广东南方检测有限公司与江门市蓬江区住房和城乡建设局、江门市住房和城乡建设局、江门市滨江建设投资有限公司其他行政管理一案行政二审判决书

广东省江门市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）粤07行终230号

上诉人（原审原告）广东南方检测有限公司。住所地：广东省江门市新会区。

法定代表人金雨平，该公司总经理。

委托代理人黄嘉琦，该公司员工。

被上诉人（原审被告）江门市蓬江区住房和城乡建设局。住所地：广东省江门市蓬江区。

法定代表人欧健雄，该局局长。

出庭负责人陆膺，该局副局长。

委托代理人谭杜芬、谭文秀，均系广东华南律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）江门市住房和城乡建设局。住所地：广东省江门市江海区。

法定代表人林健生，该局局长。

出庭负责人林锡安，该局副局长。

委托代理人罗礼洲，该局工作人员。

委托代理人周莹,广东良匠律师事务所律师。

原审第三人江门市滨江建设投资有限公司。住所地：广东省江门市。

法定代表人徐红兵，该公司董事长。

委托代理人江建强，广东巨信律师事务所律师。

上诉人广东南方检测有限公司（以下简称“南方检测公司”）因与被上诉人江门市蓬江区住房和城乡建设局（以下简称“蓬江区住建局”）、江门市住房和城乡建设局（以下简称“江门市住建局”）及原审第三人江门市滨江建设投资有限公司（以下简称“滨江投资公司”）城建行政处理纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2020）粤0704行初297号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月14日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

上诉人南方检测公司上诉请求：1.撤销蓬江区住建局作出的《关于〈“滨江新区启动区53号地块工程地基基础检测服务”项目涉嫌违规流标问题的反映〉的复函》（以下简称《复函》）及撤销江门市住建局作出的江建行复〔2019〕1号《行政复议决定书》；2.判决南方检测公司的项目负责人符合招标文件的资格条件；3.判令蓬江区住建局、江门市住建局承担本案诉讼费。主要事实和理由：一、评标过程违反招标文件的规定程序。招标文件中规定“评标委员会按照招标文件确定的评标标准和评标办法对投标文件进行评审和比较，首先是对投标文件进行初审”“评标委员会在开标后评标前先对投标人进行资格审查”“通过资格审查及符合性审查的投标文件才能进入评标阶段”。本案中，招标人及招标代理负责人在此案投诉沟通会上，向南方检测公司的法定代表人证实评标过程进行了5-6小时，在通过资格评审后，出现在评分阶段否认原资格评审结果的情形，并且评标成员的谈话笔录也证实了这一点。二、《建设工程质量检测管理办法》（住建部令第141号）附件二的有关地基基础工程检测专项资质机构条件，要求该类检测机构配备一名具有“注册岩土工程师”资格的工程师，在我国，目前只有住建部颁发的注册岩土工程师是法定意义上的建设行政主管部门合法的地基基础检测上岗证书，除此之外，没有任何法规授权建设行政主管部门可以核发地基基础检测上岗证，也没有建设行政主管部门核发的其他地基基础检测上岗证。本案中，南方检测公司提供的项目负责人具有住建部颁发的注册岩土工程师证，原来也持有广东省建设工程质量安全监督检测总站颁发的检测员上岗证（因换证已被收回）。同时，现阶段还持有广东省建设工程质量安全监督检测总站被撤销后，按规定由广东省建设工程质量安全检测和鉴定协会换发的检测员上岗证，南方检测公司在投标文件中提供了项目负责人的住建部注册岩土工程师和广东省建设工程质量安全检测和鉴定协会的检测员上岗证。所以，南方检测公司提供的项目负责人肯定符合招标文件的资格条件，但其他投标单位提供的项目负责人均只出具了有“原省总站”被撤销前的旧证（招标人及招标代理人在沟通会上向南方检测公司的法定代表人出示过），由于“原省总站”不是建设行政主管部门，所以，其他投标人提供的项目负责人的证书可以认为不符合资格条件。一审判决将南方检测公司在投标文件提供项目负责人的住建部颁发的注册岩土工程师作为建设行政主管部门核发的地基基础上岗证条件这一关键事实，偷换了用“省检测协会”颁发的检测合格证作为建设行政主管部门核发的地基基础上岗证。三、由于体制改革，原省总站（非建设行政主管部门，为事业单位）在2017年底撤销前其已发文件规定，在2017年10月1日后，原由省总站颁发的检测员证改由“省检测协会”（非建设行政主管部门，为行业协会）换发（新证）。评标委员会认定：若投标人提供“原省总站”要求换发为“省检测协会”的新证（旧证已收走），则认定资格无效，评委会的这种命题逻辑是错误的。正常认定是同为有效，或同为无效。四、根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十二条规定，蓬江区住建局向南方检测公司出具的投诉处理意见书是典型的不作为、乱作为。五、江门市住建局未依法履行行政复议职责。对于评标过程严重、明显的低级错误，江门市住建局未按照《中华人民共和国行政复议法》第二十一条规定，采纳南方检测公司申请的暂停第二次招标活动，给南方检测公司的利益造成严重损失；同时，同蓬江区住建局一样，完全回避南方检测公司提出的问题。

被上诉人蓬江区住建局二审辩称：一、蓬江区住建局作出的《复函》程序合法，适用法律正确。二、《复函》内容符合法律法规规定。1.涉案评标活动程序符合相关法律规定。鉴于该项目在评审进行5-6小时以后废标，南方检测公司主观推测评委没按程序进行评标并提出投诉，但其提出投诉并没有依据《工程项目招标投标活动投诉处理办法》第七条的规定向蓬江区住建局提供有效线索和相关证明材料。经蓬江区住建局调查，本项目有4个投标单位进入开标评标，评标委员会首先进行资格审查，经过一个小时左右的评审首先确定南方检测公司未通过资格审查（原因：项目负责人上岗证不符合投标人资质条件的1.4.1第3条款要求）；在对余下3个投标单位进行审查期间，又发现其中1个投标单位的投标保证金不符合招标文件要求，根据招标文件将该投标文件作废标处理并在评标报告说明原因，最后确定经评审有效投标的投标人少于（不含）三个，作出“本次招标失败”的处理决定，符合《评标委员会和评标方法暂行规定》第十七条、第二十三条有关规定，未发现违反有关程序的情况。2.评标委员会认定南方检测公司“项目负责人上岗证不是建设行政主管部门核发，不符合投标人资质条件的1.4.1第3条款”并无不当。招标人于2019年8月16日发布本项目招标公告，其中第3条“投标人的资格要求”中第3.3点“项目负责人条件要求：应具有建设行政主管部门核发的地基基础检测上岗证书”，对项目负责人条件要求作出规定。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十二条“对招标文件有异议的，应当在投标截止时间10日前提出”的规定，及招标文件第5、6页“投标人须知前附表”第中1.10.2条、第2.2.1条对投标人提出问题及要求澄清招标文件的截止时间的规定（2019年8月26日前），在以上规定时间内，招标人（招标代理）未有收到潜在投标人或者其他利害关系人提出异议、问题或要求澄清本项目招标文件，包括南方检测公司也没有提出。应当视为南方检测公司完全接受涉案项目关于投标资格的要求。蓬江区住建局在查阅评标有关记录过程中，发现评标过程中招标代理提供相关资料给评标委员会参考，对此，蓬江区住建局组织评标委员会成员进行逐一问询，以核实是否存在评标工作不符合规定的情形。其中有关记录显示，评审过程中评标委员会有传阅并讨论“关于检测员证后续管理工作”相关的通知文件，并对南方检测公司项目负责人上岗证评审的综合意见为“其上岗证是由行业协会颁发，不是建设行政主管部门核发，不符合招标文件要求，而评标委员会必须按招标文件要求进行评审”。在问询中，评标委员会再次对评审意见进行了解释和确认。评标委员会在了解相关通知文件后，依然决定应严格按照招标文件相关条款来进行评标，符合《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十九条及《评标委员会和评标方法暂行规定》第十七条的规定。3.招标人进行重新招标符合法律规定。蓬江区住建局召集招标人、招标代理通报有关情况，要求招标人及招标代理根据《关于检测员证后续管理工作的通知》（粤建监站函〔2017〕101号）文件精神及结合南方检测公司诉求，认真研究招标文件有关内容，依法依规开展本项目招投标活动。由于招标人（招标代理）认为本次招标文件对于项目负责人的要求存在瑕疵，影响潜在投标人投标，因此确定按《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十七条规定修改招标文件，在10月29日办理重新招标，招标人开展本项目招投标活动符合有关规定。三、江门市住建局作出的涉案《行政复议决定书》符合法律规定，并无不当。

被上诉人江门市住建局二审辩称：一、江门市住建局依法受理案涉行政复议申请。二、江门市住建局作出江建行复〔2019〕1号《行政复议决定书》程序正当合法。三、江门市住建局作出江建行复〔2019〕1号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确。1.南方检测公司在2019年9月21日向江门市蓬江区建设工程招标投标管理中心递交的《关于“滨江新区启动区53号地块工程地基基础检测服务”项目涉嫌违规流标问题的反映》中因评标员会进行评审所花时间比较长而提出“怀疑此次流标是在初审合格、进入评分评审阶段后，再提出废标流标的”，属于主观臆测评标委员会评标程序不合法，其提出投诉却无有效线索和相关证明材料，不符合《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第七条第一款“投诉人投诉时，应当提交投诉书。投诉书应当包括下列内容：……（五）有效线索和相关证明材料”的规定。蓬江区住建局依法受理案涉项目投诉事宜后，经调查核实，并未发现评标委员在案涉项目的评标活动中存在违法违规行为。江门市住建局根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十条“招标人采用资格后审办法对投标人进行资格审查的，应当在开标后由评标委员会按照招标文件规定的标准和方式对投标人的资格进行审查。”及第四十八条第二款“招标人应当根据项目规模和技术复杂程度等因素合理确定评标时间。超过三分之一的评标委员会成员认为评标时间不够的，招标人应当适当延长”的规定，认定案涉项目评标活动程序合法正确。2.根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》都二十二条的规定：“潜在投标人或者其他利害关系人对资格预审文件有异议的，应当在提交资格预审申请文件截止时间2日前提出；对招标文件有异议的，应当在投标截止时间10日前提出。……”以及招标文件第二章投标人须知第5页1.10.2“2019年8月26日前，投标人未在规定时间内提出问题的，视为已清楚理解招标文件的全部内容，并认可和响应招标文件的全部规定”、第6页2.2.1“2019年8月26日前，投标人未在规定时间内提出澄清的，视为已清楚理解招标文件的全部内容，并认可和响应招标文件的全部规定”的要求，南方检测公司均未在上述规定时间内向招标人提出对招标公告以及招标文件关于投标人“项目负责人应具有建设行政主管部门核发的地基基础检测上岗证书”资格要求的异议或要求招标人进行澄清。因此，视为南方检测公司已完全接受涉案项目招标文件关于投标资格的要求。另外，根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十九条第一款规定：“评标委员会成员应当依照招标投标法和本条例的规定，按照招标文件规定的评标标准和方法，客观、公正地对投标文件提出评审意见。招标文件没有规定的评标标准和方法不得作为评标的依据。”案涉项目开标后，评标委员会严格按照招标文件规定的标准和方式对投标人的资格进行审查，并无不当，江门市住建局予以确认。3.针对南方检测公司在《关于“滨江新区启动区53号地块工程地基基础检测服务”项目涉嫌违规流标问题的反映》中提出的投诉事项，蓬江区住建局经对有关资料进行审查、询问五位评标委员会成员、调查核实有关情况，听取被投诉人陈述申辩后，认定案涉项目评标活动合法合规。而招标人在听取蓬江区住建局通报的情况后，经研究招标文件的内容，认为招标文件关于“项目负责人应具有建设行政主管部门核发的地基基础检测上岗证书”的规定对潜在投标人投标有影响，根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十三条、《评标委员会和评标办法暂行规定》第二十七条第二款的规定，在修改招标文件的基础上重新进行招标，既符合法律规定，也维护了招标投标活动的公平和公正。

原审第三人滨江投资公司二审述称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。南方检测公司的上诉请求缺乏事实和法律依据。

南方检测公司向一审法院起诉请求：1.撤销蓬江区住建局作出的《复函》及江门市住建局作出的江建行复〔2019〕1号《行政复议决定书》；2.确认南方检测公司的项目负责人符合招标文件的资格条件，认定评标委员会评标不公平、不公正，认定评标过程违反招标文件规定的程序；3.蓬江区住建局、江门市住建局承担本案诉讼费用。

一审法院判决：驳回南方检测公司的诉讼请求。一审案件受理费50元（已由南方检测公司预交），由南方检测公司负担。

二审中，南方检测公司提交了一份《投标文件中项目负责人谭某某符合资格条件的证件》，证明：1.住建部的注册岩土工程师证证明谭某某持有建设行政部门颁发的地基基础检测员证；2.广东省建设工程质量安全检测和鉴定协会检测员培训合格证证明其检测方面的能力及已按原省站的要求及时换证。

本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，本案系城建行政处理纠纷。本案中，蓬江区住建局、江门市住建局的执法主体问题，一审法院已正确阐述，本院均予以确认。

本案二审争议焦点为：一、蓬江区住建局作出的涉案《复函》是否合法；二、江门市住建局作出的涉案《行政复议决定书》是否合法。

关于第一个争议焦点。蓬江区住建局收到南方检测公司的涉案投诉，根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十一条第二款“行政监督部门应当自收到投诉之日起3个工作日内决定是否受理投诉，并自受理投诉之日起30个工作日内作出书面处理决定；需要检验、检测、鉴定、专家评审的，所需时间不计算在内”、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十四条“行政监督部门受理投诉后，应当调取、查阅有关文件，调查、核实有关情况。对情况复杂、涉及面广的重大投诉事项，有权受理投诉的行政监督部门可以会同其他有关的行政监督部门进行联合调查，共同研究后由受理部门做出处理决定”、第十五条“行政监督部门调查取证时，应当由两名以上行政执法人员进行，并做笔录，交被调查人签字确认”、第十六条“在投诉处理过程中，行政监督部门应当听取被投诉人的陈述和申辩，必要时可通知投诉人和被投诉人进行质证”的规定，该局经过调查、核实后作出涉案《复函》，程序并无不当。

关于涉案《复函》内容的合法性问题。首先，涉案《招标文件》第三章评标办法规定：“……二、本项目的资格审查采用资格后审方式。评标委员会在开标后评标前对投标人进行资格审查，如投标人未能通过资格审查或未在实质上响应招标文件的要求，其投标文件将作为无效投标处理，不进行下一阶段的评审。通过资格审查及符合性审查的投标文件才能进入评标阶段。”根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十条“招标人采用资格后审办法对投标人进行资格审查的，应当在开标后由评标委员会按照招标文件规定的标准和方法对投标人的资格进行审查”、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十八条第二款“招标人应当根据项目规模和技术复杂程度等因素合理确定评标时间。超过三分之一的评标委员会成员认为评标时间不够的，招标人应当适当延长”的规定，本案中，涉案评标委员会采取的是资格后审方式，虽评标活动存在时间延长的事实，但并无证据证明违反前述规定，故蓬江区住建局在依法受理南方检测公司涉案项目投诉事宜后，经过调查核实，认为评标过程未发现违反有关程序的情况，并无不当。其次，针对南方检测公司投诉的涉案项目评标委员会认定南方检测公司项目负责人上岗证不是建设行政主管部门核发，不符合投标人资质条件的1.4.1第3条款的认定事实错误的问题。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十九条第一款“评标委员会成员应当依照招标投标法和本条例的规定，按照招标文件规定的评标标准和方法，客观、公正地对投标文件提出评审意见。招标文件没有规定的评标标准和方法不得作为评标的依据”的规定，涉案《招标文件》明确规定项目负责人条件要求为应具有建设行政主管部门核发的地基基础检测上岗证书。南方检测公司亦完全接受涉案项目招标文件关于投标资格的要求。涉案评标委员会在对南方检测公司的投标资格进行审查时认定南方检测公司提交的由省检测协会颁发的《广东省建设工程质量安全检测和鉴定协会检测员培训合格证》不符合招标文件的规定，现有证据不能证明评标委员会成员未按照招标文件规定的评标标准和方法提出评审意见，故评标委员会对南方检测公司的投标作废标处理，并无不当。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十三条“招标人编制的资格预审文件、招标文件的内容违反法律、行政法规的强制性规定，违反公开、公平、公正和诚实信用原则，影响资格预审结果或者潜在投标人投标的，依法必须进行招标的项目的招标人应当在修改资格预审文件或者招标文件后重新招标”、《评标委员会和评标方法暂行规定》第十七条第二款“招标文件中规定的评标标准和评标方法应当合理，不得含有倾向或者排斥潜在投标人的内容，不得妨碍或者限制投标人之间的竞争”的规定，蓬江区住建局审查投诉后认为滨江投资公司对南方检测公司该异议的答复不够具体、明确。在听取蓬江区住建局通报后，滨江投资公司经研究招标文件的内容，认为招标文件关于“项目负责人应具有建设行政主管部门核发的地基基础检测上岗证书”的规定对潜在投标人投标有影响，确定在修改招标文件的基础上重新进行招标。蓬江区住建局涉案《复函》就此作出的处理亦未违反上述规定。

关于第二个焦点问题。鉴于蓬江区住建局作出的涉案《复函》合法，故江门市住建局在受理南方检测公司提出的涉案行政复议申请后，于法定期限内作出涉案《行政复议决定书》，决定维持涉案《复函》亦符合法律规定。

综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，本院予以维持。南方检测公司的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元（已由上诉人广东南方检测有限公司预交），由上诉人广东南方检测有限公司负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　　陈　健

审 判 员　　陈汉锡

审 判 员　　陈敏婷

二〇二〇年十二月四日

法官助理　　瞿　杭

书 记 员　　陈秀霞