浙江恒来工贸有限公司与启东市市场监督管理局、启东市人民政府行政复议一审行政判决书

江苏省南通经济技术开发区人民法院

行 政 判 决 书

（2018）苏0691行初134号

原告浙江恒来工贸有限公司，住所地浙江省丽水市缙云县新建镇洋山工业功能区四号地块。

法定代表人楼XX，公司董事长。

委托代理人孙X，江苏联佑律师事务所律师。

委托代理人袁XX，公司职工。

被告启东市市场监督管理局，住所地江苏省启东市牡丹江中路881号。

法定代表人（应诉负责人）倪X，局长。

委托代理人傅XX，法制科科长。

被告启东市人民政府，住所地江苏省启东市汇龙镇世纪大道1288号。

法定代表人黄XX，市长。

委托代理人朱XX，江苏东疆律师事务所律师。

委托代理人张XX，法制办工作人员。

原告浙江恒来工贸有限公司（以下简称“恒来公司”）不服被告启东市市场监督管理局（以下简称“启东市监局”）行政处罚、被告启东市人民政府行政复议，于2018年7月23日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于7月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月29日公开开庭审理了本案。原告恒来公司及其委托代理人孙X、袁XX，被告启东市监局的法定代表人倪X及委托代理人傅XX，被告启东市人民政府的委托代理人朱XX、张XX到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告启东市监局于2018年5月2日作出启市监案字[2018]00150号行政处罚决定书（以下简称“150号处罚决定书”），认为原告销售不合格塑料垃圾桶的行为违反了《中华人民共和国产品质量法》（以下简称产品质量法）第十二、三十九条的规定，依据该法第五十条的规定，决定对原告给予没收违法所得4800元及罚款259500元的处罚，同时，责令原告改正违法行为。原告于同月15日向被告启东市人民政府申请行政复议，启东市人民政府于2018年7月10日作出[2018]启行复第38号复议决定书（以下简称“38号复议决定书”），维持了被告启东市监局作出的150号处罚决定书。

原告恒来公司诉称，第一，两被告认定事实不清。被告启东市监局仅以检测报告中销售材质和邵氏硬度未达标而推定整批垃圾桶不达标，该行为不合法。因为送样产品不能代表全部产品。政府制作的采购询价公告与其指定适用的技术指标相矛盾，存在双重标准。启东市人民政府对上述情况未予调查核实。第二，两被告程序违法。被告启东市监局声称受到启东市容环境卫生管理处的委托对塑料垃圾桶进行核查，但未向原告出示委托材料，原告对委托范围也毫不知情。启东市监局抽样时未通知原告到场，且未出示核查、抽样或鉴定的文件，未履行告知义务。启东市监局抽样数量严重不符合标准，且对检测机构的选择原告不知情。启东市人民政府在收到原告复议申请后，未向原告告知复议采用书面审或听证审，遗漏听证程序，作出复议程序不当。综上，请求依法撤销被告启东市监局作出的150号处罚决定书和被告启东市人民政府作出的38号复议决定书。

原告恒来公司向本院提供了以下证据、依据：

1.《启东市政府采购询价公告》，证明塑料垃圾桶采用招投标方式，明确材料为高密度聚乙烯新料，适用CJ/T280-2008行业标准；

2.《政府采购供需合同》，证明原告中标，签订正式合同，明确具体技术参数及数量见询价公告；

3.《情况说明》，证明塑料垃圾桶交付并验收合格，且经过一年多的使用，除人为破坏外完好无损，故原告无法理解被告启东市监局的委托之说；

4.《检测报告》，证明该份检测报告中所抽样品数量不符合CJ/T280-2008的行业标准，且抽样程序不合法，检测机构的选定不符合程序规定，故原告不予认可；

5.《行政处罚决定书》，证明启东市监局认定原告生产的垃圾桶为不合格产品并以此作出处罚决定，然原告认为该份决定认定事实不清，程序违法；

6.《行政复议决定书》，证明原告提起行政复议，作为复议机关的被告启东市人民政府既未确保复议申请人的阅卷权利，也未明确告知审理方式，且事实认定不清，行政行为违法；

7.建设部发布的《塑料垃圾桶通用技术条件》，证明政府采购公告与其内容存在矛盾之处，且被告启东市监局的抽样数据违反了该标准的抽样方案的相关规定，足以说明被告启东市监局程序违法。

被告启东市监局辩称，其作出的行政处罚程序合法、事实清楚，证据充分，量罚适当。第一，从《启东市政府采购货物质量检测委托书》可知启东市监局确受启东市容环境卫生管理处的委托对其采购的塑料垃圾桶进行抽样检查，系依法履行查处职能；第二，从《询问调查笔录》可知现场抽样时已电话通知原告，原告委托谢XX配合抽检，对检测结果及过程无异议；第三，原告所称的CJ/T280-2008标准中的抽样方案仅适用于出厂检验和型式检验，被告依法对产品进行抽查检验与CJ/T280-2008标准中的出厂检验和型式检验是两码事；第四，被告在原告授权委托人谢XX配合下，对原告所售垃圾桶进行随机抽样，样品质量具有公平性和代表性，被告的监督抽样未超过检验的合理需要；第五，无论CJ/T280-2008还是询价公告，对材质要求均为高密度聚乙烯，两者未产生矛盾，CJ/T280-2008提到的添加剂为着色剂，并不包括聚乙烯。因此，被告按照该标准对原告出售的垃圾桶的材质和邵氏硬度进行检验并无不当，检验结论并无错误。第六，即使启东市容环境卫生管理处提供《情况说明》，但不能否认原告所出售的垃圾桶属于不合格产品的事实。综上，请求法院驳回原告的诉请。

被告启东市监局向本院提供了以下证据、依据：

1.《市政府办公室关于印发启东市市场监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（启政办发[2014]117号）、《产品质量法》第七条-第八条、《市政府办公室转发市市场监督管理局财政局关于加强政府采购货物质量监督检验工作的通知》（启政办发[2017]35号），证明启东市监局的职权依据；

2.原告营业执照、授权委托书、被授权委托人的身份证复印件，证明原告及其相关人员的主体资格；

3.《启东市政府采购询价公告》、《政府采购供需合同》、《启东市容环境卫生管理处垃圾桶项目报价表》、《成品垃圾桶价格构成说明书》，2017年9月7日对谢XX所做的《询问调查笔录》、2017年9月7日对袁仕文所做的《询问调查笔录》，《产品出库单》，证明原告标称产品标准且向启东市市容环境卫生管理处提供涉案塑料垃圾桶的数量、价格等事实；

4.《启东市政府采购货物质量检测委托书》、2017年6月26日抽样时所作的《现场检查笔录》、《抽样取证笔录》，上海华谊检验检测技术有限公司提供的《营业执照》、《检验检测机构资质认定证书》、《实验室认可证书》、《委托协议书》、《检测报告》、送达回证，证明启东市监局对原告销售的涉案塑料垃圾桶进行抽样并委托上海华谊检验检测技术有限公司检测，后依法将检测报告进行送达；

5.《启东市政府采购询价公告》、《政府采购供需合同》、《启东市容环境卫生管理局垃圾桶项目报价表》、《成品垃圾桶价格构成说明书》，证明原告积极配合行政机关调查，如实陈述违法事实，并如实提供有关票据的事实。

被告启东市人民政府辩称，一是其作出行政复议的程序合法。原告于2018年5月15日向其提出复议申请，其当日受理并向启东市监局发出答复通知书。启东市人民政府于2018年7月10日作出复议决定并于同日邮寄给各方当事人。二是其作出复议决定所认定的事实清楚、证据确凿、适用法律准确。启东市监局具有对本行政区域内违反《产品质量法》销售、生产产品进行质量监督的法定职权。原告与启东市容环境卫生管理处签订的《政府采购供需合同》中明确了供方所供货物应符合的标准，而启东市监局委托检测机构对原告提供的垃圾桶进行抽样检测结果为四项内容不合格，因此，原告所售垃圾桶为不合格产品，违法事实成立，依法应受处罚。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。

被告启东市人民政府向本院提供了以下证据、依据：

1.《行政复议申请书》、[2018]启行复第38号《受理审批表》、《答复通知书》及送达回证、《行政复议决定书》、《发文审批表》及送达回证，证明复议程序合法；

2.法定代表人授权委托书、法定代表人身份证明、被授权人身份证、《停止执行行政行为申请书》、启东市容环境卫生管理处的《情况说明》、《听证答辩函》、《启东市政府采购询价公告》、《启东市政府采购货物质量检测委托书》、《政府采购供需合同》、营业执照、《垃圾桶情况说明函》、启东市监局《行政处罚听证告知书》、《行政处罚听证通知书》、《行政处罚决定书》、检测报告、原告复议时提供的补充证据，其他证据同被告启东市监局提供的证据3-5，上述证据证明复议决定所认定的事实清楚、证据充分。

经庭审质证，原告认为，按照启东市监局提供的启政办发[2017]35号文件的规定，本案先取样后委托不符合规定、送检超期、送达检验报告亦超期。对环卫处谢XX两份询问笔录、涉及的授权委托以及现场检查笔录均不予认可，事实上被告启东市监局在抽样现场才致电原告，未给予原告在途时间，而谢XX系采购单位工作人员并非原告员工，基于其特殊身份，原告认为其无法尽职为原告排除抽样过程中的瑕疵。对现场检查笔录，原告认为启东市监局仅向谢XX出示执法证件，未向被抽查企业出示监督抽查通知书告知监督抽查性质、抽查产品范围、实施规范或实施细则，与《产品质量监督抽样管理办法》第十六条的规定不符，同时检查情况记录载明“执法人员随机抽取垃圾桶3只，加贴封条，并拍照录像，”但被告启东市监局并未提交照片及录像资料，视为被告启东市监局放弃举证，应承担相应法律后果。抽样取证记录中抽样人一栏空白，无法体现《产品质量监督抽查管理办法》规定的抽样人资质，且样本数量不符合规定，根据行业标准应为13只，以1只垃圾桶质量否定1500只垃圾桶，与行业标准不符。处罚程序上，被告启东市监局立案超期、处罚时限亦超期。对启东市监局当庭补充提交的证据，因举证超期，无法证明其听证合法性。对袁仕文的调查笔录，真实性不予认可，笔录并非一问一答，而是办案人员事先打好的材料，袁仕文只是对结果无异议，对于抽样程序不清楚。对启东市人民政府提供的证据材料，质证意见同上述意见，另外，启东市人民政府未向原告明确表明审理方式，未给予原告听证权。复议阶段，启东市监局未向启东市人民政府提供听证相关材料，复议机关也未尽到复议审查义务。启东市人民政府剥夺原告阅卷权，当原告提交后期补充材料询问案件进展时，复议机关亦未将启东市监局提供的证据材料提交给原告核实。对行政复议答复书，原告认为启东市监局在行政复议阶段提交材料的时间晚于法定时间，因为启东市人民政府仅提供了行政复议答复书，并未提供其接收材料的时间凭证，例如ems签收存根。对于启东市人民政府提供的复议申请、审批表、送达回执、复议通知、复议决定的送达回执的真实性无异议。

本院认为，除启东市监局当庭提交的证据外，当事人各方提供的证据能够证明案件基本事实，可以作为证据使用，其证明效力结合全案进行分析。至于被告启东市监局在庭审中当庭提交的证据（《行政处罚案件有关事项审批表》、《案件审理意见记录》、《听证笔录》、《听证报告》、取证单等），因未在法定举证期限内提交，亦无正当理由，属逾期提供，视为没有相应证据。

经审理查明，2017年5月19日，启东市公共资源交易所发出询价编号QDGP201705015XJ《启东市政府采购询价公告》，对启东市容环境卫生管理处的垃圾桶项目进行询价采购。原告恒来公司中标该项目，于2017年6月6日与启东市容环境卫生管理处签订《政府采购供需合同》，合同总金额为269500元。2017年6月26日，启东市监局工作人员在启东市容环境卫生管理处进行现场检查并制作现场检查笔录，笔录载明：“启东市监局执法人员受启东市容环境卫生管理处委托对其采购的240L垃圾桶进行抽样检查，现场有240L垃圾桶1500只，垃圾桶生产单位恒来公司现场电话委托启东市容环境卫生管理处谢忠群作为抽样委托人。执法人员随机抽取垃圾桶3只，加贴封条并拍照录像。执法人员制作抽样取证记录，启东市容环境卫生管理处谢XX签字确认。所抽样品质量代表整批次产品质量。”同日，启东市监局制作抽样取证记录，载明：抽样时间2017年6月26日，抽样地点启东市容环境卫生管理处，抽样基数1500只，样本量3只，其中检验样本数量2只，备用样本数量1只，被抽样人谢XX，且注明对抽样过程和上述内容无异议。8月4日，启东市容环境卫生管理处出具《启东市政府采购货物质量检测委托书》，采购项目为垃圾桶，采购项目编号为QDGP201705015XJ。

2017年7月25日，启东市监局委托上海华谊检验检测技术有限公司对240L塑料垃圾桶进行检测。8月11日，该公司出具检测报告，载明：委托样品数量1个，收到样品日期2017年7月25日，按照GB/T6040-2002《红外光谱分析方法通则》等标准进行检测，技术指标由委托方提供：CJ/T280-2008，检测结果显示桶壁厚度不合格、桶盖厚度不合格、材质分析（桶体）不合格、邵氏硬度(D)不合格。

2017年8月30日，启东市监局对启东市容环境卫生管理处设备科负责人谢XX询问并制作询问笔录，并直接送达上述检测报告，谢XX表示对检测结果及抽样检测过程不持异议，不要求申请复检，并表示6月26日恒来公司袁仕文因在外地出差委托其配合抽检。9月7日，启东市监局对恒来公司总经理袁仕文询问并制作询问笔录，并直接送达上述检测报告，袁仕文表示对检测结果及抽样检测过程不持异议，不要求申请复检，并表示6月26日因其在外地出差委托谢XX配合抽检，其还认为对垃圾桶检测部位的不同会导致检测结果有一定的误差。

2018年3月19日，启东市监局出具行政处罚听证告知书，告知恒来公司拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容及相关的陈述、申辩、听证权。次日，启东市监局出具听证通知书，告知恒来公司听证的时间、地点。5月2日，被告启东市监局作出150号处罚决定书。

2018年5月15日，恒来公司因不服150号处罚决定书向被告启东市人民政府提出行政复议申请，要求撤销处罚。被告启东市人民政府次日审批受理并向启东市监局发出答复通知书。7月10日，启东市人民政府作出38号复议决定书并当日寄交恒来公司与启东市监局。

结合当事人的诉辩意见，本院认为，本案争议焦点主要在于被告启东市监局作出的行政处罚是否合法，关键在于其认定事实是否清楚、行政程序是否合法。

本院认为，被告启东市监局所作的案涉行政处罚认定事实不清、行政程序不合法。

第一，被告启东市监局未按规定抽样。首先，抽样前未尽告知义务。对于抽样前的告知，《产品质量监督抽查管理办法》第十六条明确规定，抽样人员不得少于2名。抽样前，应当向被抽查企业出示组织监督抽查的部门开具的监督抽查通知书或者相关文件复印件和有效身份证件，向被抽查企业告知监督抽查性质、抽查产品范围、实施规范或者实施细则等相关信息后，再进行抽样。本案中，被告启东市监局提供的2017年6月26日现场检查笔录中仅仅显示“已向谢XX出示执法证件”，并未提供证据证明其已出示监督抽查通知书或相关文件复印件，亦未提供证据证明其已向被抽查企业告知监督抽查性质、抽查产品范围、实施规范或者实施细则等相关信息，此种抽样明显不符合上述规定。其次，抽样数量不达标。《产品质量监督抽查管理办法》第十七条第二款规定，监督抽查的样品由被抽查企业无偿提供，抽取样品应当按有关规定的数量抽取，没有具体数量规定的，抽取样品不得超过检验的合理需要。对于垃圾桶的抽取样品数量，虽然《产品质量监督抽查实施规范》未有明确规定，但是对于塑料垃圾桶我国制定了行业标准CJ/T280-2008，且启东市监局委托上海华谊检验检测技术有限公司进行检测时依据的技术指标也是该行业标准，所以，抽取样品时应当遵照该行业标准的抽样规定。CJ/T280-2008中规定，对于批量范围为501-3200的，样本数为13，拒收数为1，本案中垃圾桶数量为1500只，对照该行业标准，应抽样的样本数为13只，启东市监局只抽样3只，明显不符合行业标准。样本数量不达标，其抽取的样本质量就无法代表整批次产品质量，无论该样本检验结论如何，都无法以错误的抽样样本质量判定该批次产品的质量。至于被告在庭上所表述的无论100只、1000只还是10000只基数，都这么抽，满足检验需要即可，此种说法显然不能成立，且令人匪夷所思。综上，被告启东市监局据此认定原告整批次垃圾桶质量不符合行业标准，缺乏事实根据，其所提交的证据不能达到抽检合法的证明目的，案涉处罚属认定事实不清。

第二，被告启东市监局作出案涉处罚超出法定期限。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条规定，适用一般程序处理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定;案情复杂，不能在规定期限内作出处理决定的，经工商行政管理机关负责人批准，可以延长三十日;案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当由工商行政管理机关有关会议集体讨论决定是否继续延期。案件处理过程中听证、公告和鉴定等时间不计入前款所指的案件办理期限。本案中，启东市监局立案时间为2017年8月29日，作出150号处罚决定书时间为2018年5月2日，办案期限超出法定期限。即便本案中存在鉴定、听证，启东市监局在2018年3月19日出具行政处罚听证告知书时，扣除鉴定期间18天（2017年7月25日至8月11日），也远远超出了90日的法定期限，且启东市监局未在法定举证期限内提供延长办案期限的证据，视为没有相应的证据，因此，被告启东市监局作出案涉处罚应认定为办案超期。

另外，需要指出的是，启东市监局在案涉决定书中载明“2017年6月26日，根据启东市容环境卫生管理处的委托，本局执法人员对委托人采购的一批塑料垃圾桶进行检查”。但与之矛盾的是，启东市监局提供的《启东市政府采购货物质量检测委托书》落款时间为2017年8月4日，明显抽检在前，书面委托在后。虽然有无委托并不影响启东市监局履行监管职责，但诸如此类的错误希望被告启东市监局在今后执法过程中予以注意、避免再犯。

基于上述分析，显然被告启东市人民政府所作的复议决定认定事实不清、结论不正确。虽然启东市人民政府在法定期限内履行了受理、通知答复、作出决定、送达等法定程序，但在复议过程中未认真向有关人员调查情况、听取意见导致审查不严、认定事实不清，未发现启东市监局在处罚过程中的上述问题，其维持原行政行为的行政复议决定结论错误，应当予以撤销。

综上，被告启东市监局作出的行政处罚未按规定抽样导致认定事实不清，未在规定期限内举证证明办案期限符合规定，应认定办案超期，其作出的行政处罚依法应予撤销。被告启东市人民政府复议时未尽审慎审查义务，复议决定亦应予撤销。原告恒来公司的主张，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决如下：

一、撤销被告启东市市场监督管理局于2018年5月2日作出的启市监案字[2018]00150号行政处罚决定书；

二、撤销被告启东市人民政府于2018年7月10日作出的[2018]启行复第38号复议决定书。

案件受理费50元，由被告启东市市场监督管理局和启东市人民政府共同负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。

审　判　长　　万流兵

审　判　员　　莫晴晴

人民陪审员　　周袁芳

二〇一九年一月二十一日

书　记　员　　黄瀚友

附：本判决适用的相关法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

（一）主要证据不足的；

（二）适用法律、法规错误的；

（三）违反法定程序的；

（四）超越职权的；

（五）滥用职权的；

（六）明显不当的。

第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。