重庆明华建筑（集团）有限公司与襄汾县人民政府、襄汾县财政局等一审行政判决书

山西省运城市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）晋08行初42号

原告重庆明华建筑（集团）有限公司。

法定代表人何荣国，董事长。

委托代理人卢俊，重庆格林威律师事务所律师。

委托代理人裴小娟，重庆格林威律师事务所实习律师。

被告襄汾县人民政府。

法定代表人白建成，县长。

出庭负责人狄丕庆，襄汾县人民政府司法局副局长。

委托代理人卫江艳，襄汾县司法局工作人员。

委托代理人张春虎，山西如山律师事务所律师。

被告襄汾县财政局。

法定代表人聂增勇，局长。

出庭负责人贾平立，副局长。

委托代理人朱逸帆，山西六星律师事务所律师。

被告襄汾县住房和城乡建设管理局（原襄汾县住房保障和城乡建设局）。

法定代表人梁彦明，局长。

委托代理人李威，山西六星律师事务所律师。

委托代理人张萱，山西六星律师事务所律师。

原告重庆明华建筑（集团）有限公司（以下简称重庆明华公司）诉被告襄汾县人民政府、襄汾县财政局、襄汾县住房和城乡建设管理局（以下简称襄汾县住建局）返还土地竞买保证金一案，于2019年5月6日向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月23日立案后，于2019年7月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月22日公开开庭审理了本案。原告重庆明华公司的委托代理人卢俊、裴小娟，被告襄汾县人民政府司法局副局长狄丕庆及委托代理人卫江艳、张春虎，被告襄汾县财政局副局长贾平立及委托代理人朱逸帆，被告襄汾县住建局的委托代理人李威、张萱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告重庆明华公司诉称，2014年被告发出招商引资政策，原告也打算在被告辖区内的位于襄汾××××路西地块，面积约206.685亩的土地进行建设开发。2014年1月24日和7月7日，原告分两次共向被告襄汾财政局转入上述地块的竞买保证金人民币叁仟万元整。被告出具收据两张。因被告的滞后行为导致上述土地不能有效进行法定出让程序。双方均同意终止关系，但双方无法就退还保证金及资金损失达成一致。被告在原告的强烈要求下，截止目前，被告己退还本金约28445582元。原告认为，既然双方已经不在履行合同关系，且原告所缴纳的款项又属于保证金性质。被告就应该退还原告的款项并支付相应的利息。被告拒绝和迟延退款的行为己构成违约，已给原告带来了经济损失。据此，原告提起诉讼，诉讼请求：1、判令被告退还土地竞买保证金1554418元。2、判令被告向原告支付资金占有利息暂计135万元（按中国人民银行同期贷款利息从原告支付之曰计算至清偿之日止）。3、判令三被告承担连带清偿责任。4、本案的诉讼费及其它费用由被告承担。

原告向本院提交了以下证据：第一组证据：1、收据（2014年1月24日）；2、转款凭证（2014年1月24日）；3、收据（2014年7月8日）；4、转款凭证（2014年7月7日）；5、证明；6、规划条件通知书（3份），证明原告与被告住建局之间的关系，原告与被告人民政府之间的法律关系，原告向襄汾财政局支付了3000元土地竞买保证金的事实。第二组证据：1、工作联系函；2、政府收文阅办卡；3、申请书；4、银行业务回单（2016年10月28日）；5、银行业务收款回单（2018年1月22日）；6、业务回单（2018年11月8日）；7、业务回单（2019年1月22日）；8、业务回单（2019年4月2日），第二组证据证明原告共计收到被告的退款28445582元，尚欠保证金1554418元。证明告不愿继续履行和被告襄汾县政府同意终止合同，及退还保证金的事实。

被告襄汾县人民政府辩称，一、本案不属于行政诉讼审理范围，应驳回被答辩人的起诉。l、答辩人收取被答辩人的征地预存款的行为不是具体行政行为。正像被答辩人在2015年6月25日给答辩人的工作联系函称，被答辩人于2013年向答辩人提出投资申请，请求将位于襄汾县丁××大道（××）西侧的土地出让给被答辩人进行土地开发。2013年8月28日答辩人回函原则上同意，并提出初步规划条件。2014年1月24日、7月8日被答辩人向答辩人依约缴纳土地竞买保证金，后双方同意变更为征地预存款，被答辩人给答辩人的工作联系函认可是征地预存款。后因被答辩人出具不了项目规划。并于2015年6月25日提出放弃土地竞买和开发，要求答辩人退还征地预存款。答辩人与相关部门对接协商同意被答辩人退出。上述事实说明答辩人收取征地预存款的行为不是具体行政行为，被答辩人是否交纳或交纳多少，被答辩人有自主权，答辩人对其没有强制性，不是具体行政行为。2、答辩人同意被答辩人放弃开发并退还预存款的行为不是法定职责，而是合同义务。正像被答辩人在起诉状中所称，答辩人同意解除合同关系，返还征地预存款是合同行为，而非法定职责和行政行为。由于被答辩人于2015年6月25日提出解除合同时，答辩人已于2014年8月底实际用于征地的各项支出已达27814418元，剩余的218万元已先行退还，截止被答辩人起诉时已退还28445582元，仅剩余155万元，说明答辩人退还预存款是履行合同义务而非行政行为和法定职责，故退还征地预存款不是具体行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，被答辩人无权向答辩人提起行政诉讼，应驳回被答辩人的起诉。二、被答辩人的起诉行为属于滥用诉权。被答辩人向人民法院起诉包括答辩人在内的三名被告系行政诉权的滥用，因被答辩人与三被告均无行政法意义上的行政关系，应予以惩戒。三、被答辩人单方终止投资合同，是根本违约，应承担相应的违约责任。1、被答辩人没按约定和法律的规定向答辩人提供其项目设计规划和平面图，导致答辩人无法申报土地。根据双方的约定和《建设用地审查报批管理办法》第五条第三款的规定：“建设单位提出用地申请，应提交下列材料：（四）、初步设计；（五）、建设项目总平面布置图……”，经答辩人函告以后，被答辩人未提供其初步规划设计及平面布置图，致使答辩人建设用地审查报批受阻。被答辩人构成严重违约。2、被答辩人没有按照约定和法律的规定，足额缴存征地费用。根据双方的约定和山西省实施《中华人民土地管理法》第二十六条第四项的规定：“用地单位自征地补偿、安置方案批准之日起三个月内全额支付征地的各项费用”，本案中被答辩人拟占用土地206.685亩作为商住用地，从2014年5月到2015年10月，答辩人已征用土地165.943亩，补偿费用支出2781万余元，尚有2000万元的缺口，被答辩人应予补缴，答辩人已支付了大部分土地补偿费用后，被答辩人却要求放弃并解除投资合同，构成根本违约。3、被答辩人对其违约行为应承担相应违约责任，并消除不良影响。被答辩人起诉状中向答辩人交付的是土地竞买保证金，被答辩人违约无权要求返还保证金。由于双方达成谅解合意，答辩人同意返还，也是双方重新订立的合同，并已实际退还了2844万余元，现被答辩人又以行政诉讼的形式向人民法院起诉，明显是再次的违约行为，要求退还剩余155万元及利息135万元没有事实和法律依据。被答辩人认为是保证金，因其违约而无权主张上述保证金，更无从谈起利息，且应当承担因其违约给答辩人造成的额外支出247724元，并消除不良影响。综上，本案不属于行政审理范围，应驳回被答辩人的起诉。

被告襄汾县人民政府向本院提交了以下证据、依据：1、2012年6月15日山西省人民政府晋政函[2012]80号批复，证明省人民政府已批准襄汾县人民政府（2006-2020）土地利用总体规划；2、2014年9月16日山西省人民政府晋政地（挂）字[2014]27号土地审批文件，证明2014年同意襄汾县人民政府征收建设用地32.5822公顷，合计488.733亩；3、2015年6月1日山西省人民政府晋政地字[2015]192号土地审批文件，证明同意将31.4644公顷农用地转为建设用地并办理征收手续；4、2015年6月25日原告的工作联系函，证明原告认可是征地预付款，并要求解除投资合同；5、2019年7月6日资源局说明，证明截止2015年10月完成征地165.943亩，支付补偿金27814418元，征地支出247724元；6、山西省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第二十六第第四项：要求用地单位自征地补偿、安置方案批准之日起三个月内全额征地的各项费用，原告仅预存3000万元，未全额支付；7、国土资源部建设用地审查报批管理办法第五条：要求建设单位提供下列材料：（四）、初步设计；（五）、建设项目总体平面布置图，原告未提供。8、襄政法办发（2012）22号文件，证明补偿标准在2012年就已经实施。

被告襄汾财政局辩称，被答辩人是在2014年政府招商引资时来到襄汾的引资企业，当时有意竞买襄汾××××路西地块，后和县相关部门磋商后达成合作。但是答辩人是县级财政部门，其行政行政职能是贯彻执行国家财政、税收、宏观经济等各项方针、政策、拟定全县财政、税收的发展战略、中长期规划、改革方案；管理县级和各项财政收入，管理县级预算外资金和财政专户；管理有关政府性基金等，在整个土地出让过程，答辩人仅是作为专款账户接收了被答辩人的土地出让保证金，后义是在政府审批安排之下退还了部分土地出让保证金，但该行为不具有任何行政意义，和被答辩人之间不形成任何法定、约定义务，答辩人并未使用原告分文资金。招商引资是政府行为，在土地出让方而，答辩人既非国土资源行政主管部门，更非土地交易机构，不是和被答辩人达成土地出让合同的意向主体。即，没有任何一个环节是答辩人的行政职责所在，现被答辩人因为土地出让而引起的履行法定职责的行政纠纷，与答辩人无关。综上，答辩人认为自己和被答辩人之间不具有任何行政职责，不是本案适格被告，不应承担任何连带责任，应当依法驳回对答辩人的诉讼请求。

被告襄汾财政局向本院提交了以下证据：第一组：银行凭证三份、收据两张，证明2014年1月24日、2014年7月17日共计收到原告土地竞买保证金三千万元；第二组：襄汾土地收购储备中心申请报告两份、银行凭证两份、收据两张，证明本案的土地竞买金在县政府安排下，分别于2014年4月17日、7月8日全部拨付给了襄汾土地收购储备中心；第三组：襄汾土地收购储备中心报销单、业务回单、转账存根，证明2016年10月28日收到襄汾土地收购储备中心退款2185582元；第四组：县政府批文两份、预算外资金拨款书、银行回单，证明根据批文，我单位于2016年10月28日向原告退款2185582元；第五组：县政府批文一份、预算外资金拨款书、银行回单，证明根据批文，我单位于2018年1月22日向原告退款1726万元；第六组：县政府批文一份、预算外资金拨款书、银行回单，证明根据批文，我单位于2018年11月8日向原告退款500万元；第七组：县政府批文一份、预算外资金拨款书、银行回单，证明根据批文，我单位于2019年1月22日向原告退款300万元；第八组：县政府批文一份、拨款凭证，证明根据批文，我单位于2019年4月2日向原告退款100万元；第九组：明细表，证明本案的资金往来状况，截至目前共计向原告退款五笔，共计2844.5582万元；第十组：国家金库襄汾预算收入报表，证明近年来的土地出让收入情况为负数。原告的质证意见：对所有证据的真实性无异议；对于财政局将所谓的款项拨付给土地储备中心以及襄汾的预算收入报表与原告诉求缺乏关联性。

被告襄汾住建局辩称，一、答辨人并非合同的相对方，和原告也不存在任何口头约定。原告是在2014年政府招商引资时来到襄汾的引资企业，当时有意竞买襄汾××××路西地块。前期谈判、收取土地保证金、征地等过程，答辩人都没有参与。对于原告和县政府之间如何约定、如何履行等答辩人都不清楚。二、答辩人作为行政管理部门不存在任何不履行法定职责的行为。原告来我局规划股了解过县城总体规划，丁陶大道北延至襄台线，道路两侧约200亩土地的规划情况，并提出拟打造成为商品住宅与仿古商业融合的特色一条街。答辩人本着县政府“东提、西扩、北推进”的发展思路，为了加快县城河西区建设，同时服务企业，草拟了用地规划条件通知书，并向原告提供，用于原告前期编制该地块《修建性详细规划方案》参考使用，并不存在答辩人不履行法定职责的情况。综上，答辩人与原告之间不具有合同的权利义务关系，答辩人也不存在不履行行政职责的情形，不是本案适格被告，原告起诉没有事实和法律依据，应当依法驳回对答辩人的诉讼请求。

被告襄汾住建局未提交证据。

本院组织庭前证据交换中，各方对其他方提交的证据的真实性均予认可。本院对上述证据认证如下：襄汾财政局提交的第十组证据与本案无关联性，不予采纳；其余各方提交的所有证据具备合法性、真实性、关联性，本院均予以采纳。

经审理查明，2013年被告襄汾县政府招商引资中，原告申请受让被告辖区内位于襄汾县××路（××丁××大道××）西的面积约206.685亩的土地，进行商住建设项目。被告襄汾县政府原则同意并同意按相关程序挂牌出让。2014年1月24日和7月7日，原告分两次共向被告襄汾财政局国库账户转入土地竞买保证金人民币叁仟万元整，被告襄汾财政局出具了收款收据两张。2014年3月被告襄汾住建局因原告申请向原告告知了拟出让地块中17.34亩土地的初步规划用地条件。2014年5月，襄汾县政府成立征地指挥部，对丁陶大道北延段西侧208.46亩土地进行征收。2014年4月17日、7月8日襄汾财政局分两次将原告交付的土地竞买保证金（第一次1000万元、第二次2000万元）转给襄汾土地收购储备中心，用于丁陶大道北延段土地征收的补偿支出。2104年9月16日，山西省人民政府作出《关于襄汾二0一二年第一批增减挂钩项目建设用地的批复》，批复同意襄汾征收集体建设用地32.5822公顷，建设用地涉及新城镇湖李村等3村土地，具体位置以上报资料为准。2105年6月1日，山西省人民政府作出《关于襄汾二0一四年第一=四批次建设用地的批复》，批复同意襄汾将集体农用地31.4644公顷（其中耕地25.9447公顷）转为建设用地并办理征收手续，同时征收集体建设用地5.2589公顷、集体未利用地2.7404公顷，建设用地涉及新城镇等2个镇陈郭村等5村土地，具体位置以上报资料为准。至2015年10月，襄汾县政府实际征收土地165.943亩。

2015年11月2日，被告襄汾县政府收到原告重庆明华公司要求退还保证金的工作联系函，原告函中指出涉案地块至今未达到“招拍挂”的条件，要求批准退还其所缴纳的土地竞买保证金（征地预存款）。2016年10月16日，原告重庆明华公司再次致函被告襄汾县政府，要求批准退还其所缴纳的土地竞买保证金（征地预存款）。2016年10月28日，襄汾县政府安排襄汾财政局退还原告重庆明华公司土地竞买保证金2185582元，2018年1月22日退还17260000元，2018年11月8日退还5000000元，2019年1月22日退还3000000.00元，2019年4月2日退还1000000.00元，至今尚有1554418元未退还。

本院认为，原告与襄汾县政府之间因为土地出让而发生的法律关系属于行政法律关系，本案属于行政诉讼受案范围。被告襄汾县政府主张本案不属于行政诉讼审理范围，无法律依据，本院不予采纳。

本案中，原告在与被告襄汾县政府商谈投资商住建设项目的土地出让中，将涉案保证金交付于襄汾县政府财政账户，涉案保证金的退还也是由襄汾县政府决定，因此，涉案保证金的收取与退还均是襄汾县政府的行为。本案中被告襄汾县财政局仅是按照县政府的指令收取和退还保证金，属于内部行政行为，不与原告发生行政法律关系。本案中被告襄汾住建局仅是依据原告申请，告知涉案区域的初步规划要求，与涉案保证金的收取与退还行为无关，因此，原告起诉襄汾财政局及襄汾住建局无事实和法律依据，应予驳回。

国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”本案中，原告有意取得商品住宅建设项目用地，依法必须以招拍挂方式取得。但实际上原告与襄汾县政府之间的协商用地和交付土地出让保证金的行为，属于协议出让土地使用权程序中的行为，该行为不符合上述法规规定，对此，双方均有责任。双方均知道协议出让国有土地使用权的方式不被法律法规所允许，因此虽然前期双方协商并由原告交付了出让保证金，但双方仍确定以挂牌出让方式进行土地出让。由此，本院确认，本案中原告与襄汾县政府之间，对于出让涉案土地达成意向、原告交付土地出让保证金系双方协商后的合意行为。该行为目的（出让国有建设用地使用权）因不符合法律法规规定而不能达致，但尚不构成违法。

《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第五条规定：“国有建设用地使用权招标、拍卖或者挂牌出让活动，应当有计划地进行。市、县人民政府国土资源行政主管部门根据经济社会发展计划、产业政策、土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和土地市场状况，编制国有建设用地使用权出让年度计划，报同级人民政府判批准后，及时向社会公开发布。”第六条规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟定招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。前款规定的出让方案应当包括出让地块的空间范围、用途、年限、出让方式、时间和其他条件等。”本案中，原告2014年1月24日第一次支付保证金，至2015年11月2日涉案地块仍未完成征收，相关部门的出让方案仍不能公布，不能进行挂牌出让程序，原告遂要求被告襄汾县政府退还其所缴纳的土地竞买保证金。原告在合理的期限内不能实现受让土地的目的，要求退回保证金属于解除此前合意的行为。原告提出退还保证金，被告襄汾县政府已退还大部分保证金，说明双方在解除合意、退还保证金上已达成一致，襄汾县政府应尽快退还其余的保证金。

在原告与襄汾县政府之间协商用地和交付土地出让保证金的过程中，从现有证据看，双方均未明确向对方作出任何承诺或者保证。因此，双方之间不存在违反承诺或者保证即违约责任的承担问题，双方之间相互不负违约责任。但在退还保证金的过程中，被告襄汾县政府存在拖延退还行为，原告因此受到的损失，被告襄汾县政府应予承担，具体可参照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第七款规定计算。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条的规定，判决如下：

一、责令被告襄汾县人民政府在本判决生效后一个月内退

还原告剩余的保证金1554418元；

二、责令被告襄汾县人民政府在本判决生效后一个月内向原告重庆明华建筑（集团）有限公司支付延迟退还保证金期间的利息（利息自2015年11月2日起计算，利率按本判决作出时中国人民银行公布的人民币整存整取定期存款一年期基准利率确定）；

三、驳回原告重庆明华建筑（集团）有限公司对被告襄汾县财政局及襄汾县住房和城乡建设管理局的起诉。

案件受理费50元，由被告襄汾县人民政府负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。

审　判　长　　张晓波

人民陪审员　　刘引第

人民陪审员　　屈朝军

二〇一九年九月十日

书　记　员　　赵　敏