河办称协议的甲方已经由省辽河办变更为四平市政府，并提供相应政府部门间行政文件予以证明，但并未与中铁安徽公司以书面形式就合同变更问题达成合意，故不能构成合同主体的变更。省辽河办与四平市政府之间关于案涉工程的组织建设和资金管理等交涉内容系一种行政关系，对中铁安徽公司没有约束力。中铁安徽公司也未提供充足证据证明与水投公司、城管局达成合意，故中铁安徽公司与水投公司、城管局和四平市政府不存在合同关系，该三位不是适格被告。又根据《中华人民共和国民事诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。其他组织应该是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。吉林省辽河流域水污染专项整治工作推进组是吉林省人民政府办公厅为加强我省辽河流域水污染治理工作的组织领导而成立的议事协调机构，组成人员是相关单位的领导，其办公室设在省环保厅，没有独立的组织机构和办公人员，没有进行依法登记。省辽河办不能独立的承担民事责任，不具有诉讼主体资格，不是适格被告。综上，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第四十八条第一款、第一百一十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十二条之规定，裁定：驳回中铁安徽公司的起诉。

本院二审经审理查明，2018年8月，中国铁建吉林省辽河流域治理项目现场指挥部与省辽河办签订《吉林省辽河流域水污染专项整治工作项目进场施工协议书》（以下简称施工协议），该协议第三条关于退场机制中约定“辽河整治PPP项目招标时，如中国铁建股份有限公司或其指定的下属集团联合体，最终中标成为辽河整治PPP项目的社会投资人，则先期开工项目转入辽河整治PPP项目存量项目；如中国铁建股份有限公司或其指定的下属集团联合体，最终未能中标成为辽河整治PPP项目的社会投资人或先期开工项目乙方未中标，则由甲方组织监理单位、乙方等相关人员，对乙方已完合格工程量据实进行结算，结算数额为直接费加税金。”2018年11月，监理单位、设计单位、水投公司、城管局的工作人员在《四平市南北河截污干管改造工程已完工程量确认单》签字确认。2019年7月24日，中铁安徽公司向四平市政府递交《关于推进南北河截污干管改造工程结算的函》，时任四平市政府相关领导批示由水投公司处理。另查明，中国铁建吉林省辽河流域治理项目现场指挥部是中国铁建股份有限公司成立的临时机构，中铁安徽公司系中国铁建股份有限公司下属子公司的子公司。

本院认为：依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十二条关于“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖”的规定，民事诉讼中原告提起诉讼，不仅需要有具体的诉讼请求，还应具有原被告之间民事法律关系发生、变更、消灭的事实，原告实体权利受到侵害或与他人发生争议的事实等，并提供证据加以证明。本案中，中铁安徽公司作为原告提起本案诉讼，虽提交了《施工协议书》，但其并不是该协议的一方当事人，虽主张其为案涉工程的实际施工人，但对于案涉工程的取得方式既不能提供相关证据亦不能进行合理说明，对其是否具有法律意义上的实际施工人身份无法认定。故其基于他人签订的施工协议提起请求权之诉，证据不足。根据施工协议内容，水投公司也不是该施工协议的一方当事人，工程量确认单中虽有水投公司工作人员的签字，但只是对工程量的确认，施工协议中亦明确约定“如中国铁建股份有限公司或其指定的下属集团联合体，最终未能中标成为辽河整治PPP项目的社会投资人或先期开工项目乙方未中标，则由甲方组织监理单位、乙方等相关人员，对乙方已完合格工程量据实进行结算，结算数额为直接费加税金”，该约定并未将在工程量确认单中签字的单位确定为具有付款义务的一方，亦不能因此证明中铁安徽公司与水投公司之间成立事实上的建设工程施工合同关系。中铁安徽公司向四平市政府递交工程结算函后，四平市政府相关领导虽批示由水投公司处理，但该批示应属内部行政管理行为，且批示的内容亦不能直接证明水投公司负有结算案涉工程款的义务。中铁安徽公司提交的其他证据均不足以证明其施工内容是否纳入PPP整治项目的存量项目、施工协议中付款义务已经转移至水投公司以及其已依法享有请求水投公司付款的权利，故其诉请水投公司承担给付工程款及利息，无事实及法律依据。中铁安徽公司虽诉请城管局、省辽河办承担共同给付工程款及利息的责任，但未提供符合承担共同付款责任的事实及法律依据；虽诉请四平市政府承担连带给付责任，亦未提供四平市政府存在承担连带责任的法律依据及合同依据。因中铁安徽公司现有证据尚不足以证明其与水投公司、城管局、省辽河办、四平市政府之间存在直接、明确的权利义务关系，故一审法院裁定驳回中铁安徽公司的起诉，并无不当。

关于一审法院审判程序是否合法的问题。中铁安徽公司向一审法院申请鉴定的是案涉工程的工程造价，该问题属案件进行实体审理时应查明的内容，与认定中铁安徽公司提起本案诉讼是否符合起诉条件无关，一审法院裁定驳回中铁安徽公司的起诉并终止鉴定，避免了不必要的损失，并无不当。

综上，中铁安徽公司的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十七条第一款第（一）项、第一百七十八条之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审 判 长　刘　　伟　　杰

审 判 员　    赵文涛

审 判 员　    王玉川

二〇二二年二月十四日

法官助理　    贾红玲

书 记 员　    王璐瑶