江苏中泰建发集团有限公司与泰州市姜堰区行政审批局行政处罚一审行政判决书

江苏省泰州市海陵区人民法院

行 政 判 决 书

（2020）苏1202行初177号

原告江苏中泰建发集团有限公司，住所地泰州市海陵区迎春西路666号。

法定代表人赵军，董事长。

委托代理人高雯（特别授权），江苏众成信律师事务所律师。

被告泰州市姜堰区行政审批局，住所地泰州市姜堰区三水街道上海路1号。

法定代表人薛勇明，局长。

出庭负责人翟高亮，副局长。

委托代理人缪华（特别授权），江苏佑远律师事务所律师。

委托代理人徐汉华（特别授权），该单位工作人员。

原告江苏中泰建发集团有限公司诉被告泰州市姜堰区行政审批局招标行政处理一案，于2020年8月3日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2020年8月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月23日公开开庭审理了本案。原告江苏中泰建发集团有限公司的诉讼代理人高雯，被告泰州市姜堰区行政审批局的出庭负责人翟高亮及诉讼代理人缪华、徐汉华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告江苏中泰建发集团有限公司（以下简称中泰集团）诉称，招标人泰州市姜堰XX环境科技发展有限公司就白米镇4800m3/d污水处理工程，通过泰州市公共资源交易平台进行公开招标。原告作为投标人参与公开投标。2020年4月20日，招标人在交易平台发布评标结果公示，中标候选人第一名系江苏XXX集团有限公司（以下简称XXX集团），公示期自2020年4月21日至2020年4月23日。公示期内，原告发现XXX集团项目经理戴某投标时系江苏XX环境工程有限公司（以下简称XX环境公司）的法定代表人，违反了招标文件第二章1.4.1条款中规定的“项目负责人不得同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业”。原告向被告递交书面投诉书。在收到投诉后，被告作出投诉处理决定书，对原告主张不予支持。对于招投标文件第二章1.4.1条款的相关规定，苏建招函[2018]2号、苏建函建管[2019]474号、建办法函[2019]507号等文件中已经明确：施工企业注册建造师在本单位执业期间同时在其他企业担任法定代表人违反《注册建造师管理规定》。故被告的涉案处理决定错误，应予撤销。另被告在涉案决定书中载明三个月的诉讼时效违背了《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定。且原告投诉主张是XXX集团项目负责人不符合《注册建造师管理规定》，不具备投标条件。但被告的处理决定书中未能正面回应原告该主张。综上，被告作出的案涉投诉处理决定书在实体和程序上都存在错误，请求撤销案涉投诉处理决定并重新作出，取消中标第一候选人资格。

原告中泰集团向本院提交了以下证据：1、白米镇污水工程招标文件（封面及招投标文件第二章1.4.1条款），证明招标文件对项目负责人有明确的禁止性要求；2、投诉书、授权委托书、投诉的相应证据以及适用的江苏省住房和城乡建设厅、中华人民共和国住房和城乡建设部办公厅发布的规范性文件，证明原告按照法定程序向被告提起投诉；3、投诉处理决定书，证明被告作出的案涉处理决定违法；4、《关于近期房建和市政工程项目招投标活动中有关事项提醒的通知》，证明泰州市住建局在招投标页面提醒，如果出现案涉类似情形不能正常参与投标；5、《省招标办关于在招标文件中载明“项目负责人不得同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业”具体情形的通知》（苏建招函[2018]2号），证明涉案招标文件第二章1.4.1条规定的来源；6、《关于“项目负责人不得同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业”有关问题的请示》（苏建招函[2018]11号）及住建部函复，证明同一项目负责人在另一单位任董事即已属于不得同时在两个或者两个以上单位受聘的情况，本案中戴某作为项目负责人，任另一单位法人代表，应当认定其违反招标文件；7、转发住房城乡建设部办公厅关于《有关条款适用问题的复函》的通知（苏建函建管[2019]474）以及《住房和城乡建设部办公厅关于有关条款适用问题的复函》（建办法函[2019]507号），证明《注册建造师管理规定》中受聘的具体含义，并非特指与受聘单位形成劳动关系，省住建厅发文要求全省执行，涉案情形属于招标文件的禁止性情形。

被告泰州市姜堰区行政审批局（以下简称姜堰审批局）辩称，原告关于XXX集团违反招标文件第二章1.4.1条款的主张没有事实依据。在收到原告的异议申请之后，招标人泰州市姜堰XX环境科技发展有限公司对相关问题进行了调查。XXX集团所反映：XX环境公司因设立时间较早，在业界有一定声誉，事实上，XXX集团成立后，XX环境公司自2012年起仅保留名称，公司长期处于歇业状态，未实际生产经营，近年税务报表显示公司全年零申报；戴某未与XX环境公司签订劳动合同，亦未在该公司领取工资福利，缴纳社会保险，个人执业资格证书未注册在该公司；戴某已于2020年2月25日申请辞去XX环境公司法定代表人、总经理等职务。因受疫情影响，相关变更登记工作于4月24日完成。上述情况，XXX集团提供了佐证材料。招标人分析后认为，未发现XXX集团投标该项目的负责人戴某违反招标文件1.4.1条款。原告列举的苏建函建管[2019]474号和建办法函[2019]507号不属于招投标活动必须要遵守的强制性规定，且未列入招投标文书，依法不应当增补为评标要求。建办法函[2019]507号中关于“施工企业注册建造师在本单位执业期间同时在其他企业担任法定代表人违反《注册建造师管理规定》相关规定”，仅系对注册建造师个人执业行为的管理性规定，是出于保障工程质量安全的考虑，未明确载明适用于招投标活动，不属于本次招投标活动必须遵守的强制性（效力性）禁止规定。因为《注册建造师管理规定》第37条规定“注册建造师在执业活动中有第26条所列行为之一的，由县级以上地方人民政府建设主管部门或者其他有关部门给予警告，责令改正，没有违法所得的，处以1万元以下罚款；有违法所得的，处以违法所得3倍以下且不超过3万元的罚款”，该条规定明确包含了责令改正的处理方式，故该条款仅属于管理性规定，不属于强制性（效力性）禁止规定。根据江西省住房和城乡建设厅作出的《关于我省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动中有关问题处理意见的通知》，即使违反《注册建造师管理规定》，只要按期改正，依然具有中标候选人资格，可以中标。招标人在异议答复函中行使招标文件解释权，认为案涉招标文书第二章1.4.1条款中“项目负责人不得同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业”的具体解释仅限于所列“同时在两个及以上单位签订劳动合同或缴纳社会保险；将本人执（职）业资格证书同时注册在两个及以上单位”这两种情形。这一解释是遵守《中华人民共和国招投标实施条例》第四十九条的必然要求。被告在收到原告投诉书后，约谈招标人和招标代理，对相关情况进行调查，对招标人提供的材料进行综合分析，未发现招标评标过程和结果违反招投标方面的相关法律法规，故被告无权否定招标人及招标委员会的评审意见。经工商登记查询，XX环境公司的法定代表人和总经理已于2020年4月24日发生变更，该变更发生于XXX集团被确定为中标单位之前。戴某已经不再是XX环境公司的法定代表人和总经理，其能够按照《注册建造师管理规定》及其相关函件解释要求履约，完成工程施工。案涉白米镇4800m3/d污水处理工程，事关白米镇生产生活污水收集处理和新通扬运河跨市断面水质考核工作，时间紧迫，XXX集团已经评审的最低价中标，并签订合同进场施工，工程过半，故无论是从节约国有资源的角度，还是有序推进环境治理、提高水质、造福群众的角度，均不应在未发现中标人有违法违规的情况下否定其中标资格。关于原告主张的案涉投诉处理决定书中三个月诉讼期限的问题，是被告范文打印错误，但是并未实际影响原告的诉讼权利。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。

被告泰州市姜堰区行政审批局向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据、依据：1、投诉处理决定书及投诉书及附件（原告的委托手续、法人证明及收集XX公司戴某的工商查询资料）；2、XXX集团提供的佐证材料（XXX集团的利润表、情况说明、辞职申请、人员缴费基数的明细单、XX环境公司的增值税纳税申报表），证明XX环境公司没有实际经营，戴某在2020年2月25日已经辞职，辞去法定代表人、执行董事以及总经理职务，戴某是在XXX集团缴纳保险，XX环境公司从未为其缴纳相关保险及发放工资，他与XX环境公司不存在任何的关系，也从未参加XX环境公司的实际经营；3、招标人泰州市姜堰XX环境科技发展有限公司对原告的异议答复函，证明招标人对原告的异议作出答复，被告对该答复文件进行了审查，并没有违反法律规定。

法律依据：1、《中华人民共和国招投投标法实施条例》第四条、第四十九条、第五十五条；2、《江苏省招标投标条例》第四十六条；3、《注册建造师管理规定》第二十六条、第三十七条；4、《中华人民共和国劳动合同法》第三十七条、第三十八条；5、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十一条、第二十一条；6、《江苏省国有资金投资工程建设项目招标投标管理办法》（江苏省人民政府令第120号）第六条；7、《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标异议实施办法的通知》（苏建规字[2016]4号）第二十七条、第三十条；8、江西省住建厅《关于我省房屋建筑和市政基础设施工程招投标活动中有关问题处理意见的通知》（赣建招[2016]6号）第三条；9、关于印发泰州市姜堰区行政审批局职能配置内设机构及人员编制的通知（泰姜办[2019]31号）的相关规定。

经庭审质证，原告提供的证据，被告对证据1-7的真实性无异议，但认为原告对相关文件的理解有误；被告提供的证据，原告对证据1的真实性无异议；对证据2的真实性表示无法确认，认为该证据无法达到被告的证明目的；对证据3无异议；对被告提供的程序依据无异议，但认为被告程序违法。

本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-5以及被告提供的证据1、3，双方当事人均无异议，本院依法予以认定。被告提供的证据2来源合法，与本案有关联，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，依法予以认定。

经审理查明，2020年4月，白米镇4800m3/d污水处理工程发布招标公告，招标人为泰州市姜堰XX环境科技发展有限公司。在该招标文件的第二章投标人须知的1.4.1投标人资质条件、能力和评价部分，明确：项目负责人不得同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业：（1）同时在两个及以上单位签订劳动合同或交纳社会保险；（2）将本人执（职）业资格证书同时注册在两个及以上单位。

2020年4月21日，江苏省工程建设项目评标结果公示，显示泰州市姜堰XX环境科技发展有限公司的白米镇4800m3/d污水处理工程的评标工作已经结束，中标候选人已经确定。本项目采用经评审的最低投标价法的评价办法，现将评标结果公示如下：中标候选人名称：第一名江苏XXX集团有限公司、项目负责人戴某，第二名江苏中泰建发集团有限公司、项目负责人梅雨光，第三名扬州澄露环境工程有限公司、项目负责人仇志国。公示期自2020年4月21日至2020年4月23日。

2020年4月22日，原告中泰集团提出异议，认为戴某在白米镇4800m3/d污水处理工程中担任XXX集团项目经理及法人，同时受聘于XX环境公司，担任法人及总经理职务，违背了招标文件1.4.1条款即项目负责人不得同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业。中标公示单位XXX集团所用项目经理不符合招标文件要求，请求取消其中标第一候选人资格。

2020年5月7日，泰州市姜堰XX环境科技发展有限公司作出异议回复函：“1、招标文件1.4.1投标人资质条件、能力和评价条款中规定项目负责人不得同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业。具体表现为：（1）同时在两个及以上单位签订劳动合同或者缴纳社会保险；（2）将本人执（职）业资格证书同时注册在两个及以上单位。经我单位调查，未发现该项目负责人存在违反上述条款中具体表现的两种情形。2、贵公司依据《中华人民共和国住房和城乡建设部办公厅关于有关条款适用问题的复函》提出，戴某因同时担任其他单位法定代表人违反了《注册建造师管理规定》相关规定，对此，我公司认为，上述复函系对注册建造师个人执业行为的行业、行政管理要求，我公司通过江苏省建筑信息监管平台查询，戴某持有的建造师证书现为有效注册。若贵公司认为，戴某存在违反注册建造师管理规定的情形，贵公司可以持相关证据向行业主管部门反映，此情形是否需要查处，我公司无相应职权，亦不在本次招投标活动核查答复范围。综上，我公司认为，评标委员会推荐的江苏XXX集团有限公司为本项目招投标活动的第一中标候选人，未违反招标文件1.4.1条款内容及相关法律、法规的规定”。

2020年5月8日，原告中泰集团不服投标人泰州市姜堰XX环境科技发展有限公司的异议答复函，以泰州市姜堰XX环境科技发展有限公司为被投诉人向被告提交投诉书，主张白米镇4800m3/d污水处理工程中标公示单位XXX集团所用项目负责人不符合《注册建造师管理规定》相关规定，不具备投标条件，请求取消其中标第一候选人资格。

2020年5月9日，被告作出投诉处理决定书，调查认定:“1、经查阅全国建筑市场监管公共服务平台、中国建造师网，未发现戴某的注册建造师证书在投标期间为无效状态；2、本项目招标文件第二章投标人须知附表中1.4.1条款明确，项目负责人不得同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业的具体表现形式仅有：（1）同时在两个及以上单位签订劳动合同或者缴纳社会保险；（2）将本人执（职）业资格证书同时注册在两个及以上单位。经查，未发现注册建造师戴某违反上述两种表现形式。”处理意见及依据：“1、《住房和城乡建设部办公厅关于有关条款适用问题的复函》（建办法函[2019]507号）中明确，‘施工企业注册建造师在本单位执业期间同时在其他企业担任了法定代表人’违反了《注册建造师管理规定》，但并未明确是否影响其注册建造师执业资格的有效性。2、对照本项目招标文件评标办法中否决投标的条款，未发现戴某存在招标文件第二章投标人须知前附表中1.4.1条款列举的两种表现形式。3、江苏中泰建发集团有限公司提供的投诉材料并不能表明在白米镇4800m3/d污水处理工程中戴某的注册建造师资格处于无效状态。综上，我局对江苏中泰建发集团有限公司关于白米镇4800m3/d污水处理工程的投诉事项及主张不予支持”。原告不服，向本院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的投诉处理决定书，重新进行处理，取消涉案项目中标第一候选人资格。

另查，评标结果公示的中标候选人名称第一名XXX集团，该项目负责人为戴某，戴某亦是XXX集团法定代表人、股东。同时，戴某原是XX环境公司的法定代表人、股东，但2020年4月24日XX环境公司法定代表人变更为戴明发。

本院认为，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款规定“县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。”《关于印发泰州市姜堰区行政审批局职能配置内设机构及人员编制的通知》（泰姜办[2019]31号）第三条第八项规定，泰州市姜堰区行政审批局负责全区公共资源交易的管理、监督、指导、协调。承担公共资源交易管理委员会的日常工作。第四条第六项规定，公共资源交易监管科，负责制定和组织实施公共资源交易规范性制度，制定和更新进场交易目录；负责监督管理进入交易中心交易项目活动的“公开、公平、公正”运行；负责对进场招标项目代理的管理考核；管理和监督使用综合管家库；协调督促行业监管部门依法履行监管职责；负责工程招标事项核准。据此，被告泰州市姜堰区行政审批局具有对辖区内的招投标活动进行监督并对投诉进行查处的法定职权。

建设工程领域的招投标活动，与建设工程质量和人民群众的生命财产安全息息相关。参与招投标活动的单位和个人，应当严格遵守相关的法律规定，有关的监督管理部门，也应当依法履行监管职责，切实维护招投标活动的正常秩序。《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第三条规定：“投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、法规和规章规定的，有权依法向有关行政监督部门投诉。”第二十一条规定：“负责受理投诉的行政监督部门应当自受理投诉之日起三十个工作日内，对投诉事项做出处理决定，并以书面形式通知投诉人、被投诉人和其他与投诉处理结果有关的当事人。”本案中，原告作为涉案工程投标活动的投标人，认为涉案工程招标投标活动中有不合法行为，有权进行投诉。原告于2020年5月8日向被告投诉，被告受理后，于2020年5月9作出被诉行政处理决定，符合法定期限规定。但办法第十五条规定，行政监督部门调查取证时，应当由两名以上行政执法人员进行，并做笔录，交被调查人签字确认。第十六条规定，在投诉处理过程中，行政监督部门应当听取被投诉人的陈述和申辩，必要时可通知投诉人和被投诉人进行质证。本案中，对于调查取证以及听取被投诉人的陈述和申辩等程序，被告并未提供任何证据予以佐证，确有不当。

本案的争议焦点在于被告作出处理决定所依据的事实认定是否正确，即XXX集团的项目负责人戴某是否符合法定条件。《中华人民共和国招标投标法》第二十六条规定：“投标人应当具备承担招标项目的能力；国家有关规定对投标人资格条件或者招标文件对投标人资格条件有规定的，投标人应当具备规定的资格条件。”《注册建造师管理规定》第二十六条规定，“注册建造师不得同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业。”涉案项目招标文件第二章投标人须知1.4.1条款亦明确，项目负责人不得同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业。

根据前述规定，关于投标人应当具备规定的资格条件的理解，应当将招标文件对投标人资格条件的规定与国家有关规定对投标人资格条件的规定进行综合比较、考量，而不应该对该条款人为割裂、片面解读。关于“注册建造师不得同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业”的理解问题。涉案招标文件中明确的两种情况，系源于2018年1月2日江苏省建设工程招标投标办公室作出的《省招标办关于在招标文件中载明“项目负责人不得同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业”具体情形的通知》（苏建招函[2018]2号），该通知的目的是规范建设工程招标投标监督管理，减少前述规定在招投标过程中出现的争议。该通知同时载明，上述问题如住建部、省住建厅有新的规定，从其规定。2018年5月16日，江苏省住房和城乡建设厅向住建部市场司招投标管理处作出《关于“项目负责人不得同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业”有关问题的请示》（苏建招函[2018]11号）。住房城乡建设部建筑市场监管司于2018年6月27日进行函复，明确中标候选人项目负责人在另外两个法人单位任职的情况，属于“同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业”的情况。2019年9月28日江苏省住房和城乡建设厅作出转发住房城乡建设部办公厅关于《有关条款适用问题的复函》的通知（苏建函建管[2019]474），附件《住房和城乡建设部办公厅关于有关条款适用问题的复函》（建办法函[2019]507号）。函复明确，“施工企业注册建造师在本单位执业期间同时在其他企业担任了法定代表人”违反《注册建造师管理规定》相关规定。

综上，虽然涉案招标文件仅载明了两种情况，但对“注册建造师不得同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业”的理解，还应结合上述现行法律法规以及相关职能部门的解释予以认定。根据本案已查明的事实，案涉项目第一中标候选人XXX集团的项目负责人戴某在投标、评标及公示前，同时担任XX环境公司的法定代表人，显然违反了上述要求。被告认为具体解释仅限于招标文件载明的两种情况，即同时在两个及以上单位签订劳动合同或者缴纳社会保险；将本人执（职）业资格证书同时注册在两个及以上单位。不符合上述规定，亦不符合立法本意。事实上，2020年8月6日泰州市住房和城乡建设局业已作出《关于近期房建和市政工程项目招投标活动中有关事项提醒的通知》，明确注册建造师不得同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业。施工企业注册建造师在本单位执业期间，同时在其他企业担任了法定代表人，违反《注册建造师管理规定》相关规定。故被告基于上述理解作出的涉案投诉处理决定书，主要证据不足，适用法律、法规错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项之规定，判决如下：

一、撤销被告泰州市姜堰区行政审批局于2020年5月9日作出的投诉处理决定书；

二、被告泰州市姜堰区行政审批局应于本判决生效之日起三十个工作日内对原告江苏中泰建发集团有限公司的投诉重新作出处理决定。

本案受理费人民币50元，由被告泰州市姜堰区行政审批局负担，此款原告江苏中泰建发集团有限公司已预交，被告于本判决生效后30日内给付原告。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元。

审　判　长　　王　玮

人民陪审员　　王凤林

人民陪审员　　梅红卫

二〇二〇年十二月三十一日

法官　助理　　周玲云

书　记　员　　窦秀梅