攀枝花市瑞昌消防工程有限责任公司、攀枝花市安全生产监督管理局质量监督检验检疫行政管理:质量监督行政管理(质量监督)二审行政判决书

四川省攀枝花市中级人民法院

行政判决书

（2018）川04行终5号

上诉人（原审原告）攀枝花市瑞昌消防工程有限责任公司，住所地：四川省攀枝花市东区江南三路二村167-2号，统一社会信用代码91510400744666796B。

法定代表人***，该公司总经理。

委托诉讼代理人***，四川森焱律师事务所律师，执业证号：15104201210397680。

被上诉人（原审被告）攀枝花市安全生产监督管理局，住所地：四川省攀枝花市东区临江路紫荆巷31号，统一社会信用代码1151030000832099X0。

法定代表人***，该局局长。

委托诉讼代理人***，男，1980年2月24日出生生，汉族，攀枝花市安全生产监督管理局政策法规科科长，住四川省攀枝花市仁和区。

委托诉讼代理人***，男，1965年12月18日出生，汉族，攀枝花市安全生产监督管理局副调研员，住四川省攀枝花市东区。

上诉人攀枝花市瑞昌消防工程有限责任公司（以下简称：瑞昌公司）因与被上诉人攀枝花市安全生产监督管理局（以下简称：市安监局）行政处罚一案，不服攀枝花市东区人民法院（2017）川0402行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。

一审经审理查明：2016年5月23日20时30分左右，攀钢集团攀枝花钢钒有限公司（以下简称攀钢钒公司）能源动力中心（以下简称能动中心）供配电作业区冶烧电缆隧道发生一起煤气中毒事故，造成3人死亡，直接经济损失约300万元。死亡人员中2人（***、**）为瑞昌公司员工，1人（***）为能动中心员工。2016年6月1日，攀枝花市人民政府决定成立攀钢集团攀枝花钢钒公司”5.23”事故调查组（以下简称事故调查组），事故调查组由市安监局、市检察院、市监察局、市公安局、市卫计委、市总工会等部门组成，事故调查组依法对本次事故进行调查。2016年7月12日，该事故调查组作出《攀钢集团攀枝花钢钒有限公司”5.23”较大生产安全事故调查报告》（以下简称调查报告），其中主要内容载明：”此次事故是一起较大生产安全责任事故。在气温、气压、气流和风向的影响下，大量从四高炉重力除尘器泄漏的煤气在附近区域聚集，通过6#通风井进入冶烧电缆隧道，正在隧道内作业的3名人员吸入煤气并导致中毒，是此次事故的直接原因。攀钢炼铁厂设备管理存在缺陷、煤气堵漏时间过长、不及时上报处置情况，是导致本次事故的一个重要原因。攀钢能动中心电缆隧道通风管理薄弱、《有限空间作业安全规定》执行不力、调度人员敏锐性不强，是导致本次事故的又一重要原因。瑞昌公司应急装备和防护用品配置欠缺、违反受限空间作业安全规定、安全培训教育不到位，是导致本次事故的另一重要原因。认定攀钢炼铁厂负本次事故主要责任，建议安全生产监督管理部门依照《安全生产法》第一百零九条第（二）项对其处以六十万元罚款。能动中心负本次事故重要责任，建议依照《安全生产法》第一百零九条第（二）项对其处以五十万元罚款。瑞昌公司负本次事故重要责任，建议依照《安全生产法》第一百零九条第（二）项对其处以五十万元罚款。”该调查报告同时还对攀钢炼铁厂、能动中心、瑞昌公司等相关责任人员作出了责任认定并提出了处理建议。市安监局随后以攀安监〔2016〕136号文《关于对〈攀钢集团攀枝花钢钒有限公司”5.23”较大生产安全事故调查报告〉进行批复的请示》向攀枝花市人民政府汇报。2016年7月28日，市政府以攀府函〔2016〕86号文《攀枝花市人民政府关于对攀钢集团攀枝花钢钒有限公司”5.23”较大生产安全事故调查的批复》批复同意该调查报告对事故经过的认定和事故原因的分析，同意对调查报告中事故性质、责任的认定和事故责任者的处理意见。随后，市安监局将该调查报告在该局门户网站上进行了公示。2016年9月1日，市安监局对被告作出《行政处罚决定书》（攀）安监管罚〔2016〕9号，被告不服向攀枝花市人民政府申请复议，2016年12月27日，攀枝花市人民政府作出攀府复决〔2016〕87号《行政复议决定书》，以程序违法为由撤销了市安监局作出的《行政处罚决定书》（攀）安监管罚〔2016〕9号。2017年1月18日，市安监局再次对攀钢集团攀枝花钢钒有限公司”5.23”较大生产安全事故案立案调查，2017年4月14日，市安监局向原告送达了《行政处罚告知书》、《听证告知书》。2017年4月18日，市安监局作出《行政处罚决定书（单位）》（攀）安监管罚〔2017〕2号，并于同日向原告送达。同时查明，2016年2月29日，瑞昌公司（承揽人）与攀钢钒公司（定作人）签订《承揽合同》一份，主要约定：”承揽人承揽合同列明的”2016年能动中心消防系统维护”项目，开工时间2016年2月1日，施工工期335天。”瑞昌公司于2016年2月2日制定了《2016年能动中心消防设施维护施工安全技术措施》（以下简称安全技术措施）一份并提交给能源动力中心（小甲方）审批同意，在该安全技术措施中对在施工中可能出现的主要危害因素、施工中可能出现的事故（包括但不限于作业人员吸入泄漏或集聚的煤气、氮气等有毒有害物质，受限空间环境通风不良缺氧导致中毒、窒息等）作出了详细的列明，并在管控措施中规定”……2、作业前，中心产权方与施工方有关现场负责人必须当面联系，到现场逐一确认作业内容，确定所采取安全防范措施具有针对性、可靠性，同时填写签认相应的现场安全交底等记录。3、所有进入检修现场作业人员，应充分辩识现场危险环境因素，加强相关教育。4、维护施工人员若需进入可能出现煤气、氮气等有害有毒物质区域时，需告知小甲方，并由小甲方安排现场人员携带检测设备确认作业环境安全后方可进入。……”在能源中心与瑞昌公司签订了《安全环保环境协议书》后，瑞昌公司开始按照合同要求履行其义务。攀钢钒公司能源动力中心文件《能源动力中心有限空间作业安全规定（试行）》（能动生技〔2015〕26号）中规定：”凡进入有限空间进行作业时，必须严格遵守”先通风、再检测、后作业”的原则。配备使用符合要求的便携式有毒有害气体监测仪，确认现场安全条件，落实安全规定及措施到位等。6.16电缆隧道管理，6.16.1进入电缆隧道内进行作业，作业者必须与变电所岗位联系，岗位将火灾自动灭火系统主机从自动灭火状态转换成手动灭火状态，防止误喷；作业完成后恢复原有状态。6.16.2进入电缆隧道（含通风较好给排水管道管廊、阀门井）进行线路管道岗位点检、消防专业检点等，必须到岗位（或隧道管廊内进入口就近的巡检记录本上）做好重要部位进入登记，可不填写《有限空间作业许可证》；涉及到隧道、管廊内的电缆（给排水管道）本体检修、动火等作业，必须办理《有限空间作业许可证》。”

一审法院认为，《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定：”县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”第九十二条亦规定：”生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款……”，因此被告具有对本辖区内安全生产工作进行监督管理并对生产安全事故责任主体进行行政处罚的职责。《中华人民共和国安全生产法》第二条的规定”在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产及其监督管理，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”本案中，根据原告与攀钢钒公司签订的合同内容可以确定原告要进入攀钢钒公司进行施工作业并履行其安全义务，并非只是单纯的提供技术及管理服务，故原告系生产经营单位，应当受《中华人民共和国安全生产法》的调整。其次，从事故调查报告中可以确定原告的工作人员***、**进入施工现场时没有履行、遵守原告制订的《2016年能动中心消防设施维护施工安全技术措施》及与能动中心签订的《安全环保环境协议书》的相关规定，对该次事故的发生具有直接责任。故原告认为《行政处罚决定书》事实认定不清与本院查明的事实不符，本院不予采纳。《中华人民共和国安全生产法》第四十一条规定：”生产经营单位应当教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程；并向从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施。”第四十二条规定：”生产经营单位必须为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品，并监督、教育从业人员按照使用规划佩戴、使用”，被告以原告违反该上述两条规定为由，作出的行政处罚决定适用法律并无不当。综上，被告作出的（攀）安监管罚〔2017〕2号《行政处罚决定书（单位）》程序正当、事实清楚、证据确凿，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告攀枝花市瑞昌消防工程有限责任公司的诉讼请求。

***不服一审判决，向本院提起上诉，请求：一、撤销（2017）川0402行初42号行政判决，依法改判撤销被上诉人作出的（攀）安监管罚〔2017〕2号《行政处罚决定书（个人）》，或发回重审。二、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院认定的事实错误。1.加盖有上诉人公章的《2016年能动中心消防设施维护施工安全技术措施》是属实的，但未加盖上诉人公章的有两页所谓《施工安全技术措施》是不属实的，上诉人也未提供过两页所谓《施工安全技术措施》，因此查明的《施工安全技术措施》内容也不真实。2.上诉人与攀钢钒公司合作期间未看到过攀钢钒公司能源动力中心文件《能源动力中心有限空间作业安全规定（试行）》（能动生技〔2015〕26号），该文件极有可能是与此次事故有利害关系的攀钢钒能源动力中心在事故后为规避其责任而单方面制作的，在被上诉人提供的《安全环保环境协议书》等材料上都没有这一文件，因此一审法院查明的有能动生技〔2015〕26号这一文件及文件的内容是错误的。二、一审法院采信《攀钢集团攀枝花钢钒有限公司”5.23”较大生产安全事故调查报告》（以下简称”事故调查报告”）有误，事故调查报告认定的事实不清，得出结论的证据不足、程序不当，不应当被采信，被上诉人认定上诉人存在”劳动防护用品配备欠缺，安全培训教育针对性差”的违法事实证据不足，作出的行政行为证据不足。1.事故调查报告”事故原因分析及事故性质认定”和”事故责任认定及处理意见”中认定事故地点即电缆隧道属于有限空间或受限空间没有依据，从而导致整个事故责任认定错误。2.事故调查报告认为上诉人”违反2016年能动中心消防设施维修项目《安全环保环境协议书》的相关要求”无依据。3.对上诉人而言，上诉人并不知道有煤气泄漏且进入到了电缆隧道这一”突发事件”，更不知道进入的是危险作业现场。事故调查报告中已明确认定：2016年5月23日上午10时12分煤气开始泄漏，下午16时28分攀钢钒公司能动中心接到煤气泄漏通知（16时40分煤气泄漏突然变大），19时11分第二次接到煤气泄漏增大的通知、19时40分第三次接到煤气泄漏增大的通知，直到20时15分攀钢钒能动中心才将煤气泄漏的紧急情况通知到作业点，而上诉人两名工作人员下班后临时接到消防系统报警通知后，及时赶到现场19时37分到达作业点，按规范和要求进行登记、查看消防报警装置报警情况并从主机上撕下报警单，与攀钢钒公司的工作人员冉光斌联系，进而排除消防安全隐患（此时已晚）。攀钢钒公司应当保障上诉人的工作员在安全的工作环境中工作，却未尽到应有的义务，未告知上诉人的工作人员在作业点有煤气泄漏的情况。在通常状况下，工业煤气是无色、无臭、无味、有毒、浓度大的气体，上诉人的两名技术人员无法识别是危险作业现场，也不知道发生了突发事件，就连攀钢钒公司的***都无法识别是危险作业现场和不知道发生了突发事件。近4个小时、3次接到煤气泄漏增大的通知，均未通知到此作业点，如果通知及时、到位，这场悲剧也可幸免。4.调查事故报告以上诉人违反《安全生产法》第四十一条、四十二条的规定为由进行处罚没有事实依据，不符合逻辑推理和日常生活法则。5.事故调查报告”二、事故发生经过及救援、报告情况”缺乏证据支持，一审中，被上诉人亦没有提供相关的证据予以证实。6.事故调查报告违反了《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，程序也严重违法。三、综合上述一、二条意见，一审法院认为”从事故调查报告中可以确定原告的工作人员***、**进入事故现场是没有履行、遵守原告制定的《2016年能动中心消防设施维护施工安全技术措施》及与能动中心签订的《安全环保环境协议书》的相关规定，对该次事故的发生具有直接责任”而判决上诉人败诉无事实与法律依据，不符合逻辑推理和日常生活法则。四、被上诉人未按《安全生产违法行为行政处罚办法》（2015年4月2日国家安全监管总局令第77号）和《行政处罚法》的相关程序进行。五、一审判决遗漏当事人，严重违反法定程序。调查事故报告载明的”5.23”较大生产安全事故责任主体众多，除上诉人外，其他责任主体与本案有直接利害关系，且其他责任主体参与诉讼利于查明案情，但一审法院未追加其他责任主体作为当事人参加诉讼，违法了法定程序。综上，一审判决认定事实错误，适用法律有误，程序不当，请二审法院依法改判，支持上诉人的上诉请求。

被上诉人市安监局辩称，一、关于有限空间认定的问题，我方是根据安监总厅管四〔2015〕56号文件，文件的附件中将电缆沟、电井纳入了有限空间，并且注明了经企业辨识认定为有限空间的，可参照有限空间进行管理。攀钢钒能动中心有文件能动生技〔2015〕26号文件，也将电缆沟纳入了有限空间管理。二、关于文件是攀钢钒能动中心事故后单方制作的问题，该说法没有事实依据，攀钢钒能动中心能动生技〔2015〕26号文件是2016年5月25日就向我方提供了。三、关于调查事故报告违反生产事故调查小组条例的规定，该条例第二十六条没有要求上诉方可以对证据材料质证发表意见。四、公安局对事故现场进行了勘察并提供了相关材料。五、我方请的事故鉴定专家与上诉人不存在利害关系。

本案二审中，被上诉人提交了《关于”5.23”事故调查组事故报告确认签字表遗失的说明》，说明事故调查组成员在事故调查报告上的签字表在资料多次移交、清理过程中遗失。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，关于有限空间认定的问题，根据安监总厅管四〔2015〕56号文件，文件的附件中将电缆沟、电井纳入了有限空间，并且注明了经企业辨识认定为有限空间的，可参照有限空间进行管理。攀钢钒能动中心有文件能动生技〔2015〕26号文件，也将电缆沟纳入了有限空间管理。上诉人认为认定事故地点即电缆隧道属于有限空间或受限空间没有依据，从而导致整个事故责任认定错误的上诉理由不能成立。事故发生后，市政府组织相关部门组成事故调查组，事故调查组由市安监局、市检察院、市监察局、市公安局、市卫计委、市总工会等部门组成，事故调查组依法对本次事故进行调查。事故调查组作出的事故调查报告载明：瑞昌公司应急装备和防护用品配置欠缺、违反受限空间作业安全规定、安全培训教育不到位，是导致本次事故的另一重要原因。瑞昌公司工作人员在进入有限空间进行作业时，应当严格遵守”先通风、再检测、后作业”的原则。配备使用符合要求的便携式有毒有害气体监测仪，确认现场安全条件，落实安全规定及措施到位等。从事故调查报告中可以认定瑞昌公司的工作人员进入电缆隧道施工现场时无风险意识，违反受限空间作业安全规定，对该次事故的发生具有直接责任。被上诉人依据《中华人民共和国安全生产法》的相关规定对瑞昌公司作出处理决定并无不当。依据《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）第三十条规定，事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。本案事故调查组成员分别在召开的事故分析全体会议记录上签名，上诉人说明事故调查组成员在事故调查报告上的签名在资料移交、清理过程中遗失，故事故调查报告存在程序瑕疵，但并不影响对上诉人作出的处理结果。上诉人认为事故调查报告认定的事实不清，得出结论的证据不足、程序严重违法的上诉理由不成立。

本案是瑞昌公司不服市安监局作出的行政处罚提起诉讼，一审并未遗漏当事人、严重违反法定程序的情形。上诉人认为其他责任主体与本案有直接利害关系，一审法院未追加其他责任主体作为当事人参加诉讼，违法了法定程序的上诉理由亦不成立。

综上所述,一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，上诉人瑞昌公司的上诉理由不成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由攀枝花市瑞昌消防工程有限责任公司负担。

本判决为终审判决。

审判长饶庆华

审判员***

审判员黄群

二〇一八年三月五日

法官助理***

书记员饶永