三门峡新华水工机械有限责任公司与门峡市城市建设投资开发有限公司、门峡市商务中心区建设指挥部办公室建设工程合同纠纷一审民事判决书

河南省三门峡市湖滨区人民法院

民 事 判 决 书

(2020)豫1202民初3315号

原告：三门峡新华水工机械有限责任公司，住所地：三门峡建设路中段**。统一社会信用代码：914112001747267177。

法定代表人：邓玉海，该公司总经理。

委托诉讼代理人：冯景琦，北京观韬中茂（郑州）律师事务所律师。代理权限为特别授权。

被告：三门峡市城市建设投资开发有限公司，住所地：三门峡市文明路商业街**。统一社会信用代码：91411200174745045L。

法定代表人：白学勤，该公司总经理。

委托诉讼代理人：赵双良，河南宇萃（三门峡）律师事务所律师。代理权限为特别授权。

委托诉讼代理人：袁睿烨，河南宇萃（三门峡）律师事务所实习律师。代理权限为特别授权。

被告：三门峡市商务中心区建设指挥部办公室，住所地：三门峡市商务中心区明珠大厦**。统一社会信用代码：11411200058787109H。

法定代表人：张帮年，系该指挥部办公室负责人。

委托诉讼代理人：郭胜利，河南甘棠律师事务所律师。代理权限为特别授权。

委托诉讼代理人：刘芳，河南甘棠律师事务所律师。代理权限为特别授权。

原告三门峡新华水工机械有限责任公司（以下简称新华水工）与被告三门峡市城市建设投资开发有限公司（以下简称城投公司）建设工程合同纠纷一案，本院于2020年9月3日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行审理。审理中，本院根据被告城投公司的申请，追加三门峡市商务中心区建设指挥部办公室（以下简称指挥部办公室）为本案被告参加诉讼。原告新华水工的委托诉讼代理人冯景琦，被告城投公司的委托诉讼代理人赵双良，被告指挥部办公室的委托诉讼代理人郭胜利、刘芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告新华水工向本院提出诉讼请求：1.依法判令被告向原告支付款项1389955元，并自2015年2月1日起按人民银行发布同期贷款利率（2019年8月20日起按全国银行间同业拆借中心公布贷款市场报价利率)向原告支付利息至实际付款之日止；2.本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：2014年10月21日，原告与被告城投公司签订《三门峡市中心商务区中心大道跨青龙谷桥梁护栏工程合同》（以下简称《青龙谷桥梁护栏工程合同》），约定被告将其承包的上述桥梁护栏工程分包给原告，由原告为被告提供钢结构护栏。原告按要求规格制作完成护栏后，多次催促被告安装，被告未让原告安装，也未提走护栏，亦不付款。经原告多次催要，被告迟迟未足额支付，由此给原告造成了一定的经济损失。2017年4月14日，被告通知原告对桥梁加固用于安装护栏，原告委托中恒兴建设公司进行施工，但施工中被告通知中止施工，原告向中恒兴建设公司支付136495元施工费。后得知被告将原用于安装护栏的桥梁位置变更为安装不锈钢护栏；被告的根本违约行为对原告产生重大损失（护栏是按被告要求规格制作，原告无法再次利用）。审理中，原告申请变更诉讼请求为：1.判令解除原告与被告城投公司签订的《青龙谷桥梁护栏工程合同》；2.被告向原告赔偿已履行合同剩余款项1297080元及支付增加的加固工程费用136495元，两项共计1433575元；3.承担违约责任，按1433575元自2017年4月24日起按人民银行同期贷款利率（2019年8月20日起按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率）向原告支付至实际付款之日止（截止法院受案之日2020年7月23日暂计225491.4元）；4.原告有权就已完工的护栏折价优先受偿；5.诉讼费由被告承担。

被告城投公司辩称，1.被告主体不适格，应追加指挥部办公室为被告。2011年12月17日，指挥部办公室依据文件，委托被告作为商务中心区市政基础设施项目代建单位，具体负责市政基础设施建设工作。2014年被告与原告签订青龙谷桥梁护栏工程合同，其中签订人焦铁成就是指挥部办公室的工作人员；在《工程建筑说明及技术要求》中，写明指挥部办公室是建设单位。根据法律规定，代理人以被代理人名义实施的法律行为，应由被代理人承担法律责任。故指挥部办公室应为本案适格被告。2.因指挥部办公室变更了青龙谷桥梁护栏工程，导致合同无法履行。原告提交的4份合同中2份是被告所签署，上述已付金额已超出合同标的。另2份合同由指挥部办公室所签，按合同相对性不应由被告承担责任，指挥部办公室应作为被告参加诉讼。被告所签署的2份合同是代指挥部办公室所签，实际施工内容是由其实际施工、实际履行。3.原告诉讼请求没有依据。合同约定本工程价款实行单价包干，合同价款结算即为结算总价，工程合同总价为2228200元整。截止2016年2月1日，《三门峡市商务中心区资金拨付申请审批表》足以证明已付原告3930000元。原告已经知道护栏工程设计变更，没有及时采取止损措施，致使损失继续扩大。关于加固工程被告没有通知原告施工，对加固工程费用被告不应承担。4.为避免国有资产浪费，考虑由指挥部办公室接受原告完工的护栏，最大限度地合理利用。原告已完工护栏仍在原告控制之下，不存在折价优先受偿的问题。

被告指挥部办公室辩称，1.城投公司要求追加指挥部办公室为被告，没有事实和法律依据，应裁定驳回增加被告的申请。本案所涉青龙谷桥梁护栏合同由城投公司与原告签订，不存在城投公司以代理人名义实施的情形；被告与原告所诉合同没有直接利害关系，不属于必须共同进行诉讼的当事人。2.根据合同相对性原则，原告所诉合同仅对原告及城投公司具有约束力，被告并非合同当事人，不应承担任何责任。3.不论是否应追加为本案被告，即便城投公司作为项目代建单位，被告也无需向原告承担责任。《国务院关于投资体制改革的决定》（国发［2004］20号）中明确“代建制”即“对非经营性政府投资项目，通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”，其主要目的是控制政府投资项目的风险，不同于一般的委托代建合同。最高院案例中也明确“非经营性政府投资项目的代建”应严格适用合同的相对性原则，不能在施工单位与委托单位之间形成合同关系，更不能倒追至委托方。涉案项目是市政基础设施项目，被告根据市委市政府的安排部署委托城投公司代建，是非营利性政府投资项目代建，应严格适用合同相对性原则，不能使涉案合同外的被告承担责任。

本院经审理认定事实如下:2011年10月9日，三门峡市委办公室、市人民政府办公室印发《三门峡市商务中心区建设工作方案》（三办〔2011〕22号），对商务中心区开发的项目提出要严格规范管理，所有基础设施建设和公共服务建设项目要纳入市政府投资项目进行管理，由指挥部办公室提出方案、发展改革委立项审批、财政审核资金，严格项目建设程序，公开透明、规范操作，不断完善开发建设模式，保证项目质量和施工安全，提供项目建设水平。同时，要求积极扩大融资规模，依托商务中心区现有土地资源，充分运用城投公司融资平台，积极扩大融资规模，完善市场化融资机制，确保基础设施建设的资金需求。同年11月6日，三门峡市人民政府印发《关于加快商务中心区项目建设的实施意见》（三政〔2011〕79号），对基础设施建设资金做出要求：1.商务中心区所有土地由市土地储备管理中心统一收储，作为市城投公司的融资资源；2.商务中心区内每宗土地的出让金进入市财政专户后，市财政部门要在7日内将扣除各项费用和按要求提取各项基金后的出让净收益返还到商务中心区在市城投公司设立的专用账户，专项用于项目还贷、土地开发、项目建设。

2011年12月17日，指挥部办公室作出《关于市政基础设施项目委托三门峡市城市投资建设投资开发有限公司为项目代建实施单位的通知》（三商务建指办〔2011〕5号），按照《三门峡市人民政府关于加快商务中心区项目建设的实施意见》（三政［2011］79号）文件精神，现委托城投公司作为商务中心区市政基础设施项目代建单位，具体负责市政基础设施建设工作。

2014年5月19日，指挥部办公室（甲方）与新华水工（乙方）签订《三门峡市商务中心区迎宾大道欢乐谷桥梁护栏工程合同》、《三门峡市商务中心区迎宾大道跨连霍高速桥梁护栏及雨棚工程合同》各1份，约定由新华水工承包上述工程，工程价款实行单价包干，工程合同价款结算即为结算总价，工程合同总价分别为534900元、978100元；工期均为105天，自2014年5月15日至2014年8月30日，以及工程变更、甲方终止合同的依据等内容。连霍高速桥梁工程合同中，雨棚工程未施工，新华水工认可扣除60000元，工程总价应为918100元。

2014年10月22日，城投公司（甲方）与新华水工（乙方）签订《三门峡市商务中心区中心大道跨欢乐谷桥梁护栏工程合同》1份，约定新华水工承包上述工程，护栏为149吨150米，工程价款实行单价包干，工程合同总价为1716080元，以及工程变更、甲方终止合同的依据等内容。上述3份合同签订后，新华水工已按合同约定完成护栏制作并安装完毕。

2014年10月22日，城投公司（甲方）与新华水工（乙方）签订《青龙谷桥梁护栏工程合同》1份，主要内容为：1.承包范围及工程内容：桥梁护栏及地锚埋件为进行以上工程而进行的一切准备工作；乙方负责为完成以上工程而进行的所有工序所需要的劳动力、小型机具、机械设备、租赁和使用，以及为进行本项目工程而需要的一切施工辅助材料等。2.合同价款及结算。本工程价款实行单价包干，工程合同价款结算即为结算总价，工程合同总价为2238200元。工程合同价包含实施和完成本合同内各项目工程所需的劳务、机械设备及所有材料和辅材、缺陷修复、水费、电费、管理、保险、个人所得税及利润等费用；含人员及设备进场费用；以及合同明示或暗示的所有一切风险、责任和义务费用。本合同为固定价格合同，合同履行期间无论材料、人工、机械及工程施工使用的任何物料的价格涨幅都不做价格调整。3.承包总价。当建设单位工程建设资金不能及时到位时，乙方同意甲方应按工程款拖欠比例及拖欠时间欠付和迟付劳务费。本合同所涉及的综合总价为税后价，乙方需按要求向甲方提供正式发票，若提供的发票不能满足要求甲方将不予支付工程款，发票涉及的税费由乙方自行承担。4.支付期限：合同签订15天甲方给予乙方办理工程预付款30%，工程验收合格支付工程款的60%，工程现场安装后支付工程款5%，剩余工程款5%在完工后60天内付清（不计息）。5.质量缺陷保证金。经甲方和上级有关部门验收合格后，按结算总价的5%暂扣乙方的质量缺陷保证金，待建设单位规定的工程缺陷保修期满并且没有发生维修费用则全额无息返还乙方。如在业主规定的缺陷责任期发生维修费用，则甲方扣除实际发生的维修费用后余额无息返还给乙方。6.总工期95天，自2014年10月25日开始至2015年1月30日。业主要求工期提前，则本合同的工期相应提前；由于业主的原因或重大变更导致工期延长，业主同意工期顺延时，此合同工期相应顺延。7.工程变更。任何设计变更均不能使本合同中止。因设计变更而增加或减少的工程量，乙方接受。以实际发生工程量为准。8.双方职责。乙方严格履行双方共同确认的合同条款，严格按设计图纸、相关规范及甲方要求组织施工生产。对成品、半成品进行必要的保护、防护、防锈措施，保护、防护、防锈措施所使用的材料、人工、机械由乙方负责并承担费用。合同落款甲方处加盖城投公司印章，焦铁成作为授权代理人签名，乙方处加盖新华水工印章。该合同后附《工程建筑说明及技术要求》，载明建设单位为指挥部办公室；异形护栏外涂红色氟碳漆；本项目为异形结构工程，该图纸未通过建设主管部门批准不得施工。附表1《劳务承包总价》显示护栏重量199吨，200米，总价2238200元，包含：1.主体材料161吨、867790元；2.埋件38吨、160930元；3.厂内制造结构件费用199吨、338300元；4.现场安装费用199吨、159200元；5.埋件现场制孔费用210个、21000元；6.拆装、安装用吊车费用20天、30000元；7.护栏网55000元；8.税金8%为165000元；9.防腐费270000元，运输费30000元，管理费3%为58000元，工艺费、设计费3%为58000元，保险0.60%为10000元，其他15000元。以上材料价格含利用率。合同签订后，新华水工按照合同约定加工制作护栏。

2017年4月27日，三门峡市商务中心区指挥部作出《关于4月14日工作例会会议纪要》（〔2017〕4号）。该会议纪要载明，商务中心区中心大道跨青龙谷栏杆造型设计为钢结构构件，为了使桥梁更好地和商务中心区城市景观、水系、公园相融合，经设计单位同意，决定将中心大道跨青龙谷桥梁钢结构栏杆改为普通不锈钢栏杆。焦铁成作为指挥部办公室工作人员参加了此次例会。城投公司称其仅是作为受委托人签订合同，具体施工由指挥部办公室管理，已告知新华水工基于桥梁负荷因素，设计发生变更不再履行合同。因设计变更，新华水工加工制作的护栏未运输到案涉青龙谷桥梁工程进行安装。后青龙谷桥梁由他人制作不锈钢护栏，并于2017正式通车使用。审理中，新华水工称加工制作的桥梁护栏系按图纸定制的钢结构产品，具有唯一性，由新华水工放置户外保管，并提供2组照片证明钢结构护栏已完工，在保管期间护栏生锈并进行了除锈处理。

2017年，城投公司、指挥部办公室口头通知新华水工对三门峡市商务中心区中心大道欢乐谷、青龙谷桥梁护栏工程拆除人行道钢筋混凝土、面层等。2017年4月15日，新华水工（甲方）与中恒兴建筑有限公司（乙方）（以下简称中恒兴公司）签订《景观护栏改造工程施工协议书》，约定中恒兴公司进行中心大道欢乐谷、青龙谷桥梁护栏工程中的加固整体人行道工程施工，明确工程量结算为300000元。后中恒兴公司仅对青龙谷桥梁进行部分施工。经新华水工、中恒兴公司对已完加固工程量进行核算，工程价款为136495.07元。新华水工自2017年7月3日至2018年1月22日分三批向中恒兴公司支付已完成桥梁加固工程款共计136495元。城投公司对此不予认可，称上述合同无法证明包含在青龙谷桥梁护栏工程内，付款与本案无关。指挥部办公室认为该证据无法证实新华水工与城投公司就增加部分进行结算。

2020年3月10日，新华水工工作人员刘华生、范靖联系指挥部办公室工作人员焦铁成催要工程款，并进行通话录音。根据通话录音，双方就确认青龙谷桥梁护栏工程量以及对新项目上使用青龙谷桥梁护栏施工中换下的护栏进行协商，焦铁成称已向领导反映，工程量还在审批，等领导决定；焦铁成认可口头通知新华水工把没有安装护栏的那座桥的混凝土护栏打掉一半。新华水工因催要工程款未果，于2020年7月23日具状起诉来院。

新华水工认可案涉4份合同，城投公司已支付工程款共计3930000元，其中2014年6月16日支付500000元，2014年9月1日支付500000元，2015年2月6日支付1000000元，2015年2月9日支付300000元，2015年2月16日支付1000000元，2016年2月1日支付630000元。上述4份合同工程总价款为5407280元，新华水工认可除青龙谷桥梁护栏工程款仅付700920元外，其他3个桥梁工程款项均已付清。审理中，新华水工与城投公司、指挥部办公室就工程款支付及已加工制作的钢结构桥梁护栏如何利用等问题经多次协商，仍未能达成一致意见。

本院认为，原告与被告指挥部办公室签订的《三门峡市商务中心区迎宾大道欢乐谷桥梁护栏工程合同》、《三门峡市商务中心区迎宾大道跨连霍高速桥梁护栏及雨棚工程合同》，与城投公司签订的《三门峡市商务中心区中心大道跨欢乐谷桥梁护栏工程合同》、《青龙谷桥梁护栏工程合同》，系双方当事人的真实意思表示，且不违反法律行政法规的强制性规定，合同有效。双方当事人应按照合同约定履行各自义务。本案双方争议的是青龙谷桥梁护栏工程合同的履行，城投公司委托原告施工青龙谷桥梁护栏工程，该工程包括护栏的制作及现场安装、运输等费用，虽非桥梁主体结构建设工程部分，但亦属于桥梁工程一部分，故该合同性质为建设工程施工合同。

在上述青龙谷桥梁护栏合同履行中，因指挥部办公室变更桥梁护栏的材质，致使原告制作完成的钢结构护栏无法进行安装，现青龙谷桥梁护栏工程已由第三方安装了不锈钢护栏，并已通车使用，该合同已无法履行，合同目的已无法实现。根据《中华人民共和国合同法》第九十四条第四项“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；”之规定，原告要求解除与城投公司签订的《青龙谷桥梁护栏工程合同》，符合法律规定，本院予以支持。根据《中华人民共和国合同法》第九十七条“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”之规定，原告已按合同约定完成钢结构护栏制作，其有权要求被告支付相应工程款。根据合同所附劳务承包总价清单，总价款为2238200元，由于合同已经解除，原告加工制作的钢结构护栏不再进行运输、现场安装、制孔、拆装吊装等工序，此部分费用30000+159200+21000+30000=240200元，城投公司不再支付。其余款项属原告按照合同应得利益或预期利益，故城投公司应支付原告工程款1998000元。城投公司已就案涉4份合同支付工程款3930000元，扣除双方无争议的3份合同工程款3169080元，城投公司已付青龙谷桥梁护栏工程的款项为760920元。被告城投公司还应支付原告工程款为1237080元。关于青龙谷桥梁的土建工程部分，虽然原告与城投公司未签订书面合同，但根据原告工作人员向城投公司、指挥部办公室催要款项的通话录音，以及原告与中恒兴公司签订的协议和支付款项情况，属城投公司在《青龙谷桥梁护栏工程合同》之外增加的工程量，原告请求城投公司支付青龙谷桥梁土建部分工程款136495元，本院予以支持。综上，城投公司应支付原告工程款为1373575元。结合庭审查明事实，城投公司作为商务中心区基础设施代建单位，负有提供基础设施资金的义务，不仅限于城投公司对外签订的合同，还应包括指挥部办公室对外所签订的合同。原告自认除青龙谷桥梁护栏工程合同外，其余3份桥梁护栏工程合同的工程款共计3169080元，城投公司均已履行完毕的主张，本院予以采信。被告城投公司辩称其所付工程款仅是支付与原告所签订的2份合同，但根据城投公司2014年6月、9月已支付工程款的事实，而城投公司与原告的2份合同尚未签订，故城投公司关于其已经超额支付工程款的抗辩意见，与查明事实明显不符，本院不予采信。

关于被告是否承担违约责任问题。涉案工程因设计发生变更致使原告无法按约定履行，产生损失，原告要求赔偿违约损失，符合法律规定，应予支持。原告的第三项诉讼请求就违约责任计算作出说明，要求自2017年4月24日起按同期银行贷款利率计算，但三门峡市商务中心区指挥部作出《关于4月14日工作例会会议纪要》（〔2017〕4号）的时间为2017年4月27日，原告称城投公司没有通知设计变更，结合原告向中恒兴公司支付青龙谷桥梁工程土建部分工程款的时间为2017年7月3日，考虑到因设计变更已使原告可预见利益无法获得，各项损失必然产生，应自2017年7月4日起按同期贷款利率计算，自2019年8月20日起按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算至本判决确定的给付之日止。

关于原告要求就已完工的涉案护栏折价优先受偿问题。涉案钢结构护栏由原告制作并保管，尚未安装，作为工程前期施工部分，已完项目的所有权应归于被告，被告有权取回钢结构护栏。现原告合法占有护栏，护栏未与桥梁安装成一体，在被告未支付剩余工程款的情况下，依据《中华人民共和国合同法》第二百六十四条、第二百八十七条，《中华人民共和国物权法》第二百三十条之规定，涉案青龙谷桥梁护栏工程合同，本身具有承揽合同性质，原告可对护栏行使留置权，有权就该护栏折价款优先受偿。

关于被告指挥部办公室是否承担责任问题。根据市政府有关商务中心区基础设施建设的文件，指挥部办公室提出基础设施建设方案，经立项审批后，城投公司负责从其公司内的商务中心区专业资金账户内提供基础设施建设资金。本案4份合同内容均是商务中心区的基础设施建设工程，指挥部办公室对4份合同真实性均没有异议，即认可城投公司所签的涉案合同系履行代建行为。作为代建单位，城投公司即具有独立对外签订合同、组织施工、支付工程款的权利，且其负责管理商务中心区的项目建设资金，具有独立承担责任的主体资格，指挥部办公室虽对项目进行监督管理，但该行为是基于与代建单位城投公司之间的职责分工，并未直接参与到基础设施建设工程的活动中。依据合同相对性原则，指挥部办公室在本案中不再承担责任。被告城投公司辩称指挥部办公室作为被代理人应对城投公司的行为承担责任，缺乏事实依据和法律依据，本院不予采纳。

综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第九十四条第四项、第九十七条、第一百一十二条、第一百一十三第一款、第二百六十四条、第二百八十七条，《中华人民共和国物权法》第二百三十条之规定，判决如下：

一、原告三门峡新华水工机械有限责任公司与被告三门峡市城市建设投资开发有限公司于2014年10月22日签订的《三门峡市商务中心区中心大道跨青龙谷桥梁护栏工程合同》自本判决生效之日起予以解除；

二、被告三门峡市城市建设投资开发有限公司支付原告三门峡新华水工机械有限责任公司工程款共计1373575元；

三、被告三门峡市城市建设投资开发有限公司支付原告三门峡新华水工机械有限责任公司违约损失（计算方式为：以1373575元为基准，自2017年7月4日起，按中国人民银行同期贷款利率计算至2019年8月19日；自2019年8月20日起，按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算至本判决确定的给付之日止）；

四、原告三门峡新华水工机械有限责任公司对其保管的钢结构护栏折价款在欠付工程款范围内享有优先受偿权；

上述第二、三项限本判决发生法律效力之日起十日内付清。

五、被告三门峡市商务中心区建设指挥部办公室不承担责任。

如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

案件受理费19830元，由原告三门峡新华水工机械有限责任公司负担2830元，被告三门峡市城市建设投资开发有限公司负担17000元。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省三门峡市中级人民法院。

审　判　长　　郭战民

人民陪审员　　李　锋

人民陪审员　　裴建军

二〇二一年三月二日

书　记　员　　吕　蓉